袁潔　謝帆

摘要：自20世紀(jì)后期，我國(guó)從改革開放到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在到向社會(huì)主義法治國(guó)家轉(zhuǎn)型。立法模式也逐漸發(fā)生著轉(zhuǎn)變，由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型公眾參與立法的立法。尤其是在地方立法中，公眾參與逐漸成為影響立法質(zhì)量的重要因素。但目前，我國(guó)公眾參與地方立法的深度和廣度還是十分有限的，公眾的弱勢(shì)參與立法和權(quán)力機(jī)關(guān)強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)立法相疊加，導(dǎo)致了我國(guó)地方立法水平難以適應(yīng)地方實(shí)際的發(fā)展需求。因此，現(xiàn)階段對(duì)完善地方立法公眾參與的理論和實(shí)踐都有重要意義。

關(guān)鍵詞：地方立法;公眾參與;民主立法

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.15.072

在我國(guó)現(xiàn)有的“一元兩級(jí)多層”的立法體制的模式下，地方立法更要注重立法的民主化和科學(xué)化?！读⒎ǚā返谖鍡l明文規(guī)定人民參與立法的基本原則（《立法法》第五條：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。”），公眾有權(quán)通過各種途徑表達(dá)自己的意見，使制定出的法律更貼合民眾的要求。只有充分保障公眾的參與權(quán)，才能使立法從提案到最后的公布的階段都符合科學(xué)性、民主化的要求。

1公眾參與地方立法過程中面對(duì)的困境

哈耶克認(rèn)為：立法，即以審慎刻意的方法制定法律，已被論者確當(dāng)?shù)孛枋鰹槿祟愃邪l(fā)明中充滿了隱含著最嚴(yán)重后果的發(fā)明之一，其影響甚至比火的發(fā)現(xiàn)和火藥的發(fā)明深遠(yuǎn)。因此，立法是我國(guó)進(jìn)行法治建設(shè)的基礎(chǔ)和前提，但目前我國(guó)在公眾參與立法方面還存在一些問題。

1.1立法機(jī)關(guān)主體地位過于“絕對(duì)”

我國(guó)長(zhǎng)期以來，地方立法中權(quán)力機(jī)關(guān)主體地位過于絕對(duì)，“過分”的主導(dǎo)立法活動(dòng)，使公眾“未參與”或“被參與”到立法中，導(dǎo)致公眾參與立法的積極性不高。這種立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)地位的“絕對(duì)化”主要存在以下幾個(gè)方面：第一， 立法機(jī)關(guān)由于自身的專業(yè)能力和法定的權(quán)力、地位，掌握著立法活動(dòng)中較大的權(quán)利，占據(jù)著立法工作中的核心地位。第二，法律規(guī)定了社會(huì)公眾參與立法的程序、途徑，但是在實(shí)際的運(yùn)行中，社會(huì)公眾能否參與立法、參與立法的哪個(gè)環(huán)節(jié)等都是由立法機(jī)關(guān)直接決定的。第三，社會(huì)公眾的立法意見是否能被立法機(jī)關(guān)采納完全是由權(quán)力機(jī)關(guān)決定的有學(xué)者調(diào)研總結(jié)發(fā)現(xiàn)：在地方性立法中，立法機(jī)關(guān)“主導(dǎo)型”立法的文件占總文件的80%。在當(dāng)下地方上能真正的把一項(xiàng)立法交由社會(huì)大眾討論，聽取社會(huì)公眾的意見，匯聚民生要求的立法還是很少的。

1.2地方立法信息不透明，信息公開不完善

信息公開的程度直接的影響公眾參與的效果和立法的質(zhì)量。但在立法的實(shí)踐中，由于立法機(jī)關(guān)的絕對(duì)主導(dǎo)使立法信息的公開性、透明度并不高。第一，絕大多數(shù)地方立法草案還是由政府職能部門負(fù)責(zé)起草的。第二，人大在制定年度立法規(guī)劃過程中，主要還是聽取政府及其職能部門的立法建議，并不注意對(duì)公眾意見的收集和采納。第三，大多的法規(guī)的起草說明需要公眾到人大網(wǎng)站查閱或通過媒體的報(bào)道才能知曉，知情方式比較單一、專業(yè)。因此，要建立健全立法信息公開機(jī)制，發(fā)揮信息時(shí)代媒體、互聯(lián)網(wǎng)的作用，便利的將立法信息傳送給公眾。

1.3公眾參與地方立法途徑較為單一

立法活動(dòng)的本質(zhì)是一種民主協(xié)商的行為。立法只有是通過一種公開的、透明的、妥協(xié)協(xié)商的方式制定出來的，才是合法合理的。目前，我國(guó)法律明確規(guī)定的公眾參與地方立法的方式主要是：第一，人民選舉出代表自己利益的人民代表。但這種人大代表參會(huì)方式并未使普通的民眾直接參與到地方立法中。第二，黨政機(jī)關(guān)通過定期的公眾開放接待日、不定期的座談會(huì)等方式，使群眾走進(jìn)立法機(jī)關(guān)，了解立法，參與到立法的制定的全過程。但這種開放日、座談會(huì)的方式面向的少數(shù)的群眾，很難使廣大群眾參與進(jìn)來。第三，地方政府制定立法聽證會(huì)。然而，舉辦立法聽證會(huì)需要地方政府承擔(dān)一定的資金成本，同樣處于各種因素的考慮，使這種方式多流于紙面。

1.4公眾參與地方立法意識(shí)不足

由于公眾參與意識(shí)不足、能力不高，導(dǎo)致我國(guó)地方立法過程中，公眾參與程度低、參與不全面。導(dǎo)致此現(xiàn)狀的原因：第一，是由于地方立法制度對(duì)公眾參與規(guī)定的缺失，使一部分人不知道如何參與到立法的過程中，從而降低了部分人參與的熱情。第二，在實(shí)際的地方立法過程中，多數(shù)的參與者為各學(xué)校的學(xué)者、各領(lǐng)域的專家以及發(fā)達(dá)地區(qū)的城市居民，權(quán)利意識(shí)和政治參與意識(shí)淡薄的邊遠(yuǎn)地區(qū)的城市居民以及廣大的農(nóng)民群眾，對(duì)地方立法的參與并不關(guān)心，已經(jīng)習(xí)慣了“被接受”新的法規(guī)的行為。

1.5公眾參與信息反饋不充分

“公眾參與強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)和公眾在公眾參與過程中的互動(dòng)性”公眾參與立法的過程是一個(gè)相向的過程，是公眾參與立法的自下而上的行為和立法機(jī)關(guān)規(guī)劃立法計(jì)劃的自上而下行為的結(jié)合因此，在立法機(jī)關(guān)把控立法方針的同時(shí)，應(yīng)注重立于相對(duì)方的公眾所提出的意見，及時(shí)通過一定的渠道將意見采納情況告知公眾，使公眾持續(xù)保持對(duì)立法的關(guān)注。

地方立法是我國(guó)立法體系中提出一個(gè)重要的關(guān)節(jié)，它的完善離不開公眾有序的參與。為此，筆者認(rèn)為，通過學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外參與模式，我國(guó)地方立法公眾參與應(yīng)該從以下兩個(gè)方面來完善。

1.5.1在法律的框架內(nèi)完善公眾參與制度

公眾參與地方立法制度從理論到實(shí)踐的最好方式，就是從地方實(shí)際出發(fā)，建立符合地方特點(diǎn)的制度規(guī)范?！读⒎ǚā分忻鞔_了人民參與立法的基本原則，同時(shí)也以不完全列舉的方式規(guī)定了公眾參與地方立法的途徑和方式等。但這些原則性的規(guī)定并沒有提供給公眾具體的、規(guī)范性的操作。因此，地方立法公眾參與制度想要在我國(guó)更好的適用下去，至關(guān)重要的就是要完善這項(xiàng)制度在我國(guó)法律上的明文規(guī)定，只有在法律上予以規(guī)范化，公眾參與才能進(jìn)一步得到有序健康的發(fā)展。

（1）建立全面的信息公開制度。

立法信息的公開是公眾了解立法活動(dòng)的重要途徑，是公眾參與立法的基本前提。因此，立法信息公開的內(nèi)容不僅僅是一些泛泛的數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)包括：一是向社會(huì)公開征求立法項(xiàng)目。從群眾中來，到群眾中去。二是公開年度立法規(guī)劃和計(jì)劃。公眾就自己感興趣的立法進(jìn)行事先的準(zhǔn)備，可以更加充分的表達(dá)自己的意愿。三是公開立法的內(nèi)容。除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，立法機(jī)關(guān)都應(yīng)予公布。如允許公眾查閱相關(guān)立法信息、復(fù)制或者索取相關(guān)立法信息的資料等。四是建立立法公告制度。立法公告制度就是地方立法機(jī)關(guān)提前把相關(guān)立法的事宜予以公告，一方面公眾可以知曉本次立法的時(shí)間、地點(diǎn)等;另一方面公眾可以合理的安排時(shí)間參加立法聽證，親身體驗(yàn)法律制定的過程。

（2）擴(kuò)大公眾參與地方立法的主體。

我國(guó)目前民眾的法治意識(shí)并不高，甚至在許多偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)還存在著一些“法盲”，專家參與地方公眾立法通過運(yùn)作自己的專業(yè)知識(shí)幫助普通公眾更好的實(shí)現(xiàn)參與權(quán)利。為了更好的發(fā)揮專家的作用，立法機(jī)關(guān)在正式立法前，應(yīng)當(dāng)公開專家的相關(guān)信息，如專家擅長(zhǎng)的領(lǐng)域、曾經(jīng)參加立法提案的經(jīng)歷等。通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫纫?guī)范約束，使專家在地方立法中充分運(yùn)用自己的專業(yè)知識(shí)，使之可以真正可以被公眾所依賴，真正代表公眾的想法的代言人。

（3）建立地方立法聯(lián)系點(diǎn)制度。

伯爾曼曾說：“法律活動(dòng)中更為廣泛的公眾參與乃是重新賦予法律以活力的重要途徑。除非人們覺得那是他們的法律，否則就不會(huì)尊重法律?！迸卸ㄒ豁?xiàng)法律是否公正的標(biāo)準(zhǔn)最簡(jiǎn)單的標(biāo)準(zhǔn)，就是這項(xiàng)法律是否能滿足各個(gè)利益群體的訴求。在地方上，處于弱勢(shì)群體的公眾其話語權(quán)很難得到充分的表達(dá)和尊重。地方立法聯(lián)系點(diǎn)制度在基層深入的探索公眾真實(shí)的想法，使地方立法更具有針對(duì)性，立法更加精細(xì)化。

我國(guó)還可以在法律的框架內(nèi)引用美國(guó)的“立法助理”制度。所謂的立法助理就是指具有專業(yè)法律知識(shí)的專家、學(xué)者等，在地方立法中邀請(qǐng)他們協(xié)助立法機(jī)關(guān)完成立法工作。這項(xiàng)制度已經(jīng)在我國(guó)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)開始初步實(shí)行，如深圳市為了提高地方立法的質(zhì)量就邀請(qǐng)了19名有專業(yè)法律知識(shí)的人作為兼職法律助理，為深圳市人大常委會(huì)委員提供專業(yè)的法律幫助。

1.5.2健全公眾參與地方立法的程序

一項(xiàng)良好制度得以適用的前提是它有一套科學(xué)、詳細(xì)的應(yīng)用程序，這樣才能使不同分工的人在自己職權(quán)范圍有效的行使自己的權(quán)利。在司法實(shí)踐中，我國(guó)已由過去的重“實(shí)體正義”轉(zhuǎn)向兼顧“程序正義”，國(guó)已由過去的重“實(shí)體正義”轉(zhuǎn)向兼顧“程序正義”，不在區(qū)分二者誰更重要，同等對(duì)待兩者的重要性。通過完善地方立法程序，搭建起一個(gè)良好的參與平臺(tái)，使公眾可以自由的在法定框架內(nèi)有效的參與地方立法。

（1）豐富公眾參與地方立法的方式。

公眾有效參與地方立法必須具備三個(gè)基本條件，即合理的參與渠道和適當(dāng)?shù)膮⑴c方法、積極的參與意愿以及一定的參與能力這就要求立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)首先建立起多種渠道的參與方式?？v向看我國(guó)現(xiàn)階段各地區(qū)公眾參與地方立法的方式還是比較豐富的，如聽證會(huì)、論證會(huì)、列席立法會(huì)議、專家咨詢、民意調(diào)查等等，但從橫向看還是不夠的。我們可以借鑒一些國(guó)外的參與方式，如歐洲的公眾調(diào)查制度、日本的公證會(huì)和審議會(huì)等。同時(shí)，隨著我國(guó)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)地發(fā)展，地方立法活動(dòng)應(yīng)利用網(wǎng)絡(luò)的這種便捷性及時(shí)的傳達(dá)相關(guān)立法信息，使公眾可以第一時(shí)間的了解其感興趣的立法信息，提高公眾參與的積極性改進(jìn)。

（2）地方立法的聽證制度。

立法聽證制度是我國(guó)《立法法》首次引入的，其精髓在于以程序公正來保障實(shí)體公正，是現(xiàn)階段我國(guó)地方立法中公眾參與的最主要的制度。相對(duì)于小范圍的舉行專家、學(xué)者、機(jī)關(guān)代表的座談會(huì)，聽證會(huì)可以擴(kuò)大聽證的主體，更有利于去協(xié)調(diào)各方的利益訴求。立法聽證是一項(xiàng)好的制度，是實(shí)現(xiàn)民主政治的可行方式。

（3）建立公眾參與地方立法的反饋機(jī)制。

在地方立法活動(dòng)中，反饋機(jī)制不應(yīng)是立法機(jī)關(guān)單方的聽取公眾意見和發(fā)布立法信息，而應(yīng)是二者互動(dòng)的結(jié)果。不同的公眾參與方式應(yīng)該有不同的反饋機(jī)制，通常概括為兩種反饋機(jī)制：一種是概括式或集中式回應(yīng)。即通過公共媒體的方式公開集中說明對(duì)公眾意見的采納情況。另一種是逐一或者單個(gè)的回應(yīng)。即采用信函、郵件、信息等方式，有針對(duì)性的向參與人通報(bào)對(duì)意見的采納情況。無論是哪種方式都應(yīng)向社會(huì)公開，廣大公眾享有知情權(quán)和評(píng)議的權(quán)利，只有這樣才能逐步形成科學(xué)的征集、整理、公開的反饋機(jī)制。

（4）完善公眾參與地方立法的后評(píng)估制度。

法律不是絕對(duì)完美的，為及時(shí)的糾正立法過程中的某些錯(cuò)誤和不適用的措施，后評(píng)估制度的建立可以使地方立法公眾參與更具有前瞻性、科學(xué)性。立法后評(píng)估是立法機(jī)關(guān)對(duì)本部門以及相關(guān)部門工作的考核機(jī)制，考核的內(nèi)容不是單一的，不僅包括法律在社會(huì)實(shí)踐中的成效，還包括公眾對(duì)該項(xiàng)法律的了解和遵守情況。立法后評(píng)估對(duì)立法機(jī)關(guān)來說就是一個(gè)收集民眾意見，了解民眾對(duì)現(xiàn)行法律滿意度的過程。只有充分發(fā)揮立法后評(píng)估制度的作用，才能使地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)公眾的意見實(shí)現(xiàn)自我的糾正，完成一次又一次的權(quán)力機(jī)關(guān)與民眾互動(dòng)。

在完善我國(guó)社會(huì)主義法律體系的過程中，將公眾參與引入地方立法中，是符合地方立法民主化、科學(xué)化的要求。雖然公眾參與地方立法在我國(guó)也取得了一定的成就，但是在實(shí)踐中仍然存在許多的問題。因此，我們要穩(wěn)扎穩(wěn)打，一方面探索適合我國(guó)國(guó)情的解決方式;另一方面學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外的優(yōu)秀成果，逐步完善我國(guó)的公眾參與地方立法制度。

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