曹雨婷 徐瑩清

摘 要： 以危機(jī)管理理論、新公共服務(wù)理論及軍民融合理論為理論基礎(chǔ)，采用文獻(xiàn)研究法、演繹推理法等多種研究方法，從政府應(yīng)急管理預(yù)案角度出發(fā)，在社會資源有限條件下，為發(fā)揮最大的應(yīng)急效力和資源配置，引入國民經(jīng)濟(jì)動員預(yù)案，發(fā)揮國民經(jīng)濟(jì)動員預(yù)案的“應(yīng)急”功能。擬從政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟(jì)動員預(yù)案對接形式，提高政府應(yīng)急管理能力。為此，分析了預(yù)案對接的需求、可行性，借鑒西方國家軍民融合發(fā)展經(jīng)驗，提出對接方略，統(tǒng)籌調(diào)配資源，保障人民安全。

關(guān)鍵詞： 應(yīng)急管理;國民經(jīng)濟(jì)動員;預(yù)案

中圖分類號： D9????? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.13.073

1 引言

政府應(yīng)急管理是公共管理的核心概念，是新世紀(jì)重要的研究課題。隨著社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，新常態(tài)下我國面臨著復(fù)雜嚴(yán)峻的公共安全形勢，提高政府應(yīng)急管理能力迫在眉睫。自然災(zāi)害與公共事件頻發(fā)，進(jìn)一步增加了突發(fā)公共事件的處置難度，對我國政府應(yīng)急管理能力和任務(wù)都提出了新挑戰(zhàn)。針對新世紀(jì)的新要求，提高政府應(yīng)急管理能力，在突發(fā)事件發(fā)生時，能夠提供及時有效的應(yīng)急保障尤為重要。而國民經(jīng)濟(jì)動員的“應(yīng)戰(zhàn)能力”與政府“應(yīng)急管理”有著相似的保障國家安全目標(biāo)及體系。因此，通過雙方的融合發(fā)展，發(fā)揮國民經(jīng)濟(jì)動員的應(yīng)急功能，對保障政府應(yīng)急管理應(yīng)急能力，具有很強(qiáng)的理論價值和現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

突發(fā)事件多發(fā)的當(dāng)今世界，如不借助多方力量及資源，難以在資源有限的情況下，合理配置，應(yīng)對公共危機(jī)。本文從政府應(yīng)急管理的現(xiàn)實需要出發(fā)，以國民經(jīng)濟(jì)動員學(xué)等科學(xué)理論為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，研究政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)動員濟(jì)協(xié)同發(fā)展。以社會公共管理視角，推動突發(fā)事件應(yīng)急處置效率提高，推動應(yīng)急資源的高效合理配置。21世紀(jì)，國際形勢總體趨向緩和，和平與發(fā)展仍是世界主題。隨著信息技術(shù)為代表的高新技術(shù)快速發(fā)展，信息化戰(zhàn)爭逐步取代機(jī)械化戰(zhàn)爭，傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，如何應(yīng)對多樣化安全威脅成為新的時代使命。新世紀(jì)新階段，無論“應(yīng)戰(zhàn)”還是“應(yīng)急”，從根本上講都是對經(jīng)濟(jì)力量的一種考量。如何解決巨大的“雙應(yīng)”需求與有限的社會資源供給之間的矛盾，成為當(dāng)今世界的重要課題。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，市場成為配置社會資源的基本方式，越來越多的政府法規(guī)都提到了國民經(jīng)濟(jì)動員的應(yīng)急響應(yīng)?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第8條強(qiáng)調(diào)，各級政府都要成立突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)本級和下級政府處置突發(fā)事件，突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)中除了政府和部門負(fù)責(zé)人，還要有中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊負(fù)責(zé)人參與?！?015年中國的戰(zhàn)略》白皮書中，闡明了軍隊擔(dān)負(fù)的八項戰(zhàn)略任務(wù)，其中明確包括：應(yīng)對各種突發(fā)事件;擔(dān)負(fù)搶險救災(zāi)、維護(hù)國家政治安全和社會穩(wěn)定、維護(hù)權(quán)益等任務(wù)。國際上，軍民融合已成為國家重點的發(fā)展戰(zhàn)略，隨著國際公共危機(jī)事件涉及領(lǐng)域呈現(xiàn)多元化趨勢，Henstra分析了影響應(yīng)急響應(yīng)行動的要素，Somers提出了應(yīng)急響應(yīng)的人力資源，Raskob構(gòu)建決策支持系統(tǒng)來實施應(yīng)急響應(yīng)，William主張政府部門合作應(yīng)對危機(jī)，Rose要借助先進(jìn)技術(shù)手段研究危機(jī)管理，應(yīng)對災(zāi)害事件。國應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制在世界各國都有不同程度的發(fā)展。大體可分為三種類型：（1）聯(lián)合國的軍民協(xié)調(diào)辦公室（簡稱UN—CMCoord）應(yīng)對各類特大災(zāi)害;（2）地區(qū)性的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)組織：北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心（EADRCC）和歐盟成員國組建的應(yīng)對突發(fā)事件的機(jī)構(gòu)即民事保護(hù)部;（3）全國性軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)組織：美國1979年成立聯(lián)邦緊急管理署（FEMA）應(yīng)對各種天災(zāi)人禍及戰(zhàn)爭?？偨Y(jié)來看，大多研究者能夠做到推陳出新，突破了國民經(jīng)濟(jì)動員側(cè)重應(yīng)對戰(zhàn)爭的束縛，更加關(guān)注常態(tài)化的應(yīng)急響應(yīng)的應(yīng)用研究。也正是因為能緊跟時代潮流，重視實用性，才取得了階段性的成果。但是目前國民經(jīng)濟(jì)動員應(yīng)急響應(yīng)理論大部分是對國民經(jīng)濟(jì)動員應(yīng)急響應(yīng)的意義、存在問題、應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案和應(yīng)急動員實施等的研究，對國民經(jīng)濟(jì)動員應(yīng)急響應(yīng)的模式，包括：國民經(jīng)濟(jì)動員應(yīng)急響應(yīng)的體制機(jī)制、人力資源、物資儲運(yùn)、平臺技術(shù)等要素的研究還有局限性，特別是對建立國民經(jīng)濟(jì)動員和政府應(yīng)急管理預(yù)案對接問題，及如何具體對接尚未提出全面的解決措施，本文將從這一角度開展研究。

本文從政府應(yīng)急管理的現(xiàn)實需要出發(fā)，堅持以國民經(jīng)濟(jì)動員學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、軍民融合、應(yīng)急管理等科學(xué)理論為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，提出了政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。圍繞“政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟(jì)動員預(yù)案對接”這個問題，首先對論題發(fā)展的重大意義進(jìn)行闡述;其次對國內(nèi)外研究情況進(jìn)行了綜述分析;在分析我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)動員問題及成因的基礎(chǔ)上，重點對應(yīng)急管理與經(jīng)濟(jì)動員預(yù)案對接的目標(biāo)、矛盾、趨勢進(jìn)行闡述，并進(jìn)行可行性分析論證;探討應(yīng)急管理與經(jīng)濟(jì)動員預(yù)案對接的基本框架和理論依據(jù)，同時對如何建立與發(fā)展其預(yù)案對接進(jìn)行研究。論文政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟(jì)動員預(yù)案對接這一新命題的研究，將為在經(jīng)濟(jì)動員領(lǐng)域如何貫徹落實黨的十七大提出的“走出一條中國特色軍民融合式發(fā)展路子”的精神提供依據(jù)，以社會公共管理視角，推動突發(fā)事件應(yīng)急處置效率提高，推動應(yīng)急資源的高效合理配置和科學(xué)儲備，推動國民經(jīng)濟(jì)動員和應(yīng)急管理工作的銜接整合，為新形勢下，建立全社會防范風(fēng)險、避險救助的動員機(jī)制提供理論依據(jù)和借鑒意義。

2 政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟(jì)預(yù)案對接的矛盾

軍民融合這一領(lǐng)域必然因為現(xiàn)實條件存在多方矛盾，尤其是涉及到國民經(jīng)濟(jì)動員這一軍事領(lǐng)域，其保密性和特殊性，在一定程度上，與我國政府應(yīng)急管理對接，存在下述需解決的矛盾。

2.1 政府應(yīng)急管理的專一性與經(jīng)濟(jì)動員全局性的矛盾

面對突發(fā)事件，政府應(yīng)急管理預(yù)案更多體現(xiàn)在應(yīng)對危機(jī)的專一性，其行動以及演練預(yù)案都有著專一性的特點，保障措施也有著相對應(yīng)的人財物。而經(jīng)濟(jì)動員是軍事上的全局性的動員措施，如若將兩者預(yù)案對接，就要考慮到各自預(yù)案之間的特點，以及有什么是可以相互支持、相互支撐的，這樣才能達(dá)到“1+1”大于2的效果。如果這個矛盾不能認(rèn)清和及時處理，就會反而降低應(yīng)急或應(yīng)戰(zhàn)的指揮效率。

2.2 應(yīng)急需求的公開性與經(jīng)濟(jì)動員保密性的矛盾

突發(fā)事件的應(yīng)急需求與政府應(yīng)急管理，一定程度上是需要全社會的配合，才能得到及時有效的解決，但相對而言，國民經(jīng)濟(jì)動員部門需求以及資源是需要進(jìn)行保密處理的，國民經(jīng)濟(jì)動員項目的開發(fā)與建設(shè)更多的是自主研究和相對封閉式的管理，這種封閉式狀況在某些程度上也會影響國民經(jīng)濟(jì)動員應(yīng)急功能的發(fā)揮，二分解決應(yīng)急需求的公開性和經(jīng)濟(jì)動員的保密性也成了預(yù)案對接的重中之重。

3 預(yù)案對接的可行性

為了增加研究的科學(xué)性，本章將從政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟(jì)動員預(yù)案對接的可行性進(jìn)行研究，通過分析軍民融合在國內(nèi)的發(fā)展趨勢，以及政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟(jì)動員的共性進(jìn)行深入分析，探究預(yù)案對接的可行性，為預(yù)案對接方略提供可行性分析。針對新時代的新要求，軍民融合是新的發(fā)展趨勢，也是國家重點發(fā)展戰(zhàn)略。順應(yīng)軍民融合趨勢，是本文研究的重要基礎(chǔ)。政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟(jì)動員存在共性，具體包括以下幾點：

（1）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的同一性。政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟(jì)動員兩者的主體都是國家政府，都有國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)調(diào)配。其中，政府應(yīng)急管理所負(fù)責(zé)的主要任務(wù)是對區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作，而國民經(jīng)濟(jì)動員則是領(lǐng)導(dǎo)全國的國防動員工作。除了國防動員法由中央軍委參與外，兩者的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)有著很大的統(tǒng)一性，都由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保障國家安全。

（2）協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的互補(bǔ)性。政府應(yīng)急管理在機(jī)構(gòu)上需得到國民經(jīng)濟(jì)動員成員的支持與協(xié)作，兩者在機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)上具有協(xié)調(diào)互補(bǔ)性。

（3）物資保障的共享性。應(yīng)戰(zhàn)、應(yīng)急都需要消耗大量的物資，物資保障又具有實時共享性。應(yīng)對突發(fā)事件的力量使用上，主要是由國家統(tǒng)籌調(diào)配社會上的人力資源、物力資源和財力資源等，用來為應(yīng)急服務(wù)。而國防動員在力量使用上主要是指對國家的各類資源進(jìn)行重組或重新配置，對國家的人力、物力和財力資源轉(zhuǎn)向直接或間接為戰(zhàn)爭服務(wù)。兩者在力量使用上具有明顯的相似性，都是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，調(diào)配使用國家的人力、物力和財力資源，可以相互通用、互為補(bǔ)充，這為國防動員參與應(yīng)對突發(fā)事件提供了豐富資源。

（4）力量依托的兼容性。中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照《國防動員法》和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)的規(guī)定以及國務(wù)院、中央軍事委員會的命令，參加突發(fā)事件的應(yīng)急救援和處置工作，可以看出，政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟(jì)動員具有力量依托的兼容性，其依托力量在一定程度上相互依托與支撐。

4 政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟(jì)動員預(yù)案對接解決路經(jīng)

針對我國政府應(yīng)急管理現(xiàn)狀，和國內(nèi)實際情況，借鑒西方國家發(fā)展經(jīng)驗，有針對性地提出具有可操作性的措施，才能真正提高我國政府的應(yīng)急管理能力，更好地維護(hù)社會發(fā)展、增進(jìn)社會公共利益。

4.1 預(yù)案對接總體方略

預(yù)案是一切行動的總綱，要想實現(xiàn)政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟(jì)動員的預(yù)案對接，首先要把握好預(yù)案對接的總體方略，本節(jié)將根據(jù)上文的對接需求及矛盾等從以下四點詳細(xì)闡述。

4.1.1 適應(yīng)國家需要發(fā)揮國民經(jīng)濟(jì)動員的應(yīng)急功能

國民經(jīng)濟(jì)動員涉及交通、工業(yè)、通訊、科技等各個行業(yè)，其可調(diào)配的資源可以及時運(yùn)用到政府應(yīng)急管理之中，只有不斷適應(yīng)國家應(yīng)對戰(zhàn)爭和突發(fā)事件的需要，立足于國家的實際需求，才能合理對接，實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)動員建設(shè)與政府應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.1.2 制定相應(yīng)的應(yīng)急法規(guī)體系

制定相應(yīng)的應(yīng)急法規(guī)體系，是在政策上對政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟(jì)動員預(yù)案對接提供保障，只有制定了相關(guān)應(yīng)急法規(guī)，才能在政治制度上，引領(lǐng)政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟(jì)動員預(yù)案的對接走在正確的道路上，從而為構(gòu)建國民經(jīng)濟(jì)動員平時應(yīng)急、戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)的國民經(jīng)濟(jì)動員體系創(chuàng)造條件。

4.2 預(yù)案對接具體策略

4.2.1 預(yù)案編制與執(zhí)行的對接——統(tǒng)籌分工

實現(xiàn)預(yù)案編制的對接，首先要做好統(tǒng)籌分工。我們要明確，政府應(yīng)急管理預(yù)案的核心功能是應(yīng)急，國民經(jīng)濟(jì)動員預(yù)案的核心功能是應(yīng)戰(zhàn)。所以在預(yù)案編制上，政府應(yīng)急管預(yù)案要突出應(yīng)急功能，側(cè)重于應(yīng)急體系的構(gòu)建和應(yīng)急協(xié)調(diào)的處理，能夠第一時間給出應(yīng)急響應(yīng)。同時，尤于國民經(jīng)濟(jì)動員的應(yīng)戰(zhàn)功能，也具備很強(qiáng)的應(yīng)急能力和物資保障，尤其有關(guān)一些重大事件，如地震、自然災(zāi)害、突發(fā)暴亂等問題。政府應(yīng)急管理物資有限，此時在則應(yīng)在政府應(yīng)急管預(yù)案中明確指出在此類級別的突發(fā)事件中啟動相應(yīng)的國民經(jīng)濟(jì)動員力量，來保證政府應(yīng)急管理任務(wù)。把一定的保障任務(wù)留給國民經(jīng)濟(jì)動員預(yù)案來完成，自身預(yù)案的編制則側(cè)重于突發(fā)事件的指揮和協(xié)調(diào)，這樣不僅提高了政府應(yīng)急管理的效率還提高了應(yīng)急保障隊伍的力量。

雖然國民經(jīng)濟(jì)動員具有軍事特殊性，軍隊物資保障等信息涉及到保密原則，鑒于由于政府應(yīng)急管理和國民經(jīng)濟(jì)動員都是以國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府為領(lǐng)導(dǎo)和管理主體，涉及到國家安全的重要軍事信息仍然堅持保密原則，部分可以服務(wù)于應(yīng)急響應(yīng)的物資和力量信息可在預(yù)案編制中共享。

4.2.2 預(yù)案宣傳與演練的對接——同時啟動

預(yù)案宣傳和演練同時啟動，這樣也可以解決在非戰(zhàn)時時期，國民經(jīng)濟(jì)動員應(yīng)戰(zhàn)物資人員閑置問題，同時也可以在應(yīng)急過程中提高國民經(jīng)濟(jì)動員能力。

4.2.3 預(yù)案專項管理的對接——協(xié)作管理

政府應(yīng)急管理預(yù)案包括了總體預(yù)案、專項預(yù)案、部門預(yù)案、地方預(yù)案，而國民經(jīng)濟(jì)動員以綜合預(yù)案、專業(yè)預(yù)案和企事業(yè)單位預(yù)案為管理層次。兩大預(yù)案體系，都體現(xiàn)了由上到下、由總到分的管理體系，涉及內(nèi)容廣泛，要想實現(xiàn)全方面對接，需要首先搞好頂層設(shè)計，合理分工發(fā)揮各自優(yōu)勢，規(guī)范程序提高管理效率，協(xié)作管理。

5 結(jié)論

本文從政府應(yīng)急管理的現(xiàn)實需要出發(fā)，提出了政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，提出政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟(jì)動員預(yù)案對接，提高各自效率，分析了預(yù)案對接的可行性以及需要解決的矛盾，提出幾條對接措施：①兩者預(yù)案的編制與執(zhí)行要統(tǒng)籌分工;②預(yù)案的宣傳與演練要同時啟動;③對于各自的專項預(yù)案要協(xié)作管理。綜上，只有發(fā)揮各自優(yōu)勢，科學(xué)預(yù)案對接，方能提高各自效率，促進(jìn)國家穩(wěn)定與社會的長治久安。

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