■ 張 興/姚 震

（1.自然資源部咨詢研究中心，北京 100035；2. 中國地質調查局發(fā)展研究中心，北京 100037）

礦業(yè)權登記是指礦業(yè)權的設立登記，同時也包括礦業(yè)權變更、轉讓、注銷等登記管理內容，是礦業(yè)管理的基礎和重要組成部分。礦業(yè)權依登記設立，登記制度是礦業(yè)市場運行的基本制度之一，體現(xiàn)國家對探礦權和采礦權的管理職能和方式。當前我國礦業(yè)權管理制度正處于改革完善的關鍵時期，深入分析研究國外礦業(yè)權登記制度，借鑒其有益經驗，改革完善我國礦業(yè)權登記制度體系，查找缺陷，彌補不足，對于規(guī)范礦業(yè)權管理秩序，維護礦產資源勘查開采秩序，保護礦業(yè)權人合法權益，推動礦業(yè)經濟健康發(fā)展具有重要意義。

1 國外礦業(yè)權登記制度概述

當今世界各國之間，無論意識形態(tài)或是基本經濟制度有多大差異，但礦產資源屬于國家所有、國家對自然資源擁有充分的主權成為共識[1]?；诘V產資源的國家所有權設立礦業(yè)權，允許礦業(yè)權人勘查開采礦產資源，礦業(yè)權為具有排他性的用益物權，礦業(yè)權人占有、使用和開發(fā)利用礦產資源必須進行登記，實施礦業(yè)權登記制度，經登記即可對抗其后的任何人。礦業(yè)權登記制度是世界上諸多國家普遍采用的礦產資源行政管理手段，也是礦產資源勘查開發(fā)權利的來源和礦業(yè)健康有序發(fā)展必不可少的制度保障，同時也是世界上大多數(shù)國家礦業(yè)立法的核心內容之一。各國在礦業(yè)發(fā)展的初始階段，一般未對礦業(yè)權登記做出專門具體的規(guī)定。隨著礦產資源開發(fā)管理實踐發(fā)展，各國不斷探索礦業(yè)權登記實現(xiàn)機制和方式，礦業(yè)權登記經歷了從采礦租用地文書登記到礦業(yè)權屬登記薄冊的發(fā)展，礦業(yè)權登記制度體系逐步完善。

多數(shù)國家礦業(yè)法對礦業(yè)權登記做出了明細的規(guī)定，形成了礦產權歸屬的物權、礦產開發(fā)的特許權、從事勘探開采活動的礦山企業(yè)設立三項關聯(lián)登記體系，礦山企業(yè)的設立與特許授權嚴格分開，各自登記。通常，作為礦產資源所有者的國家并不直接對其管轄和控制的礦產進行直接采掘，而是通過設置行政許可的方式授予礦業(yè)權人對其礦產資源勘查開發(fā)的權利。在允許礦業(yè)權流轉的國家，實施明確的礦業(yè)權登記生效原則，礦業(yè)權變更登記主要出于保障礦產資源國家所有者權益、促進礦產資源合理勘查開發(fā)利用及維護礦業(yè)權交易安全的目的，登記事項強調礦業(yè)權信息的變更，非經登記則礦業(yè)權變更事項不產生任何效力。

礦業(yè)權須依附礦業(yè)權登記的礦產資源而存在，部分國家把資源資產化的礦業(yè)權獨立設立，歸于不動產物權登記范疇，其類似于我國的礦區(qū)土地使用權與礦業(yè)權分設和相對獨立一樣；礦業(yè)權登記要件通常不與依托于公權力的行政特許權雜糅到一起，以更有效地維護礦產資源國家所有權益和礦業(yè)權人合法使用權。從礦業(yè)權登記副本的表格到具體的登記薄的事項等均做出明晰的規(guī)定，礦產資源所有者對采礦權登記的權利、功能、職責以及礦業(yè)權登記期間的權利和義務，甚至按權限優(yōu)先順位原則，對礦業(yè)權登記事項的先后次序或位序等做出具體規(guī)定。依據(jù)礦業(yè)法或礦業(yè)條例以及規(guī)章按期進行礦業(yè)權登記，這是國外礦產資源行政管理的普遍做法。

2 部分國家礦業(yè)權登記制度

2.1 美國礦業(yè)權登記制度

美國是典型的聯(lián)邦制國家，礦業(yè)法分為聯(lián)邦與各州的法律體系，聯(lián)邦與州有著各自的礦業(yè)法律法規(guī)。從聯(lián)邦一級的礦業(yè)法來看，聯(lián)邦僅對聯(lián)邦管轄的公共土地以及土著人所有的土地上的礦產資源，以及海岸線三海里以外的大陸架上的礦產資源進行管理。美國礦業(yè)權登記需遵循“申請→許可→登記”的程序，實施各種礦業(yè)權的申請登記以及礦產開發(fā)租約的申請授予制度，主要審核申請人的資格、財產狀況、土地上是否有其它權利、礦產開發(fā)計劃等內容。

美國實行礦產資源分類管理，針對可標定礦產(locatable minerals)、可租賃礦產（leasable minerals）和可出售礦產（sellable minerals）分別實行不同的設置登記方式，三類礦的取得方式不同，獲得的許可不同。美國的礦區(qū)標定等登記屬于物權登記，須在標定日期后的90天內向聯(lián)邦土地管理局州辦事處登記備案，其中位置通知登記（Mining Claims and Sites）所提交的材料包括：采礦申請的名稱或號碼、所有人的姓名和通訊地址、采礦申請的類型（礦脈、礦砂、選場等）、定位的日期、土地測量證明等。采礦權中一旦有任何信息發(fā)生變動，都需要向聯(lián)邦土地管理局提請記錄，還需要提交采礦權或采礦地邊界的地圖，以及其他要求提交的文件。若礦業(yè)權登記后出現(xiàn)與原登記內容不符的情況，會引發(fā)登記的變更，登記的起始內容需與后續(xù)審核相銜接一致才是有效登記。所屬美國聯(lián)邦政府、州政府的礦業(yè)權經招標、拍賣或談判協(xié)商，將有待進行地質勘查或礦產開發(fā)區(qū)塊采用公開競價的方式把租賃權租讓給礦業(yè)權人，如石油或天然氣的開采，大多數(shù)情況下油氣集團或公司更多采取租賃方式，先支付一筆勘探費用，發(fā)現(xiàn)油氣之后再按約定繳納特許權費（Royalty）取得開采權。租賃礦產協(xié)議包括：期限、費用、地表和地下權利等事項內容。礦業(yè)權人支付租金、權利金等款項后才可獲得一定期限內勘查開發(fā)區(qū)塊的專營權，私人企業(yè)僅可租賃聯(lián)邦土地和礦業(yè)權。在美國除部分特定類型的礦業(yè)權之外，礦藏權與土地產權相分離，地下礦權可能與地表權屬分開，土地附著物可從不動產中分離進行單獨售賣、轉讓，若地下藏有礦產等資源，土地所有權人可自己決定附帶地表或分開出售礦產的許可權，包括勘查、開發(fā)和其他礦物的權利，對此，美國幾乎所有的州法律中均有專門的條款規(guī)定。

2.2 澳大利亞礦業(yè)權登記制度

澳大利亞是聯(lián)邦制國家，其法律體系相應地分為聯(lián)邦與州兩套系統(tǒng)，礦業(yè)立法也是如此。根據(jù)澳大利亞憲法和相關法律的規(guī)定，各州依自身情況對州所管轄土地上的礦產資源進行管理和立法，實施領地分權管理模式，但鈾礦除外。1946年澳大利亞《核能材料控制法》明確規(guī)定聯(lián)邦政府對全國的鈾礦產，以及由聯(lián)邦管轄海域的海上石油等礦產資源進行管理和立法。1994年的海上礦產法是澳大利亞調整礦產資源開發(fā)管理的基本法律，該法經過1996、2000、2001、2006、2008、2010年等多次修訂完善，共分為五章、440條，其中第三章登記與買賣專門就礦業(yè)權登記做出明確規(guī)定，主要規(guī)定了許可證登記的一般原則、登記的事項、登記費、登記冊的效力等內容。澳大利亞聯(lián)邦及各州將礦業(yè)權劃分為初始勘查、詳查與評價、采礦租賃三個目標管理階段，在具體的礦業(yè)權管理實踐中，盡管各州登記管理形式上存有或大或小的差異，礦業(yè)權可登記的區(qū)塊范圍和登記期限各州的制度規(guī)定也不盡相同，但大多數(shù)“初始勘查登記區(qū)塊”執(zhí)行“勘查許可證”制度，按“先來者先得”的資源配置方式出讓礦業(yè)權。礦業(yè)權人取得礦業(yè)權后，在登記許可有效期內，要保證礦產資源信息調查、制圖、挖探槽、鉆探、測試樣品等地質勘查工作的最低投入，對未在登記期限內發(fā)現(xiàn)資源的，礦業(yè)權實行按比例逐步退出原則，按年度依次縮減面積，有序退出區(qū)塊。

澳大利亞有著強大的礦產資源信息系統(tǒng)，很好地提供了各州及北領地勘探活動相關的信息和數(shù)據(jù)，用戶通過該信息系統(tǒng)，可以方便快捷地查詢到所有探礦權、采礦權和礦業(yè)權人相關信息。這為投資者提供了極大的便利，使其能夠快速確定可申請的具有找礦前景的區(qū)域，從而迅速申請登記新的礦業(yè)權。為了實施這一政策，澳大利亞從2003年開始實施了采掘透明倡議（Extractive Industries Transparency Initiative，簡稱EITI），制定相關政策

和標準，推行公開政策，給重要的利益相關者提供信息，包括礦業(yè)權的信息、土地信息、礦產儲量、礦業(yè)生產以及礦業(yè)收入、政府的投入以及國外投資礦業(yè)可能帶來的財政情況等，使國家礦業(yè)發(fā)展造福于每一位澳大利亞公民。

2.3 巴西礦業(yè)權登記制度

巴西礦產資源為國家所有，礦業(yè)權管理有著非常嚴格的法律法規(guī)和規(guī)章制度。礦業(yè)權人在巴西境內從事勘查開發(fā)活動須向礦業(yè)能源部申請登記，礦業(yè)生產局和其派駐各州的辦事機構具體負責勘查許可證和采礦許可證的受理申請、登記、收費、發(fā)證等工作，經審查批準后授予探礦權許可證、采礦權許可證，通常礦業(yè)權登記有效期限為三年。與其它國家相比，巴西更加鼓勵外資和私人參與國內礦業(yè)活動。礦業(yè)權登記制度相對較完善，登記內容分為四大類：一類是對石油、天然氣、核能等重要能源礦產實行國家壟斷，只允許巴西境內的國家能源公司開采，盡管目前已開始全面放開該領域，允許境外合資企業(yè)或公司開發(fā)，但仍不準許外商獨資或控股企業(yè)開發(fā)；二類是對用作普通建筑材料的砂、石、黏土等礦產實行審批核準制；三類是對私人個體及個別家庭成員開展簡便的礦業(yè)生產行為而推行登記注冊制；四類是對大多數(shù)礦業(yè)公司（或集團）通過發(fā)放勘探許可證或采礦許可證的形式實行許可制。巴西的《礦業(yè)法》依照不同種類的礦產資源設立不同的登記薄冊，登記范圍包含了地質調查執(zhí)照、礦產資源開采特許證等類似于礦業(yè)權登記的事項，登記內容主要有已知礦床和礦山登記、調查批準證書登記、開采法令登記、開采企業(yè)登記、礦業(yè)集團登記、采礦聯(lián)營登記、地質調查登記、許可證登記等八個方面。

2.4 日本礦業(yè)權登記制度

日本礦產資源歸國家所有，國家授予礦業(yè)權人鉆探權和采掘權。經濟產業(yè)省作為礦業(yè)審批主管機關，對礦業(yè)權進行審批登記，頒發(fā)許可證，礦業(yè)權登記屬于行政性登記。日本實行的許可證制度分為鉆探權許可制度和采掘權許可制度，制度詳細規(guī)定了取得地質礦產鉆探權的有關公司或企業(yè)在圈定找礦靶區(qū)后，確實發(fā)現(xiàn)重要礦產并適于采掘時，享有所探明礦床的優(yōu)先采掘權。日本礦業(yè)法律規(guī)定，對礦業(yè)權的設立、變更、轉移、注銷以及礦業(yè)權共同歸屬人的退出等事項均應在具有法律效力的礦業(yè)權登記薄上進行詳細的記載，經登記后的礦產開采權利為排他權。日本《礦業(yè)法》規(guī)定，除非有特別約定，原則上不允許日本國民或日本法人以外的人成為礦業(yè)權人，也就是說日本原則上不允許外資企業(yè)進入日本境內進行礦產資源勘查開采活動[2]。

在礦業(yè)權登記方式上，日本采礦租約權僅授予地質勘查許可證持有人，以采礦權為標的物的抵押權設立、變更、轉讓、注銷及處分，以及租礦權的設立、變更、延續(xù)、轉讓及注銷等有關內容也均需做出詳細登記，并在礦業(yè)權總賬目上明確予以記載。另外，日本礦業(yè)法規(guī)定，除了繼承及其他一般繼承、因死亡而出現(xiàn)的共同所有者的退出、因債務或擔保的債權而造成的抵押權的吊銷，因縮小采礦區(qū)而造成的租礦權的變更或采礦權的吊銷，因有效期屆滿而吊銷租礦權，因債務而吊銷租礦權等情況外，如不按規(guī)定進行必要的登記，一概無效。總而言之，日本對礦業(yè)權登記效力以法律事實為依據(jù)，若基于法律的礦業(yè)開采活動或行為權利發(fā)生變動，經過登記方可發(fā)生效力，未經登記則一概無效。

3 對我國現(xiàn)行礦業(yè)權登記的借鑒與啟示

“他山之石，可以攻玉”。為了提高礦業(yè)權審批登記效能，維護良好的礦業(yè)開發(fā)秩序，保障礦業(yè)權人合法權益，各國會根據(jù)國情狀況制定各自的礦業(yè)權登記管理制度，多數(shù)國家的礦業(yè)權登記管理制度有著一些共同之處，值得我國借鑒和參考。

3.1 健全的礦業(yè)權登記法律法規(guī)

無論美國還是澳大利亞、巴西、日本等國，礦業(yè)權的登記法律法規(guī)較為系統(tǒng)和全面，值得我國借鑒。目前我國礦業(yè)權登記主要依據(jù)《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》中的有關條款，但這兩個辦法主要從行政管理的角度對礦業(yè)權登記的權限、程序、要件進行規(guī)定，沒有對登記申請格式、形式、內容進行規(guī)定，導致不同地區(qū)的礦業(yè)權審批登記機關各自頒布登記管理辦法，造成礦業(yè)權登記技術規(guī)則和登記要求不一致，標準不統(tǒng)一，管理秩序相對混亂。2017年，《國土資源部關于進一步規(guī)范礦業(yè)權申請資料的通知》（國土資發(fā)〔2017〕15號）對礦業(yè)權申請資料清單、申報程序、登記書格式等作出了明確的規(guī)定，但登記僅作為審批獲取許可證的環(huán)節(jié)存在，仍需要解決礦業(yè)權登記效力、礦業(yè)權登記與物權登記之間的銜接等問題[3]，有必要進一步完善礦業(yè)權管理制度，提高礦業(yè)權登記效力，保護礦業(yè)權人的合法權益。

3.2 登記機構設置簡化、登記信息統(tǒng)一

登記事項各國因礦業(yè)管理體制不同而存在差異。美國、澳大利亞、巴西和日本礦業(yè)權登記信息管理系統(tǒng)較為發(fā)達，方便礦業(yè)權人辦理礦產資源勘查開采申請登記、查詢等事宜。如美國登記制度的特點有：有關礦業(yè)權登記的法律法規(guī)較為詳細；登記的機構設置簡化、登記信息統(tǒng)一、服務周全方便[4]；登記機構的相關地質信息、礦業(yè)權信息系統(tǒng)較為發(fā)達等。美國的有關管理理念和管理經驗值得我國借鑒。

礦業(yè)權登記作為礦業(yè)使用權、特許權設立的程序，是探礦權采礦權生效法定要件的前提和基礎。礦業(yè)權的設立、變更、延續(xù)、轉讓、注銷以及處分的限制，合伙礦業(yè)權人的退出，以及采礦權為標的物的抵押權設立、變更、延續(xù)、因繼承而產生的移轉及吊銷、礦山企業(yè)信息等登記規(guī)則，獲得大多數(shù)國家的認同。另外，相關國家對礦業(yè)權租用地的登記高度重視，正確處理礦業(yè)權與土地權之間的關系，防止地表所有人和其他地表權利人之間的沖突，保障相關權利人的利益，值得我們借鑒。

3.3 礦業(yè)權登記管理信息公開，信息公示系統(tǒng)健全

相關國家礦業(yè)權登記具有強大的登記信息管理系統(tǒng)和平臺，其礦業(yè)權管理的一個顯著特點是，除涉及國家秘密之外，全面實現(xiàn)礦產資源和礦業(yè)權信息化管理。礦業(yè)權的信息和狀態(tài)可錄入系統(tǒng)，提供各方面公開查詢服務，方便投資人投資，方便相關土地權利人維護合法權益，也方便周邊的其他礦業(yè)權人了解溝通，避免矛盾沖突和安全隱患。國外礦業(yè)權登記相當于不動產登記，除涉及國家安全利益外，是不存在不公開的理由[5]。國外通過網絡信息公示管理將礦業(yè)權礦區(qū)選址規(guī)劃、礦產開發(fā)方案、資源綜合利用、環(huán)境影響評價與地質災害防治措施、工礦場所安全保障等內容進行公示，接受社會監(jiān)督、同行監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)管，有的國家還實施了采掘業(yè)透明度計劃，充分體現(xiàn)了信息公開原則。

4 結語

世界上多數(shù)國家主要以礦業(yè)權主管機關為礦業(yè)權利的登記機關。因法律體系和文化的不同，各國礦業(yè)權管理體制有所差異。各國因礦業(yè)發(fā)展程度不同而采取不同的礦業(yè)登記制度，不同國家礦業(yè)權登記可能有不同的登記名稱。基于對部分國家礦業(yè)權登記管理制度和實踐經驗的比較分析，建設我國應立足國情，借鑒國外登記管理制度和管理實踐方面有益的經驗，取精用弘，去偽存真，結合實際，進行有針對性的汲取。國外礦業(yè)法律法規(guī)有些值得借鑒的內容，可以補充我們礦產資源法律法規(guī)中的相關條款內容，形成法律法規(guī)方面可采納的文本。礦業(yè)權登記作為礦政管理的重要基礎，當前應順應新時代新發(fā)展要求，及時對現(xiàn)行法律法規(guī)進行細化完善，盡快修改《礦產資源法》及其配套法規(guī)，統(tǒng)籌做好我國登記制度的立、改、廢工作，細化完善礦業(yè)權登記管理所需的技術規(guī)范標準，構建更加健全完善的礦業(yè)權登記制度體系。