汪潔

[摘? ?要]網(wǎng)格化管理作為一種新型社區(qū)治理模式在全國(guó)迅速推行，這種社區(qū)治理模式在運(yùn)行中過(guò)于突出政府的主導(dǎo)作用，對(duì)社會(huì)力量參與社區(qū)建設(shè)重視不夠，政府大包大攬社區(qū)建設(shè)與管理的相關(guān)事務(wù)，制約了社區(qū)的自我管理和自治功能，構(gòu)成城市社區(qū)走向善治的障礙。實(shí)踐中完全意義上的社區(qū)“去行政化”很難實(shí)現(xiàn)，應(yīng)通過(guò)合理范圍內(nèi)國(guó)家行政權(quán)的行使、社區(qū)居民自治的有效展開以及二者的相互融合來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理走向善治。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)格化管理;社區(qū)居民自治;善治

中圖分類號(hào)： D63? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1008-410X（2019）03-0082-07

“善治”的本質(zhì)是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的合作以及管理對(duì)象的參與，還意味著管理方式和管理手段的多元化。然而，現(xiàn)階段網(wǎng)格化管理的推進(jìn)導(dǎo)致了行政力的強(qiáng)化和社區(qū)自治力的弱化，這與“善治”還政于民、鼓勵(lì)公民參與的核心治理理念是相悖的。因此，我們應(yīng)尋求一種國(guó)家與社會(huì)互強(qiáng)共生的模式，通過(guò)網(wǎng)格化管理與社區(qū)居民自治的有效銜接和良性互動(dòng)，構(gòu)建城市社區(qū)的復(fù)合治理機(jī)制，營(yíng)造和諧共治的“善治”格局。

一、城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的研究梳理

目前，雖然沒(méi)有明確的城市或社區(qū)網(wǎng)格化管理的概念，但西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在城市街區(qū)管理中普遍將信息系統(tǒng)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、遙感技術(shù)和計(jì)算機(jī)技術(shù)等廣泛應(yīng)用。例如，2005年美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)啟動(dòng)的“Tera Grid科學(xué)網(wǎng)關(guān)”項(xiàng)目，還有英國(guó)政府利用移動(dòng)技術(shù)優(yōu)化政府管理與公共服務(wù)的游牧項(xiàng)目等。國(guó)外學(xué)者的研究主要集中在網(wǎng)格技術(shù)的應(yīng)用、數(shù)字化和信息化管理、社會(huì)組織協(xié)同、網(wǎng)絡(luò)化合作等。如簡(jiǎn)·芳汀認(rèn)為，技術(shù)并不是社區(qū)信息化最大的難點(diǎn)，主要是要克服政府長(zhǎng)期在政治和組織上的差異，推動(dòng)跨部門的協(xié)同工作和信息資源的整合與共享[1]（P10）。

我國(guó)理論界對(duì)城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的相關(guān)研究，始于2004 年北京東城區(qū)網(wǎng)格化管理的實(shí)踐探索，研究主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。其一，城市社區(qū)網(wǎng)格化信息技術(shù)的應(yīng)用研究。如陳平、曾紹炳、池忠仁等從不同角度研究了網(wǎng)格化信息技術(shù)在城市治理、社區(qū)治理中的應(yīng)用，將現(xiàn)代工程技術(shù)與現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)有機(jī)融合，探索政府管理模式的創(chuàng)新。其二，社區(qū)網(wǎng)格化管理的實(shí)踐和比較研究。以北京、上海、宜昌、舟山這些代表性城市為樣本，對(duì)社區(qū)網(wǎng)格化管理的實(shí)踐進(jìn)行了諸多描述性分析，探討了具體做法、經(jīng)驗(yàn)及存在問(wèn)題等。如王名、楊麗等在2011年通過(guò)對(duì)全國(guó)多個(gè)省、市、縣的社會(huì)管理體制進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)地方社會(huì)管理創(chuàng)新主要有三種代表性的體制： 一是黨委主導(dǎo)的大推動(dòng)體制;二是黨政一體的大協(xié)調(diào)體制;三是依托民政的大社會(huì)體制[2]。陳志強(qiáng)和張紅在2013年結(jié)合上海盧灣區(qū)和長(zhǎng)寧區(qū)的網(wǎng)格化管理實(shí)踐，指出其存在著一個(gè)共同難題，即如何解決條塊矛盾，實(shí)現(xiàn)資源信息有效整合和共享[3]。其三，網(wǎng)格化管理的價(jià)值判斷方面的研究。在研究過(guò)程中，很多研究者都指出城市社區(qū)網(wǎng)格化管理在基層社會(huì)管理和服務(wù)中有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。例如，陳平從經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會(huì)角度闡釋了網(wǎng)格化管理新模式的效用和價(jià)值。與此同時(shí)，一些研究者分析了網(wǎng)格化管理在運(yùn)行中的不足。早期更多地是從技術(shù)層面提出完善的一些措施，隨著實(shí)踐的發(fā)展，研究者開始側(cè)重網(wǎng)格化管理向網(wǎng)格化治理的轉(zhuǎn)變，提出了多元治理主體、公民參與、規(guī)范政府職能等提議。如文軍、張曉晴、井西曉等指出，當(dāng)前政府單級(jí)化的行政管控已不能滿足城市社區(qū)發(fā)展的需要，要改變這種單極化管控的思維，進(jìn)行從“網(wǎng)格化管理”到“網(wǎng)格化治理”的轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)社區(qū)居民、社區(qū)社會(huì)組織與志愿服務(wù)組織等多元主體積極參與社區(qū)建設(shè)和管理。也有學(xué)者從“網(wǎng)格泛化”、過(guò)于行政化、影響社區(qū)居民自治力量的成長(zhǎng)等方面對(duì)網(wǎng)格化管理提出質(zhì)疑。如田毅鵬、薛文龍、陳鵬等指出網(wǎng)格化管理與社區(qū)居民自治力量之間存在張力[4]，阻礙社區(qū)走向善治。孫柏瑛、于揚(yáng)銘認(rèn)為網(wǎng)格化管理強(qiáng)化了社會(huì)管控，一定程度上抑制了社會(huì)資本的形成與壯大 ，陷入官僚式“技術(shù)治理”的悖論[5]?！熬W(wǎng)格泛化”使得各種治理主體的界限模糊不清，導(dǎo)致基層政府運(yùn)行的高成本[6]。

分析以上國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于網(wǎng)格化管理的研究成果，可以看出網(wǎng)格化管理作為一種社會(huì)治理模式的改革創(chuàng)新，有其先進(jìn)性和重大意義。然而，網(wǎng)格化管理的一些不足在各地實(shí)踐中也逐漸凸顯出來(lái)，很多學(xué)者從網(wǎng)格化運(yùn)行的技術(shù)和組織層面提出了完善的途徑，但對(duì)依靠行政力為主的網(wǎng)格化管理與代表基層民主的社區(qū)居民自治的關(guān)系、相互影響及協(xié)同共治的研究還不夠深入。本文擬從這個(gè)角度來(lái)探討網(wǎng)格化管理對(duì)城市社區(qū)居民自治這一根本制度運(yùn)行環(huán)境的影響，探討二者在善治目標(biāo)下的相互融合，以期在城市社區(qū)復(fù)合治理機(jī)制的構(gòu)建上進(jìn)行思考。

二、網(wǎng)格化管理對(duì)城市社區(qū)居民自治運(yùn)行環(huán)境的影響

（一）網(wǎng)格化管理適應(yīng)了社會(huì)轉(zhuǎn)型和基層治理創(chuàng)新

社會(huì)發(fā)展決定了社會(huì)治理模式的變遷。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家利用“單位制”和“街居制”，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家（政府）對(duì)社會(huì)控制的全覆蓋，政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和街道、居委會(huì)把“單位人”和沒(méi)有單位掛靠的社會(huì)閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象聚集起來(lái)統(tǒng)一進(jìn)行管理，形成了高度集中的政府全能型的社會(huì)管控模式。改革開放后，“單位”所承擔(dān)的社會(huì)管理職能逐漸剝離，城市街居組織出現(xiàn)了嚴(yán)重的職能超載。在城市，區(qū)、街道和社區(qū)居委會(huì)形成了基層社會(huì)治理的三級(jí)組織體系，而街道作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的派出機(jī)關(guān)，成為這種三級(jí)管理中的重心，它承擔(dān)著履行政府職能、提供公共服務(wù)、進(jìn)行社會(huì)管理、發(fā)展社會(huì)文化事業(yè)等眾多工作事項(xiàng)。然而與如此龐雜事務(wù)相對(duì)應(yīng)的是街道所掌握的治理資源非常有限。由于街道任務(wù)過(guò)重、資源受限，自然將部分行政職能下移至居委會(huì)，造成居委會(huì)擔(dān)負(fù)過(guò)多的行政任務(wù)，影響其運(yùn)轉(zhuǎn)效率及作為居民自治組織的責(zé)任本位。由此，在街道和居委會(huì)之間試圖尋求一種新的管理單元，在保持原有街道和社區(qū)管理體制不變的基礎(chǔ)上，按相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)將城市社區(qū)劃分為若干個(gè)網(wǎng)格，依托城市管理信息化平臺(tái)，通過(guò)充分整合體制內(nèi)的資源來(lái)應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期社區(qū)管理境況的復(fù)雜和脫序。正是在這一特定背景下，網(wǎng)格化管理應(yīng)運(yùn)而生。

近年來(lái)網(wǎng)格化管理模式在城市社區(qū)治理中表現(xiàn)突出。一方面，網(wǎng)格化管理加強(qiáng)了基層社會(huì)的整合和控制。通過(guò)更微觀的單元網(wǎng)格整合下沉的行政資源，把社會(huì)個(gè)體更有效地納入社會(huì)管理的軌道之中，實(shí)現(xiàn)了行政權(quán)力在網(wǎng)格中對(duì)社會(huì)個(gè)體強(qiáng)有力的控制。另一方面，網(wǎng)格化管理推進(jìn)了社區(qū)治理精細(xì)化水平的提升。通過(guò)社區(qū)綜合服務(wù)與社會(huì)管理信息平臺(tái)的構(gòu)建，運(yùn)用科層理念、技術(shù)治理，保證了管理的精確、敏捷和高效，不僅產(chǎn)生了直接和間接的經(jīng)濟(jì)效益，而且創(chuàng)造了良好的社會(huì)效益，對(duì)提升城市管理和服務(wù)的績(jī)效起到了重要作用。

（二）網(wǎng)格化管理的運(yùn)行機(jī)制壓縮了社區(qū)自治空間

網(wǎng)格化管理憑借原有自上而下的控制鏈條深入社區(qū)，體現(xiàn)了政府包辦與社區(qū)動(dòng)員為主的治理邏輯。一方面，政府通過(guò)開發(fā)建設(shè)社區(qū)網(wǎng)格指揮調(diào)度系統(tǒng)，成立專門的機(jī)構(gòu)和組織，依托信息化數(shù)據(jù)平臺(tái)，使用大量人、財(cái)、物等資源來(lái)負(fù)責(zé)網(wǎng)格化管理的運(yùn)行和維護(hù)。另一方面，政府通過(guò)街道、居委會(huì)組織動(dòng)員社區(qū)積極分子和通過(guò)財(cái)政支出定向購(gòu)買等形式，吸納公眾參與，參與的過(guò)程大多納入網(wǎng)格設(shè)定的工作職責(zé)中。

在這種運(yùn)行機(jī)制中，政府作為主導(dǎo)，依靠行政力的強(qiáng)力推動(dòng)，成為解決所有問(wèn)題的第一責(zé)任人，忽視了體制外資源的有效整合和充分利用，表現(xiàn)為對(duì)社區(qū)居民、社會(huì)力量和社會(huì)資源的重視不夠，社區(qū)自治組織的自主性和積極性受到嚴(yán)重制約，不利于參與式治理公共空間的形成和發(fā)育，與善治視閾下以“社會(huì)參與”“居民自治”“自主管理”及“政社互動(dòng)、合作”等為主要訴求的治理內(nèi)容格格不入，社區(qū)網(wǎng)格化管理容易陷入“控制有余、自治不足”的困境[7]。

三、網(wǎng)格化管理背景下社區(qū)居民自治的發(fā)展瓶頸

（一）網(wǎng)格化管理中政府職能錯(cuò)位，科層色彩濃厚

網(wǎng)格化管理模式下，政府通過(guò)網(wǎng)格實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)內(nèi)各單位各行業(yè)的社會(huì)服務(wù)管理的全覆蓋，居民成為被治理的對(duì)象被動(dòng)地接受治理，導(dǎo)致參與社區(qū)治理動(dòng)力明顯不足，與現(xiàn)代城市管理所追求的“政府管理與居民自治”的良性互動(dòng)存在著較大的差距。以海口市為例，網(wǎng)格員肩負(fù)“宣傳、服務(wù)、監(jiān)督和信息”四大職責(zé)，然而網(wǎng)格員屬市政府招錄，各區(qū)財(cái)政供養(yǎng)，實(shí)際受區(qū)政府、街道辦事處與社區(qū)共同管理與使用，日常承擔(dān)的工作很多，要開展5大類11項(xiàng)“門邊服務(wù)”，配合雙創(chuàng)工作，協(xié)助居委會(huì)進(jìn)行巡街等綜合治理工作，同時(shí)要負(fù)責(zé)各區(qū)政府部門下發(fā)的各種常規(guī)性和臨時(shí)性任務(wù)，造成網(wǎng)格員工作繁雜、負(fù)擔(dān)過(guò)重。

網(wǎng)格化管理的科層色彩極為濃厚，內(nèi)部網(wǎng)格管理員、助理員和督導(dǎo)員等工作人員的調(diào)配、激勵(lì)和績(jī)效考核均由相關(guān)政府機(jī)構(gòu)來(lái)確定和實(shí)施。比如，海口市網(wǎng)格員屬于聘用合同工，每三年簽訂一次就業(yè)合同，網(wǎng)格員唯一的激勵(lì)方式就是每年一次的優(yōu)秀網(wǎng)格員的評(píng)選，每個(gè)社區(qū)每年推選一名，獎(jiǎng)金1000元。目前各區(qū)、街道和居委會(huì)根據(jù)網(wǎng)格員使用“社服通”上報(bào)的案件量、門邊服務(wù)量、工作日志量等數(shù)據(jù)來(lái)考核評(píng)定其績(jī)效，這種考核依據(jù)造成了網(wǎng)格員的工作往往重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，重上報(bào)、輕動(dòng)手解決。

各網(wǎng)格由不同的網(wǎng)格工作者負(fù)責(zé)，“事不出格”的做法致使相對(duì)封閉的運(yùn)行空間得以形成，現(xiàn)實(shí)中不可避免會(huì)抑制網(wǎng)格間的有機(jī)聯(lián)系并造成發(fā)展的不均衡。當(dāng)前，盡管有一定數(shù)量的居民和社會(huì)組織參與社區(qū)活動(dòng)和管理，但這些活動(dòng)的形式和內(nèi)容較為單一，對(duì)社區(qū)居民的吸引力不足。顯然，這種過(guò)于科層化的管理模式，造成了行政成本的上升，加大了政府負(fù)擔(dān)和道德風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)抑制社區(qū)內(nèi)部自治力量的成長(zhǎng)。

（二）社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展滯后

作為社區(qū)自治重要載體的社區(qū)社會(huì)組織發(fā)揮著連接居民與社區(qū)、政府與社區(qū)的橋梁的作用，在掌握居民的需求動(dòng)態(tài)、聚合分散的居民需求等方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)[8]。然而，各地實(shí)踐情況表明，社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展明顯滯后，面臨著諸多困境。

第一，社區(qū)社會(huì)組織準(zhǔn)入要求較高，相關(guān)政策支持薄弱。我國(guó)大多數(shù)社區(qū)社會(huì)組織還處于初級(jí)階段，在注冊(cè)資金、會(huì)員數(shù)量、辦公場(chǎng)所、活動(dòng)場(chǎng)地及專業(yè)從業(yè)人員等方面很難達(dá)到政府的硬性規(guī)定，致使其無(wú)法獲得合法身份。一些地方政府意識(shí)到社區(qū)社會(huì)組織的“合法性困境”而采取變通方式，推行備案制試點(diǎn)，對(duì)達(dá)不到注冊(cè)要求的可放寬限制，通過(guò)備案即可在社區(qū)內(nèi)開展活動(dòng)，但關(guān)于備案仍然設(shè)置了一定的門檻，規(guī)模小、支付能力弱的草根社區(qū)社會(huì)組織依然達(dá)不到要求。同時(shí)，政府缺乏促進(jìn)其成長(zhǎng)發(fā)育的可操作的相關(guān)配套政策。

第二，社區(qū)社會(huì)組織的社會(huì)影響和公信力亟待進(jìn)一步提高。一方面，長(zhǎng)期以來(lái)居民對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)不夠、缺乏信任，當(dāng)遇到實(shí)際困難時(shí)大多會(huì)去找居委會(huì)或當(dāng)?shù)鼗鶎诱块T，很少會(huì)求助于社會(huì)組織。多數(shù)居民對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的認(rèn)知還局限于社區(qū)內(nèi)的合唱團(tuán)、舞蹈隊(duì)等藝術(shù)團(tuán)體層面[9]。另一方面，一些社區(qū)社會(huì)組織信息披露制度不完善，透明度不足，不能準(zhǔn)確及時(shí)地向政府、社會(huì)、捐贈(zèng)者及利益相關(guān)者公布信息，造成了一定的信任危機(jī)。更有甚者，一些社區(qū)社會(huì)組織背離非營(yíng)利組織的宗旨，損害了其公信力。

第三，社區(qū)社會(huì)組織類型單一，服務(wù)能力有限。目前，社區(qū)社會(huì)組織大多集中在文體娛樂(lè)、教育培訓(xùn)領(lǐng)域，進(jìn)入社區(qū)公共服務(wù)和公益領(lǐng)域，如社區(qū)治安、環(huán)境維護(hù)、助老托幼、扶貧助困等的社區(qū)社會(huì)組織十分有限，難以滿足居民日益多元化的服務(wù)需求。

第四，社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展資源匱乏。一是經(jīng)費(fèi)不足。社區(qū)社會(huì)組織的資金主要來(lái)源于政府資助、捐贈(zèng)收入以及會(huì)費(fèi)和其他經(jīng)營(yíng)性收入，政府資助力度不大，且合法性身份缺失的社區(qū)社會(huì)組織難以獲得政府資助，企業(yè)和社會(huì)捐贈(zèng)也比較有限，捐贈(zèng)收入不足，難以維系組織的可持續(xù)發(fā)展。二是缺乏專業(yè)工作人員。社區(qū)社會(huì)組織成員大多是離退休人員或家庭婦女，在職在崗的居民尤其中青年自愿參與社區(qū)社會(huì)組織活動(dòng)的比例較低。同時(shí)，社區(qū)社會(huì)組織中具有社會(huì)工作、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等專業(yè)知識(shí)和技能的人員較少，且人員流動(dòng)快、流失嚴(yán)重，一定程度影響工作的延續(xù)性。

（三）居民社區(qū)認(rèn)同缺失及參與嚴(yán)重不足

長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)人對(duì)單位的認(rèn)同遠(yuǎn)高于對(duì)社區(qū)的認(rèn)同，人們更多的是憑借工作單位、所參與社團(tuán)等其他社會(huì)資源來(lái)獲得收入、身份認(rèn)同、社交需求及社會(huì)保障等，社區(qū)的功能主要局限于生活功能，居民與社區(qū)之間的關(guān)系不是十分緊密。同時(shí)，隨著城市化進(jìn)程的加快、個(gè)人自由和獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)使得人際關(guān)系更加疏離、社會(huì)聯(lián)系紐帶松弛，呈現(xiàn)出社會(huì)關(guān)系“原子化”①的特征。另外，住房商品化導(dǎo)致社區(qū)流動(dòng)人口增加，也使得社區(qū)鄰里間的交集較少、比較陌生。以海口市為例，作為候鳥城市每年吸引大批北方人前來(lái)過(guò)冬，冬來(lái)春去的這種不固定的居住模式，造成每年冬季一段時(shí)期內(nèi)流動(dòng)人口大量增加，這種不穩(wěn)定性加大了社區(qū)管理的難度。以上種種因素的共同作用使得社區(qū)居民很難在心理上形成對(duì)社區(qū)的歸屬和依賴。

隨著生活節(jié)奏的加快，社區(qū)居民的生活和工作壓力越來(lái)越大，能夠利用的空閑時(shí)間也越來(lái)越有限，這使得居民在參與社區(qū)治理時(shí)希望把更多的時(shí)間和精力放在涉及社區(qū)重要發(fā)展事項(xiàng)和與自己切身利益相關(guān)的活動(dòng)上來(lái)，比較關(guān)注參與的成本和收益問(wèn)題。事實(shí)上，目前大多的社區(qū)活動(dòng)是一些文化娛樂(lè)或動(dòng)員式的評(píng)優(yōu)評(píng)先活動(dòng)，這導(dǎo)致了居民真正的參與需求得不到滿足，期望與現(xiàn)實(shí)存在落差。集體行動(dòng)的成果是具有公共性的，每個(gè)社會(huì)成員都能從集體行動(dòng)的成果中獲得收益，不管他是否對(duì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)做出過(guò)貢獻(xiàn)，從而導(dǎo)致了搭便車行為的出現(xiàn)。由于多數(shù)社區(qū)居民存在“搭便車”的心理，希望通過(guò)他人的積極參與和付出來(lái)獲得同等的治理收益，如果激勵(lì)機(jī)制缺失，就會(huì)影響到居民積極參與社區(qū)治理的動(dòng)力。

四、網(wǎng)格化管理與社區(qū)居民自治融合的復(fù)合治理機(jī)制的構(gòu)建

隨著公共治理的擴(kuò)展，任何單個(gè)治理機(jī)制（國(guó)家機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、公民社會(huì)機(jī)制）都無(wú)法獨(dú)自應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)呼喚復(fù)合治理的到來(lái)[10]，這就是復(fù)合治理提出的依據(jù)。復(fù)合治理理論體現(xiàn)為在基本制度框架下，以政府為主導(dǎo)，以民間組織、市場(chǎng)主體和公民個(gè)人多元共同參與的復(fù)合主體，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)依托制度協(xié)調(diào)、民主協(xié)商、功能協(xié)同和權(quán)責(zé)平衡等方式共同治理社會(huì)公共事務(wù)[1]（P174）。這需要政府的適度放權(quán)、良好的法治環(huán)境，民主協(xié)商的參與機(jī)制及發(fā)育健全的社會(huì)群體和組織。我們?nèi)绻麑?fù)合治理的觀念應(yīng)用到社區(qū)治理中，表現(xiàn)的就是國(guó)家與社會(huì)這種新型關(guān)系在社區(qū)的建構(gòu)過(guò)程，謀求包括政府、社區(qū)、社會(huì)組織的各治理主體之間的合作互補(bǔ)，發(fā)揮政府的行政管理和宏觀調(diào)控功能、社區(qū)的民主自治功能和社會(huì)組織的市場(chǎng)功能，構(gòu)建公共服務(wù)責(zé)任共擔(dān)的社區(qū)治理體制和運(yùn)行機(jī)制。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，拓展社區(qū)自治空間

政府在社區(qū)網(wǎng)格化管理中的大包大攬，很大程度上造成了政府和自治組織的功能失調(diào)和角色錯(cuò)位，阻礙了居民自治的發(fā)展。所以，轉(zhuǎn)變政府職能，理順國(guó)家行政權(quán)和居民自治權(quán)的邊界是保證居民自治的首要前提。

第一，補(bǔ)充和完善社區(qū)自治的相關(guān)立法，科學(xué)合理界定社區(qū)居委會(huì)的職能、職責(zé)。明確居民自治組織主體的社區(qū)居委會(huì)同街道辦事處、社區(qū)黨組織、網(wǎng)格以及其他群眾組織之間的關(guān)系。完善社區(qū)自治制度建設(shè)，如制定并規(guī)范社區(qū)居民代表大會(huì)制度、社區(qū)民主選舉制度、社區(qū)事務(wù)公開制度、財(cái)務(wù)制度、管理制度及社區(qū)居民公約等規(guī)章制度[11]。規(guī)范現(xiàn)有居委會(huì)的職責(zé)，涉及執(zhí)法、管理和決策的部分職責(zé)收歸政府職能部門，居委會(huì)從旁協(xié)助[12];部分比較專業(yè)性的社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目，如社會(huì)救助服務(wù)、法律服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等，政府可通過(guò)購(gòu)買的方式向滿足條件的社會(huì)組織甚至企業(yè)購(gòu)買;部分公益性較強(qiáng)的公共服務(wù)職責(zé)可繼續(xù)保留在社區(qū)，實(shí)行“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，居委會(huì)除需要協(xié)助政府工作的基本任務(wù)外，有權(quán)拒絕隨意無(wú)償攤派，以減輕居委會(huì)和網(wǎng)格員不合理的工作負(fù)擔(dān)。

第二，多渠道充實(shí)居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。明確政府財(cái)政投入的責(zé)任，提高投入比例，將社區(qū)建設(shè)費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算;各職能部門根據(jù)責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一的原則，對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行分割，若需要社區(qū)居委會(huì)協(xié)辦相關(guān)事務(wù)時(shí)，經(jīng)費(fèi)應(yīng)按規(guī)定下?lián)苤辆游瘯?huì)?？顚Ｓ?社區(qū)可通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)籌集部分社區(qū)經(jīng)費(fèi)，興辦服務(wù)實(shí)體，采用委托經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)的方式，根據(jù)居民多樣化的需求提供個(gè)性化的有償社區(qū)服務(wù);運(yùn)用社會(huì)募集的形式吸納駐區(qū)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人支持援助公益事業(yè)的資金。

第三，弱化社區(qū)工作人員的行政考核，增加社區(qū)居民滿意度評(píng)價(jià)。完善社區(qū)網(wǎng)格化管理工作的評(píng)價(jià)考核機(jī)制，改變以往考核機(jī)制的行政化，社區(qū)工作人員要接受居民或居民代表的民主評(píng)議，將監(jiān)督、考核、評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲等落到實(shí)處。同時(shí)，加強(qiáng)社區(qū)工作人員專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，建立健全職業(yè)資格認(rèn)證、注冊(cè)管理、選拔任用、教育培訓(xùn)和工作績(jī)效評(píng)估等制度。

（二）調(diào)整網(wǎng)格管理的運(yùn)行機(jī)制，培育社區(qū)社會(huì)組織

第一，對(duì)原有網(wǎng)格進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)整。我國(guó)大多數(shù)社區(qū)情況比較復(fù)雜，比如，單位和社區(qū)居民共存、常住人口和流動(dòng)人口混住、網(wǎng)格內(nèi)人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、個(gè)人利益訴求差距大等，這造成網(wǎng)格管理中部分網(wǎng)格劃分不夠合理、大小不一、網(wǎng)格內(nèi)人口數(shù)量差距懸殊，影響網(wǎng)格管理的實(shí)際工作成效。例如，?？谑?014年以每個(gè)網(wǎng)格300戶～500戶為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)主城區(qū)進(jìn)行了網(wǎng)格劃分，但不同社區(qū)或同一個(gè)社區(qū)網(wǎng)格員分到的戶數(shù)差別較大，以龍華區(qū)金沙社區(qū)為例，有的網(wǎng)格員負(fù)責(zé)903戶、有的網(wǎng)格員只負(fù)責(zé)175戶[13]，網(wǎng)格員負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)工作量存在著嚴(yán)重不均。所以在劃分網(wǎng)格時(shí)應(yīng)考慮社區(qū)類型、社區(qū)特有文化和社區(qū)管理難易程度等因素，科學(xué)規(guī)范地對(duì)原有社區(qū)管理網(wǎng)格進(jìn)行拆分合并，注重網(wǎng)格的完整性、便利性、均衡性和差異性，增強(qiáng)網(wǎng)格間的溝通與協(xié)同配合。

第二，培育社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理。在城市社區(qū)居民自治路徑的探索中，除了給居委會(huì)減負(fù)，發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織也是促進(jìn)居民自治的一個(gè)重要舉措。

對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)內(nèi)開展活動(dòng)的社會(huì)組織要簡(jiǎn)化登記程序，降低準(zhǔn)入門檻，加大政策扶持力度，鼓勵(lì)支持其發(fā)展。例如，從2014年開始，海口市降低社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會(huì)組織進(jìn)行直接登記[14]，取消不必要的前置審核，下放部分登記管理權(quán)限。從各地實(shí)踐來(lái)看，相關(guān)政府部門針對(duì)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展中的經(jīng)費(fèi)、人才、場(chǎng)所等問(wèn)題，出臺(tái)了包括財(cái)政支持、稅收減免、福利保障和人才引進(jìn)等一系列扶持政策。同時(shí)要堅(jiān)持扶持發(fā)展與監(jiān)督管理并重的原則，建立社區(qū)社會(huì)組織重大活動(dòng)申報(bào)、績(jī)效評(píng)估、失信懲戒等管理制度，促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織的健康、可持續(xù)發(fā)展。

設(shè)立社區(qū)社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)人員、組織、項(xiàng)目和資源等聯(lián)動(dòng)共享，有效發(fā)揮平臺(tái)政策咨詢、孵化培育、項(xiàng)目承接支持、跨界合作、引領(lǐng)示范、骨干培養(yǎng)等作用，提升整合利用資源和服務(wù)居民的能力。

通過(guò)社區(qū)網(wǎng)格整合分散的社區(qū)社會(huì)組織，發(fā)揮不同類型如公益慈善類、生活服務(wù)類、教育培訓(xùn)類、權(quán)益維護(hù)類、文體活動(dòng)類的社會(huì)組織在社區(qū)治理中的不同作用，以社區(qū)居民需求為導(dǎo)向?qū)Σ煌愋蜕鐣?huì)組織進(jìn)行分類指導(dǎo)、立體支持和差異培養(yǎng)。

政府可通過(guò)購(gòu)買、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)或委托管理等形式，鼓勵(lì)社區(qū)社會(huì)組織結(jié)合居民實(shí)際需求提供專業(yè)化的服務(wù)項(xiàng)目，扶持社區(qū)組織發(fā)展，促進(jìn)公共服務(wù)的社會(huì)化。例如，海南省從2011年開始連續(xù)4 年從省福利彩票公益金中安排780萬(wàn)元，開展政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)工作，購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容涉及養(yǎng)老、扶貧、醫(yī)療、助學(xué)等方面[15]。

完善評(píng)估模式，改變以往的專家內(nèi)部評(píng)審，通過(guò)社區(qū)居民公開評(píng)審，根據(jù)評(píng)審結(jié)果對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲，激勵(lì)社區(qū)社會(huì)組織更好地服務(wù)居民。

（三）增強(qiáng)居民的社區(qū)認(rèn)同，完善參與機(jī)制

通過(guò)網(wǎng)格管理員和社區(qū)志愿者在網(wǎng)格和社區(qū)開展各種活動(dòng)重塑社區(qū)鄰里關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)，對(duì)原子化的社區(qū)居民進(jìn)行有機(jī)聯(lián)結(jié)，共筑鄰里和諧、平等互助的社區(qū)共同體精神，提高社區(qū)居民的滿意度，增強(qiáng)其社區(qū)認(rèn)同感。

社區(qū)治理中的公共事務(wù)的設(shè)計(jì)要以滿足居民需求為前提，社區(qū)治理的內(nèi)容要切實(shí)解決民生問(wèn)題，使社區(qū)居民感受到社區(qū)治理關(guān)系到自己的切身利益，這樣才能促使其積極參與到社區(qū)治理中來(lái)。例如，?？谑忻捞m區(qū)自2016年12月開展的“雙創(chuàng)微實(shí)事”項(xiàng)目就是一個(gè)很好范例?！半p創(chuàng)微實(shí)事”是美蘭區(qū)政府首創(chuàng)的民主決策的參與形式，鼓勵(lì)社區(qū)居民參與民生實(shí)事項(xiàng)目的政府預(yù)算決策過(guò)程，參與試點(diǎn)街道的社區(qū)按30萬(wàn)元的財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)動(dòng)15歲以上居民進(jìn)行提議和投票[16]，決定政府財(cái)政預(yù)算資金應(yīng)該投向什么項(xiàng)目，然后由政府來(lái)組織實(shí)施，項(xiàng)目接受群眾監(jiān)督。這種參與式預(yù)算改革的舉措不僅增強(qiáng)了政府與居民的良性互動(dòng)和合作，而且充分了解了居民真正關(guān)注、亟須滿足的需求，有效激發(fā)了社區(qū)居民參與公共事務(wù)治理的積極性。

根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，我們可通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、訪談等形式，調(diào)查了解社區(qū)居民的自治參與意愿、期望參與內(nèi)容、廣度、深度和社區(qū)公共服務(wù)的需求差異，在社區(qū)居民中試行有針對(duì)性地分層參與，分別對(duì)不同類型的社區(qū)居民活動(dòng)給予政策和行動(dòng)上的支持。同時(shí)，開拓多種渠道引導(dǎo)社區(qū)居民積極參與公共事務(wù)和社區(qū)問(wèn)題的討論，表達(dá)自己的需求，增強(qiáng)參與社區(qū)事務(wù)的動(dòng)力。廣泛運(yùn)用QQ群、微信群、社區(qū)論壇等形式組織社區(qū)活動(dòng)、發(fā)起公共話題討論，在網(wǎng)絡(luò)社區(qū)中加強(qiáng)成員間的互動(dòng)，溝通情感，讓居民充分清晰地表達(dá)利益訴求，通過(guò)構(gòu)建社區(qū)網(wǎng)絡(luò)公共空間，培育社群意識(shí)，讓居民能利用碎片化時(shí)間方便地參與社區(qū)治理，有效降低居民參與社區(qū)治理的時(shí)間和精力成本[17]。

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責(zé)任編輯：王 篆

Abstract： As a new model of community governance，grid management has been rapidly implemented in China，this kind of community governance model emphasizes the leading role of the government too much in its operation，and pays little attention to the participation of social forces in community construction. The government covers all the related affairs of community construction and management，which restricts the self-management and self-government functions of the community， and becomes an obstacle to the good governance in urban communities. In practice，it is very difficult to realize the “de-administration” of community in a complete sense. It is necessary to achieve the good governance of community through exercising the state administrative power within a reasonable range，developing autonomy of community residents effectively and integrating both.

Key words： Grid Management，Autonomy of Community Residents，Good Governance