■ 李全寶

（江蘇省新沂市自然資源和規(guī)劃局，新沂 221400）

0 引言

據統(tǒng)計，2016年底全國耕地后備資源總面積為8029.15萬畝，比2003年調查時的總面積下降近3000萬畝，其中，可開墾土地7742.63萬畝，占96.4%。在可開墾土地中，主要為荒草地、鹽堿地、內陸灘涂和裸地等未利用地，合計面積7481.03萬畝，占可開墾總量的93.2%。從區(qū)域分布看，耕地后備資源主要集中在中西部經濟欠發(fā)達地區(qū)，其中新疆、黑龍江、河南、云南、甘肅等5個省份后備資源面積占到全國近一半，而經濟發(fā)展較快的東部11個省份后備資源之和僅占到全國的15.4%[1]。其中，江蘇省耕地后備資源各地類中，內陸灘涂面積占全省耕地后備資源總面積的一半以上，占比54.5%，為江蘇省最主要的耕地后備資源，其次為其他草地，占全省耕地后備資源總面積的17.3%[2]。兩者合計占比71.8%，江蘇宜耕后備資源較少。據測算，江蘇省“十三五”期間新增建設用地總量約133.9萬畝，占用耕地為92萬畝[3]，而到2020年其農用地整理、未利用地開發(fā)和灘涂圍墾可補充耕地總量僅為56.3萬畝（不含損毀土地復墾和建設用地復墾）[4]，相差較大，因此通過開發(fā)坑塘、田坎等農用地和未利用地實現耕地“占補平衡”已遇到了瓶頸，亟需擴大補充耕地途徑。為此，原國土資源部于2017年12月11日下達《國土資源部關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》文件，明確“對于歷史形成的未納入耕地保護范圍的園地、殘次林地等適宜開發(fā)的農用地，經縣級人民政府組織組織可行性評估論證、省級國土資源主管部門組織復核認定后可統(tǒng)籌納入土地整治范圍，新增耕地用地占補平衡”，首次將園地、林地作為新增耕地來源，突破了傳統(tǒng)的土地整治項目立項范圍。但是，哪些園地和林地可以作為新增耕地來源，如何進行開發(fā)，就成為擺在自然資源部門面前的問題。

1 園地和殘次林地開發(fā)關鍵問題

1.1 可開發(fā)范圍的界定

園地和殘次林地的開發(fā)，不同于傳統(tǒng)的農用地的開發(fā)，其實質是對低效的園地和殘次林地轉變用途，提高土地的利用價值，因此，在界定可納入土地整治范圍的園地和殘次林地時應從定性和定量兩個角度考慮。

1.1.1 定性

原國土資源部明確可納入土地整治范圍的園地、殘次林地需至少滿足以下條件：①歷史形成；②未納入耕地保護范圍；③園地、殘次林地；④適宜開發(fā)并具備可行性。具體細化要求如下：

(1)地類要求：納入土地整治范圍的地塊地類必須為園地和有林地，且不帶“K”，因為按照業(yè)務管理規(guī)定，帶“K”的農用地視為耕地。

(2)范圍要求：未納入耕地保護范圍，意味著地塊不得在永久基本農田保護區(qū)范圍內，地塊不位于土地利用總體規(guī)劃確定的允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)和禁止建設區(qū)。

(3)歷史形成認定：全國第二次土地調查前地類和最新土地利用現狀數據中地類都屬于園地和林地的，視為歷史形成的。

(4)面積要求：可開發(fā)園地和殘次林地最小上圖面積不小于0.5畝。

(5)其他要求：不屬于林地范圍（生態(tài)林、公益林和經濟林等），不位于生態(tài)保護紅線范圍內，適宜開發(fā)，水務、農業(yè)、林業(yè)、環(huán)保等部門需同意等。

1.1.2 定量：

(1)低產出園地：指因作物品種、種植方式等原因導致果園、茶園或其他園地產出率較低，低于當地耕地產出水平的園地。耕地產出水平參照當地產能評價成果。

(2)殘次林地：指受干擾破壞，林相殘敗，結構失調，郁閉度及植被覆蓋度低，林地土壤侵蝕較嚴重，經濟價值及生態(tài)功能低下的林分。

(3)判斷標準：通過外業(yè)調查，實地確實為利用效率低下的園地和殘次林地的，且該地塊開發(fā)得到群眾同意的，才納入可開發(fā)的范圍。

1.2 潛力調查方法

技術路線主要包括：資料收集、內業(yè)判讀、調查工作底圖制作、外業(yè)核查及調查表填寫、數據處理、統(tǒng)計匯總與成果制作。具體步驟見圖1。

1.3 可行性分析

1.3.1 合法性分析

納入可開發(fā)范圍的園地和殘次林地，園地全部屬于利用率較低的園地，林地全部為郁閉度小于0.2的殘次林地，對上述地塊進行開發(fā)不違反《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《農業(yè)法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國森林法實施條例》的相關法律法規(guī)。

1.3.2 合規(guī)性分析

納入可開發(fā)范圍的園地和殘次林地符合《國土資源部關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規(guī)〔2017〕13號）文件要求，屬于歷史形成且未納入耕地保護的園地和殘次林地。而且園地和殘次林地不在《新沂市土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）》確定的永久基本農田保護區(qū)范圍內，不位于允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)和禁止建設區(qū)。地塊選擇與新沂市林業(yè)、農業(yè)、水利、環(huán)保等相關規(guī)劃進行了銜接，做到了與這些相關規(guī)劃的有機結合。

圖1 園地和殘次林地開發(fā)技術路線圖

1.3.3 水資源平衡分析

納入開發(fā)范圍的園地和殘次林地大多位于成片耕地區(qū)域內，周邊灌溉排水設施配套完善。參照《高標準農田建設通則》，要求復墾區(qū)灌溉保證率在85%以上，灌溉水利用系數為0.75。

1.3.4 公眾參與分析

園地和殘次林地開發(fā)嚴格履行公眾參與程序，政府牽頭組織，確保土地權利人、集體組織成員的知情權和決策權。園地改變用途，開發(fā)為耕地屬于農業(yè)結構調整范疇。由政府組織農業(yè)部門對擬納入開發(fā)范圍的園地進行篩選，將屬于灌溉等基礎設施條件較差、產出率較低、經濟效益較低的園地納入開發(fā)范圍，確保開發(fā)后的經濟效益有所提高。殘次林地屬于森林法規(guī)定的保護范圍，改變殘次林地的用途需經過縣級人民政府林業(yè)主管部門批準。主要選擇樹種單一、經濟效益較差且對當地生態(tài)環(huán)境存在負面影響的林地。

園地和殘次林地主要是集體土地，土地所有權人為當地的集體經濟組織，承包經營權人為集體經濟組織成員，對土地用途的改變需要征求土地權利人的意見。必須對納入開發(fā)范圍的地塊進行公示，征求群眾意見。通過廣泛宣傳和講解，讓群眾對開發(fā)的意義有全面正確的了解，更好地參與規(guī)劃建設。通過園地和殘次林地的開發(fā)，將大大改善當地的農業(yè)生產條件，增加有效耕地面積，提高土地生產力，增加農民收入，因此深受廣大農民群眾歡迎，干部群眾參與積極性高。

1.4 開發(fā)程序與標準

1.4.1 開發(fā)程序

根據業(yè)務管理規(guī)定，縣級人民政府應對未納入耕地保護范圍的園地和殘次林地等適宜開發(fā)的農用地納入土地整治范圍進行可行性評估論證，包括農業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保等部門以及項目所在地的鎮(zhèn)村要出具同意開發(fā)證明，再申請省級自然資源主管部門組織復核，復核后下達同意立項批復文件，后由設區(qū)市自然資源主管部門正式立項，縣級人民政府實施完畢后申請設區(qū)市驗收，最終全程錄入農村土地整治監(jiān)管系統(tǒng)備案。

1.4.2 開發(fā)標準

1.4.2.1 工程建設標準

平整標準。土地平整對合理灌排、節(jié)約用水、改良土壤、保水保土保肥、科學種田，以及提高勞動生產率和機械作業(yè)效率等方面有著重要的作用?？傮w上，土地平整應滿足灌水均勻度和排水的要求。土體和耕作層無礫石和建筑施工垃圾，整理后不發(fā)生水土流失，不產生新的污染和破壞。在不影響溝渠布局和灌排的條件下，應以一塊條田或條田內部的格田、畦田為平整單元。灌溉水田區(qū)，格田內部田面高差應在±3cm之內；溝畦灌溉的旱作區(qū)，畦田內部田面高差應在±3cm之內。

灌溉標準。復墾區(qū)灌溉標準應不得低于周邊農田的灌溉標準，具體灌溉標準應視復墾區(qū)實際情況，參考《江蘇省土地開發(fā)整理工程建設標準》（試行），綜合確定。

排澇標準。根據復墾區(qū)的自然條件、澇災的嚴重程度及影響大小，復墾區(qū)排澇設計標準均取日暴雨180mm，2日排除不受澇。

水質標準。農田灌溉水質符合《農田灌溉水質標準》（GB5084—2005）的規(guī)定。

道路標準。復墾區(qū)涉及地塊較為分散，面積大小不一，周邊配套設施情況也不盡相同，根據項目特點，規(guī)劃道路以土質生產道路為主，考慮未來大型農業(yè)機械通行要求，路面寬度設計為3.0m，采用素土夯實，高出田面0.3m。

1.4.2.2 工程預算

工程預算主要包括工程施工費（包括土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、生態(tài)環(huán)境保持工程等）、其他費用和不可預見費，其中其他費用由前期工作費、工程監(jiān)理費、竣工驗收費、業(yè)主管理費和拆遷補償費等組成，不可預見費按工程施工費、其他費用之和的3%計算。

2 實踐探索

2018年4月初，新沂市自然資源和規(guī)劃局（原新沂市國土資源局）組成專門調研組，對全市歷史形成未納入耕地保護范圍的園地和殘次林地現狀和開發(fā)利用情況進行專題調研，編制開發(fā)方案，在完成可行性評估論證后上報江蘇省自然資源廳（原江蘇省國土資源廳）審批，最終于2018年10月17日得到批復，成為江蘇省第一家獲批的縣市，開創(chuàng)了全省擴大補充耕地新途徑的先例，先后受到江蘇省、徐州市自然資源主管部門的高度肯定，并得到新沂市委主要領導的表揚。該開發(fā)項目新增加補充耕地來源面積7933畝，目前已實施近2000畝，全部完成后將大大緩解全市耕地占補平衡的壓力，如果按照江蘇省補充耕地指標交易平臺成交價格計算，可為地方財政增加收入20余億元。

新沂市自然資源和規(guī)劃局按照“合法合規(guī)、實事求是、先內后外、先易后難”的原則，開展自然資源、環(huán)保、林業(yè)部門等基礎數據收集、匯總、整理、分析，形成調查基礎數據庫、編制園地和殘次林地調查工作底圖和外業(yè)調查表。根據調查工作需要開展外業(yè)調查工作，建立園地和殘次林地開發(fā)數據庫，完成成果編制并按規(guī)定上報備案。

2.1 前期準備

2.1.1 制定方案

結合新沂市實際，制定園地和殘次林地調查工作方案和技術方案，明確調查圖斑、現有資料情況、技術路線及方法、時間安排、經費預算、主要成果及保障措施等。

2.1.2 人員培訓

新沂市自然資源和規(guī)劃局在開展園地和殘次林地調查前，根據相應的文件，規(guī)范調查程序、統(tǒng)一調查方法和要求，對參加調查的人員進行技術培訓。

2.1.3 基礎資料收集

收集以下文件、圖件、數據等資料：①最新土地利用總體規(guī)劃成果；②最新土地變更調查數據；③遙感影像數據；④永久基本農田劃定成果；⑤最新的耕地質量等別年度更新評價成果；⑥永久基本農田劃定成果；⑦環(huán)保局生態(tài)保護紅線；⑧林業(yè)局林業(yè)發(fā)展規(guī)劃；⑨其他相關資料。

2.2 內業(yè)數據整理

2.2.1 調查圖斑提取

為了減少內業(yè)篩選的工作量，按照地類提取最新土地變更調查數據中適宜作為園地和殘次林地開發(fā)的圖斑，疊加土地利用總體規(guī)劃數據、環(huán)保生態(tài)紅線、林業(yè)部門數據，剔除不符合要求的圖斑，作為園地和殘次林地調查圖斑。

提取規(guī)則如下：提取最新土地變更調查數據中不帶“K”的021（果園）、022（茶園）、023（其他園地）、031（有林地）、032（灌木林地）、033（其他林地）的地類圖斑。疊加2009—2017年土地變更調查數據，剔除不是園地和林地的圖斑；利用最新的土地利用總體規(guī)劃數據中的“土地用途區(qū)（TDYTQ）”圖層中的“基本農田保護區(qū)（010）”，“建設用地管制區(qū)（JSYDGZQ）”圖層中的“允許建設區(qū)（010）”，“有條件建設區(qū)（020）”和“禁止建設區(qū)（040）”數據，對調查圖斑進行擦除，刪除位于其范圍內的圖斑。利用環(huán)保部門的生態(tài)保護紅線數據和林業(yè)部門的林業(yè)發(fā)展規(guī)劃數據，對調查圖斑進行擦除，刪除位于其范圍內的圖斑。擦除后剩余面積小于0.5畝的圖斑刪除，注意面積較大但為碎小圖斑的，如狹長的縫隙，也要刪除。

根據遙感影像數據，組織相關人員對疑似可開發(fā)園地和殘次林地進行判讀，確定園地和殘次林地外業(yè)調查圖斑。在內業(yè)判讀階段，初步勾畫上圖可開發(fā)園地和殘次林地圖斑共4356個，總面積為55921畝，其中可開發(fā)園地圖斑有3377個，面積為43278畝，可開發(fā)殘次林地圖斑有979個，面積為12643畝。

2.2.2 屬性賦值

將確定的外業(yè)調查圖斑與行政區(qū)界線等圖層疊加，根據空間包含關系對相關字段進行自動賦值，并對地塊進行統(tǒng)一預編號。園地和殘次林地調查圖斑按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行統(tǒng)一編號，園地和殘次林地圖斑編號為“N+流水號”。

2.3 外業(yè)調查

2.3.1 編制工作底圖和調查表

從土地利用現狀和規(guī)劃數據中提取鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、道路、地名注記等基礎信息，疊加園地和殘次林地調查圖斑、最新的土地變更調查數據，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，形成園地和殘次林地調查的工作底圖（圖2）。外業(yè)調查表用于填寫外業(yè)調查信息的，表格中的預編號要唯一，并與工作底圖上的編號相對應。

2.3.2 開展實地調查

根據工作底圖和調查表，開展外業(yè)核查，包括調查圖斑核查、調查表填寫、現場拍照等。

2.3.3 調查結果整理及數據入庫

(1)調查資料整理。按照圖斑和表格一一對應的要求，根據調查圖斑預編號，比對外業(yè)調查表與工作底圖。

(2)標圖入庫。根據外業(yè)調查情況將可開發(fā)的園地和殘次林地錄入數據庫，并確保地塊拓撲關系正確。

(3)成果匯總。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，對可開發(fā)園地和殘次林地進行統(tǒng)計，對調查中存在的問題予以說明，并按要求將調查資料匯總。

圖2 新沂市園地和殘次林地調查工作底圖

經過內業(yè)判讀和外業(yè)調查，確定可開發(fā)園地和殘次林地潛力圖斑564個，總面積7933畝。其中可開發(fā)廢棄園地6852畝，可開發(fā)殘次林地1351畝，主要分布在草橋鎮(zhèn)、窯灣鎮(zhèn)、馬陵山鎮(zhèn)和雙塘鎮(zhèn)。

2.4 成果編制及上報

根據內業(yè)分析和外業(yè)調查的結果，確定可開發(fā)園地和殘次林地范圍，建立可開發(fā)園地和殘次林地成果數據庫，編制園地和殘次林地開發(fā)成果，并通過縣級人政府組織的可行性評估論證，最終獲得省自然資源廳批復。

3 幾點建議

3.1 創(chuàng)新園地和殘次林地開發(fā)機制

目前江蘇省土地整治相關業(yè)務規(guī)范文件需要修訂，應增加可復墾納入補充耕地范圍的地類的園地和林地；同時，需要盡快出臺該項業(yè)務的立項標準和操作規(guī)程，殘次林地應明確認定標準，如郁閉度等；園地開發(fā)為耕地前，應充分評估前后地類的經濟效益，并充分尊重承包權人的意見，不能“唯耕地而耕地”，全省應建立統(tǒng)一規(guī)范。

3.2 提高耕地質量、耕地產能和生態(tài)效益

開發(fā)目標地類必須為耕地，但宜水則水，應盡量增加水田比例，同時，開發(fā)形成的耕地，應按照現代化農業(yè)生產的要求進行土壤改良以提高耕地質量和耕地產能。建議采取工程措施、技術措施及生物措施等相關措施來改良土壤、提高耕地質量和耕地產能。開發(fā)過程中必須強化生態(tài)效益的提高，強化客土管理，注重生產、生態(tài)和生活的協(xié)調，特別是殘次林地開發(fā)過程中，應盡量避免降低森林覆蓋率。

3.3 擴寬園地和殘次林地開發(fā)的資金渠道

建立和完善對園地和殘次林地開發(fā)利用新增耕地的財政補貼機制，實行保護責任與財政補貼相掛鉤，充分調動基層政府和農民保護耕地的積極性與主動性。逐步建立資源補償機制，利用現有資金渠道，對園地和殘次林地開發(fā)新增耕地和提高耕地質量行為予以特殊支持[5]。

積極整合園地和殘次林地開發(fā)利用的土地復墾等資金，集中向園地和殘次林地開發(fā)利用的項目投入，合理適度地開發(fā)園地和殘次林地，有效保障園地和殘次林地開發(fā)利用的資金需求。

3.4 提高園地和殘次林地開發(fā)公眾參與程度

提高園地和殘次林地開發(fā)利用的公眾參與程度，增強潛力調查和開發(fā)復墾方案的公開性和透明度，接受社會公眾對園地和殘次林地開發(fā)利用的廣泛監(jiān)督。園地和殘次林地開發(fā)在方案編制、實施過程中，要廣泛征求社會公眾和土地權利人的意見，強化專家論證、規(guī)劃公告和公開聽證，切實保障社會公眾的參與權和知情權[6]。

充分利用電視、網絡、報紙等媒體手段，多渠道、多角度地宣傳園地和殘次林地開發(fā)利用的相關政策，積極推廣園地和殘次林地開發(fā)利用中取得的先進經驗，提升社會公眾對園地和殘次林地開發(fā)利用可擴大補充耕地途經的認知，形成園地和殘次林地開發(fā)利用的良好社會氛圍。