王新

摘 要： 近年來，隨著中國城市化進程的不斷加快，城市管理、建設的問題在這特殊的社會轉型期中愈加凸顯，習近平總書記于2017年、2018年先后兩次在上海對城市管理做出了重點強調，為城市建設、管理樹立了新的目標和方向。據(jù)此，以縣市級城管建設切入點，結合實際，重點分析在縣市級城管建設中面臨的困難，為今后城管建設發(fā)展提出建議。

關鍵詞： 城管建設;縣級市;城市化

中圖分類號： F2????? 文獻標識碼： A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.13.012

1 縣級城市管理發(fā)展的歷史、現(xiàn)狀

1.1 城市管理發(fā)展歷史

早在上世紀，全國范圍內的改革開放，使經(jīng)濟得到了飛速發(fā)展，隨之而來的城市化進程急速加快，大批外來人口進入城市務工，使得一段時間內，城市人口系數(shù)極大膨脹，城市管理難度也直線上升，諸多城市問題不斷涌現(xiàn)，城市建設監(jiān)察隊應運而生。這是城管的前生。從上世紀90年代中期的《中華人民共和國行政處罰法》到進入21世紀的《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，又為城管建設的底層執(zhí)法層面逐漸搭建起的法律依據(jù)。自此，城市管理一線機構在全國各地相繼成立。

作為社會管理的底層設計，城市管理最先萌芽在政治、經(jīng)濟、文化及人口最為發(fā)達的一線城市，接著再向二三線城市輻射開，最終延伸到縣市級?？h級的城市管理，作為承接著農村勞動力轉型的主要門戶，是國家城市管理的最基本單元。諸多的社會矛盾伴隨著人口的增加一起涌進縣級市，從交通、環(huán)境、物價等方面給城市管理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。

1.2 城市管理發(fā)展現(xiàn)狀

伴隨著城市化的進程，諸如執(zhí)法過程中的社會矛盾、污染城市環(huán)境、違法違章搭建等許多困難和問題產(chǎn)生在城市的管理過程中。更為嚴重的是，由于媒體傳播的大眾化，有關城市管理的負面新聞不斷的被曝光，群眾與城市管理過程中產(chǎn)生的沖突成為社會關注的敏感問題。加上城市管理隊伍同時也處在初級階段，仍需不斷的提高和完善，在管理過程中出現(xiàn)了很多業(yè)務知識不足，人員素質較低，以公徇私、不作為、不敢作為等常有發(fā)生。在網(wǎng)絡傳播下，逐漸在大眾心中形成了暴力執(zhí)法、隊伍素質底下等片面形象。

2 縣級城市管理的主要問題及原因

2.1 城市管理建設現(xiàn)存問題

在現(xiàn)代化城市的建設過程中，以工業(yè)、服務業(yè)為主的城市經(jīng)濟與農產(chǎn)品糧食生產(chǎn)為主的農村經(jīng)濟，這一城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構特點與推動城市現(xiàn)代化進程碰撞所產(chǎn)生的矛盾，在縣級城市管理的過程中顯得尤為突出。這也就導致了在城市管理建設中所無法回避的諸多問題。

2.1.1 體制不健全，組織結構不完善

對于中國絕大多數(shù)城市來說，政府主要的考核標準在于招商引資，大力發(fā)展城市的經(jīng)濟，而對于發(fā)展之后的城市管理，關注力度不足。特別在縣級城市中，城管的權利和責任邊界比較模糊，雖然2017年成立了城市管理行政執(zhí)法局，并下設各級機構，但由于新成立，且權力與其他機構交叉。使得在城市管理工作中，權力界定不準確，缺乏統(tǒng)一的部署安排。

2.1.2 執(zhí)法無所依，法律框架不足夠

依法治國一直以來是我的基本方針，對于城市管理，雖然《行政處罰法》中有條款可作為部分依據(jù)，但關于城市管理，在法律條例中，沒有明確規(guī)定執(zhí)法人員的法律地位、執(zhí)法、監(jiān)管職責、執(zhí)法主體，同時與其他執(zhí)法部門的如何開展合作，也描述的不清楚、不具體。這樣導致執(zhí)法過程中無法可依、無章可循。

2.1.3 執(zhí)法高成本，執(zhí)法難度較大

縣市級城市管理中，由于城市街道規(guī)劃缺乏，亂占地擺攤的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。執(zhí)法者和商販之間的關系演變?yōu)橐环N相互博弈，你進我退，你退我進。城管出動，商販收攤;城管收隊，商販擺攤。如此往復，大大消耗著時間成本和人力成本，即使商販被扣留攤貨，也因罰金高于攤貨而另起爐灶，加大了執(zhí)法的難度，在此過程中產(chǎn)生的行政成本更是巨大。

2.1.4 理念制度陳舊更不上新的市場規(guī)律

長久以來，政府的工作重心都集中在公共服務事業(yè)，基礎設施建設上，而忽略了城市的“售后服務”上。對城市管理不重視，典型的拿來主義。從一線二線城市，甚至國外搬來管理模式，生搬硬套的解決縣級城市管理中產(chǎn)生的問題，而忽略了自身的特點。在兼顧城市建設的同時，更需要注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，這是縣級城市管理所區(qū)別于其他的核心之處。

2.1.5 民眾小市民心態(tài)普遍，城市規(guī)范難以執(zhí)行

城市管理的行政主體雖然是城管，但單方面的約束力有限，要徹底做到好的城市管理，需要執(zhí)法者和群眾的共同配合，一起塑造起良好的社會公德、民眾認知。但現(xiàn)階段縣級城市居民小市民心態(tài)較為普遍，既希望政府塑造一個良好的社會環(huán)境，又不想自己付出。只有提高縣域居民的城市認知，動員大家一起參與進來，才能一起做好城市管理。

2.2 城市管理建設困境的原因分析

2.2.1 體制是阻礙城市管理建設的關鍵

一直以來，縣城由于文化、理念的落后性，在城市管理的背后都折射出計劃經(jīng)濟時代的影子，市場機制被鎖在籠子里，無法發(fā)揮調解作用。具體表現(xiàn)在，城市管理過程中信息的傳達存在單向性，往往只執(zhí)行政府的決定，而較少反饋市場的情況，一方面在與管理對象上缺乏溝通與反饋;另一方面自身缺少獨立性、主動性。同時，城管人員選拔上受教育程度不一，事業(yè)編和臨時工混制，激勵培訓不完善，人員流失快;執(zhí)法過程中信息溝通不暢，其他部門缺乏配合等，都加大了城市管理的困難。

2.2.2 經(jīng)濟是阻礙城市管理建設的根本

一是縣級城市經(jīng)濟水平較低，支柱性產(chǎn)業(yè)少，普遍來講政府的財政收入偏低，在城市建設和規(guī)劃方面投入的資金較少，導致街道的基礎設置配套較差，整個城市的環(huán)境處理比較落后。二是經(jīng)濟的不發(fā)達導致為縣級人民提供的就業(yè)機會較少，下崗工人相對較多，為謀求生路，形成了大大小小的商販。三是城管的財政保障跟不上，縣政府很難根據(jù)實際情況配備城管足夠的經(jīng)費、車輛、人員等，嚴重影響了執(zhí)法的效率。

2.2.3 觀念是阻礙城市管理建設的基礎

隨著社會的飛速發(fā)展，日益革新的技術、模式不斷的為未來建設提供更好的方向，而縣城以其較為落后的地理位置，地緣環(huán)境，很難吸引具備先進思想模式的人才。在城市化建設中，很多還是滯后時代的做法：重基礎建設，輕上層管理;重經(jīng)濟發(fā)展，輕人文環(huán)境;重眼前成果，輕未來后果等等。這些城市管理的觀念導致縣城的城市化進程很難有合理規(guī)劃，缺乏科學性和實踐性。

3 縣級城市管理的改革建議

3.1 完善城市管理機構體制是核心

加快城市管理在行政體制的構建，從縣級城管開始，做到權力下放，使之具備獨立的行政執(zhí)法權;改革混編現(xiàn)狀，合理控制編制總數(shù)，嚴格人員編制、肅清人員身份;交叉性權力劃分，城市管理所分管的內容與公安、土地、環(huán)保、工商等各局都有不同程度的重合，可以采用“大綜合執(zhí)法”的模式，簡政放權，將各個職能部門的權利適當劃分到城管部門，下沉到縣市一線，由城管大隊開展各項執(zhí)法活動。但同時也要注意避免權力的過度集中，且由于業(yè)務范圍的不斷加大，城市管理的機構必將越來越復雜，這就需要不斷的優(yōu)化組織結構，有考核性的、針對性的收放權力，這樣不但明確了權利的行使主體，也能更規(guī)范的行使行政職權。

3.2 健全城市管理法律法規(guī)是前提

自城管設立以來，在國家公開的文件中，尚未真正針對城市管理方面制定執(zhí)法法規(guī)，城管執(zhí)法所能參考的只有行政處罰法、行政強制法以及其他地方性法規(guī)。這類法規(guī)本身可能就存在諸多難以解釋的矛盾，使得城管執(zhí)法無法可依的局面仍然存在。因此有必要不斷上報建議國家城市管理總局主導制定城市管理專項法律法規(guī)，明確城市管理的執(zhí)法依據(jù)、權利和責任，使其在法律上合法。同時在制定相關法律的同時：一是應該注意和其他部門職能的沖突，做到法律依據(jù)不重復;二是應該充分考慮執(zhí)法過程中需要其他部門協(xié)助的方面，做到有法可依，界限明確，從法律層面保障部門合作協(xié)調的政策進行。

3.3 轉變城市管理參與觀念是重點

首先是要轉變管理干部觀念，作為城市管理的決策者，首要做的是更新觀念，摒棄以往城市管理中存在的舊模式、舊思想，擺正部門的重要性，做好縣政府和部門基層的橋梁，上傳下達，保持信息的通暢性，既能及時反饋市場信息，又能有效溝通平行部門協(xié)助。其次是執(zhí)法人員的觀念要轉變，要堅守信念、嚴記執(zhí)法為民，梳理工作職責，實行領導責任制，加強日常巡邏、監(jiān)督管理，努力轉變群眾心中的不良城管形象。第三是縣市居民的觀念要轉變，城市管理不單是政府的事情，更是需要群眾共同配合完成。這就需要加大宣傳工作，在縣區(qū)營造輿論氛圍，充分利用宣傳資料、傳單，采用上門的方式，對城市管理相關的規(guī)章政策進行宣傳普及，切實增強縣區(qū)居民的文明意識。使得大家都能積極的參與到城市管理的工作中去。

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