□胡 洋

(南京農業(yè)大學,江蘇 南京 210095)

從轟動一時的“北京李玉蘭案”到層出不窮的宅基地使用權糾紛案件,一方面是農民對宅基地使用權流轉利益的追求,一方面是宅基地使用權的非流轉性。宅基地使用權是我國特有的用益物權,由于涉及農民的“安身立命”,因此十分重要[1]。我國《物權法》153條并沒有對宅基地使用權流轉做出詳細規(guī)定,而是將其授權給了《土地管理法》,然而《土地管理法》公法色彩強烈,其秉承《物權法》的立法精神,第62條與63條禁止宅基地使用權的自由流轉,以確保農民“居有定所”,這幾條規(guī)定被認為是對于宅基地使用權流轉的一般性規(guī)定。筆者試圖通過對裁判文書網(wǎng)上2018年以來的55份宅基地使用權糾紛判決文書的分析,再結合理論觀點和宅基地三權分置改革試點,探究宅基地三權分置改革背景下宅基地使用權流轉合同的效力,以及改革試點對于宅基地使用權主體身份屬性的打破。

1 司法實踐:宅基地使用權糾紛案件法律適用現(xiàn)狀

筆者在裁判文書網(wǎng)以“宅基地使用權糾紛”和“合同”為檢索條件,查找到了2018年的55份判決文書,以此為樣本進行分析,結合相關法律法規(guī)、土地政策和理論觀點,發(fā)現(xiàn)其中存在的問題。

1.1 法律法規(guī)規(guī)定不明確導致法院判決合同無效依據(jù)不足

1.1.1 法律規(guī)定

從現(xiàn)行法來看,雖然我國法律對宅基地使用權的流轉持禁止態(tài)度,但是《物權法》和《土地管理法》對于宅基地使用權流轉的條件和權益的規(guī)定均不明確[2],在學界也存在較大爭議。上位法《物權法》153條規(guī)定:“宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用《土地管理法》等法律和國家有關規(guī)定,”本條并未對宅基地使用權的取得、行使和轉讓作出具體規(guī)定,而只是對宅基地使用權的取得、行使和轉讓的適用法律的銜接性規(guī)定,對其的具體規(guī)定還需要到《土地管理法》和其他法律法規(guī)中尋找。下位法《土地管理法》第62條規(guī)定:“農村村民一戶只能擁有一處宅基地……農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準,”農村村民的“一戶一宅”原則正是根據(jù)此條款確立,但是根據(jù)該條并不能得出法律禁止農村村民轉讓宅基地使用權的結論,而只是禁止農村村民在轉讓宅基地使用權后再次申請宅基地,需要注意的是因為繼承等合法原因取得宅基地的不在此列。真正禁止宅基地使用權流轉的是《土地管理法》第63條,該條規(guī)定:“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”,此條是法律禁止宅基地使用權流轉的依據(jù)。

再看《合同法》,盡管《合同法》第52條規(guī)定:“有下列情形之一的合同無效:……違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定,”但是《合同法解釋一》第4條明確將合同無效的依據(jù)限縮為狹義上的法律與國務院制定的行政法規(guī),不包括地方性法規(guī)與行政規(guī)章,《合同法解釋二》第14條又將《合同法》第52條中的“強制性規(guī)定”解釋為“效力性強制性規(guī)定”[3],此種情況下《合同法》第52條中判斷合同無效的依據(jù)僅指狹義上的法律與國務院制定的行政法規(guī),強制性規(guī)定也僅指“效力性強制性規(guī)定”。而從我國法律以及國務院的行政法規(guī)關于禁止宅基地使用權流轉的表述來看,其更多的是為了保障農民的宅基地使用權而使用公權力對宅基地使用權流轉進行的管控,更加偏向于管理性強制性規(guī)定[4],既然對于宅基地使用權流轉的強制性規(guī)定并不是《合同法》第52條中的“效力性強制性規(guī)定”,那么就不能據(jù)此判斷宅基地使用權流轉合同當然無效。

1.1.2 實證考察

考察55份判決文書,有24份被判宅基地使用權合同無效,且是依據(jù)《合同法》第52條中的“強制性規(guī)定”來直接認定合同無效,法院判定具體是違法哪條法律的強制性規(guī)定如下所述。其中12份判決書的無效依據(jù)引用了《物權法》第153條,12份判決書無效依據(jù)引用了《土地管理法》第62條,8份判決書無效依據(jù)引用了《土地管理法》第63條,由上所述可知裁判依據(jù)不足。

1.2 案件審理受國家政策影響較大

由上所述,由于法律以及相關的行政法規(guī)對于宅基地使用權流轉的條件和權益規(guī)定不明確,法院在審理案件時受到了國家土地政策(改革試點)的影響。

1.2.1 具體政策

首先,2015年我國正式在義烏市在內的33個試點縣(市、區(qū))進行宅基地管理制度改革試點,探索宅基地三權分置,適度放活宅基地使用權。

其次,最高院為了在司法實踐中貫徹國家的土地政策在2016年11月30日公布了《第八次全國法院民事商事審判工作會議(民事部分)紀要》,第19條規(guī)定:“在國家確定的宅基地制度改革試點地區(qū),可以按照國家政策及相關指導意見處理宅基地使用權因抵押擔保、轉讓而產(chǎn)生的糾紛”。

最后,2018年中央一號文件提出要總結宅基地制度改革試點經(jīng)驗,逐步擴大試點,探索宅基地三權分置,適度放活宅基地使用權;2019年的中央一號文件進一步提出要加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作,推進農村宅基地制度改革。

1.2.2 實證考察

考察55份判決文書,10份非試點地區(qū)的跨集體經(jīng)濟組織宅基地使用權糾紛案件判決書有9份認定宅基地使用權流轉合同無效;形成巨大反差的是16份試點地區(qū)的跨集體經(jīng)濟組織宅基地使用權糾紛案件判決書全都認定合同有效,其中的對比涇渭分明。以下用試點地區(qū)和非試點地區(qū)的具體案件比較(見表1)。

試點地區(qū)和非試點地區(qū)的具體案件案情基本一致,都屬于跨集體經(jīng)濟組織的宅基地使用權轉讓,然而判決結果卻截然相反,究其原因是國家對宅基地三權分置改革試點地區(qū)獨特的土地政策造成了同案不同判的現(xiàn)象。

表1 試點地區(qū)與非試點地區(qū)宅基地使用權糾紛案件對比表

1.3 宅基地使用權主體具有嚴格的身份屬性

1.3.1 實證考察

考察55份判決文書,10份非試點地區(qū)的跨集體經(jīng)濟組織宅基地使用權糾紛案件判決書有9份認定合同無效,多數(shù)法院認為宅基地使用權主體具有嚴格的身份屬性,說法時法院通常也以一言以蔽之,即違反了《土地管理法》第62條、第63條以及《合同法》第52條第5款的強制性規(guī)定,因而無效,但是對此爭議頗多。

1.3.2 理論觀點

理論界對于宅基地使用權是否具有身份特性和成員權屬性存在爭議。但是,通說認為宅基地使用權只有農村集體經(jīng)濟組織的成員才能夠取得,宅基地使用權的主體必須具有特定身份;通說認為唯有農村集體經(jīng)濟組織的成員才有權向集體經(jīng)濟組織申請宅基地,這也就肯定了宅基地使用權具有成員權屬性。通說可以稱之為肯定說。

雖然存在通說,但是有學者對此提出了質疑,其認為在宅基地使用權的身份特性上,盡管《土地管理法》第62條確立了農村村民的“一戶一宅”原則,但是根據(jù)《物權法》153條只能得出“宅基地使用權人”是宅基地使用權的權利主體,而通過對《物權法》152條和135條對比,并基于民法中的“平等原則”,可以發(fā)現(xiàn)既然農民可以依據(jù)第135條在國有土地之上取得建設用地使用權,那么城市居民也能依據(jù)第152條在農村集體土地之上取得宅基地使用權;在宅基地使用權的成員權屬性上,其認為根據(jù)《物權法》59條,宅基地使用權屬于集體經(jīng)濟組織,由本集體經(jīng)濟組織所有成員共同占有、使用和受益,并由本集體經(jīng)濟組織成員經(jīng)過民主程序決定非本集體經(jīng)濟組織成員是否能夠取得宅基地使用權,所以其不當然具有成員權性[5],可以稱之為否定說。

筆者認為,理論上,我國《物權法》確立了宅基地使用權是一種用益物權,占有、使用和收益的權能屬性是用益物權的應有之義,然而如果嚴格宅基地使用權的身份性和成員權性,將會限制宅基地使用權的流轉,宅基地使用權作為用益物權所當然具有的收益權能形同虛設,如此既影響到了宅基地使用權作為用益物權權能的發(fā)揮,也背離了《物權法》將宅基地使用權作為用益物權之立法初衷;實務中,少數(shù)法院拋棄“法條主義”結合案情認定跨集體經(jīng)濟組織宅基地使用權轉讓合同有效,以及16份試點地區(qū)的跨集體經(jīng)濟組織宅基地使用權糾紛案件判決書認定合同有效,足以印證宅基地使用權的主體可以打破身份的限制。

2 類型化分析:無效類型與有效類型

《土地管理法》第63條原則上禁止跨集體經(jīng)濟組織的宅基地使用權轉讓,然而在宅基地三權分置改革試點地區(qū)這種嚴格的“身份性”又出現(xiàn)了松動,這種變化是否意味著對宅基地使用權受讓主體身份性的擴張?筆者結合55份裁判文書進行分析。

2.1 無效類型及依據(jù)

違反“一戶一宅”原則:我國《土地管理法》明確“一戶一宅”,故如受讓方在受讓宅基地使用權后擁有一處以上宅基地的,該合同通常會被認定為無效。在岳某與兩當縣某鎮(zhèn)某村村民委員會宅基地使用權糾紛一案中,甘肅省兩當縣人民法院認為本案中原告雖然是涉案宅基地所在集體經(jīng)濟組織的成員,但其已經(jīng)在本集體經(jīng)濟組織內取得一塊宅基地,所以本合同違反了國家土地管理行政法規(guī)的強制性規(guī)定,應屬無效,故依照《合同法》第52第5款、《土地管理法》第62條第1款、第63條判定合同無效。

受讓宅基地后受讓方宅基地面積超過農村村民的宅基地標準:我國《土地管理法》規(guī)定:“農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、(18) 畢絞規(guī)定的標準?！痹诟当Ｏ榕c諸暨市阮市鎮(zhèn)青山嶺村民委員會、諸暨市阮市鎮(zhèn)青山嶺村股份經(jīng)濟合作社宅基地使用權糾紛一案中,浙江省諸暨市人民法院認為,《土地管理法》規(guī)定“一戶一宅”,宅基地面積的標準也不得超過省級行政區(qū)的規(guī)定。原告向被告購買宅基地面積為447平方米,明顯超過了一戶一宅的標準,該行為違反法律強制性規(guī)定,應認定為無效。

集體經(jīng)濟組織內部宅基地使用權轉讓但是未取得村民會議討論通過:我國現(xiàn)行法律法規(guī)允許宅基地使用權在同一集體經(jīng)濟組織內流轉,但是必須取得集體經(jīng)濟組織的同意,未取得同意將會損害所在村集體經(jīng)濟組織對相應土地的經(jīng)營管理權,理應認定為無效。在崔化香與蔡丹宅基地使用權糾紛一案中,宜昌市夷陵區(qū)人民法院認為原告崔化香與被告蔡丹簽訂《宅基地轉讓協(xié)議書》轉讓宅基地并未征得蔡家河村村民委員會同意,也未履行相關批準手續(xù),依照《合同法》第52條、《土地管理法》第62條第2款、《農村宅基地管理辦法》第8條規(guī)定應為無效。

違反了其他法律的強制性規(guī)定:此種情形較為少見,但同樣是依據(jù)合同法第52條第5款認定合同無效。陸明芬與平果縣新安供銷合作社宅基地使用權糾紛一案中,廣西壯族自治區(qū)平果縣人民法院認為被告平果縣新安供銷合作社將其單位的消防通道轉讓給原告作為宅基地使用,已違反《中華人民共和國消防法》第8條規(guī)定,依據(jù)《合同法》第52條第5款應為無效合同。

非試點地區(qū)跨集體經(jīng)濟組織轉讓宅基地使用權被判無效:在非試點地區(qū)的“何喜良與盧靜萍、李德全宅基地使用權糾紛案”中,南沙區(qū)人民法院認為何喜良并非南沙區(qū)東涌鎮(zhèn)大簡村村民,該《農村宅基地轉讓協(xié)議書》因違法了《土地管理法》第63條中的強制性規(guī)定而無效。

2.2 有效類型及依據(jù)

宅基地使用權在集體經(jīng)濟組織內部流轉:現(xiàn)行法律法規(guī)允許此種類型的流轉,如果已經(jīng)取得集體經(jīng)濟組織的同意,也不違反合同法第52條規(guī)定的情形,應該認定合同有效。對應案例,在陳應全與韓保意、陳春紅宅基地使用權糾紛一案中,英山縣人民法院認為本案中原告與被告均系英山縣方家咀鄉(xiāng)四棵楓村村民,被告韓保意、陳春紅受讓涉案房屋行為不損害所在村集體經(jīng)濟組織對相應土地的經(jīng)營管理權,且方家咀鄉(xiāng)四棵楓村村民委員會未予反對,故兩被告受讓涉案房屋符合法律規(guī)定,雙方房屋買賣合同合法有效,根據(jù)“房地一體”原則,宅基地使用權應一并轉移。

本為跨集體經(jīng)濟組織轉讓,但是在受讓宅基地使用權后到訴訟前成為宅基地所在集體經(jīng)濟組織成員:筆者認為,如果合同簽訂之時只有輕微瑕疵,訴訟前彼時之瑕疵已經(jīng)得到補正,從權利外觀上看合同已無任何瑕疵[6],合同簽訂之時也并沒有出現(xiàn)顯示公平或者損害一方利益等情形,爾后如果因為房屋拆遷補償?shù)葘儆凇扒閯葑兏钡脑蛑鲝埡贤瑹o效,則與合同法的鼓勵交易原則不甚相符,基于公平正義之價值考量,認定宅基地使用權合同有效更為合適。在徐永杰、曾少芳宅基地使用權糾紛案中,廣州市中院認為徐偉堂在上述涉案《協(xié)議書》簽訂后、本案訟爭發(fā)生前已是涉案宅基地所有權人廣州市花都區(qū)花城街大華村大華經(jīng)濟合作社的社員,所以并無違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定,故認定有效。本案中該法院的做法并沒有拘泥于法律條文,而是將案情結合實際認定合同有效,這正是法律適用應有之精神,但是并不能希望每一個法院審理案件都能達到理想狀態(tài),這不是解決問題的長久之計。

宅基地三權分置改革試點地區(qū)符合相關規(guī)定的跨集體經(jīng)濟組織宅基地使用權轉讓:依據(jù)最高人民法院發(fā)布的《第八次全國法院民事商事審判工作會議(民事部分)紀要》第19條(上文已經(jīng)列舉,不再贅述),故在試點地區(qū)有案例依據(jù)此條認定跨集體經(jīng)濟組織宅基地使用權轉讓合同有效。如萬能飛與陳小海、陳少華宅基地使用權糾紛一案,本案屬于跨集體經(jīng)濟組織轉讓宅基地使用權,但是義烏市人民法院認為本案宅基地使用權的轉讓系雙方真實意思表示,符合最高人民法院發(fā)布的會議紀要的規(guī)定和義烏市土地制度改革試點政策,合同的內容也沒有違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定,應認定合法有效。

3 改革試點:嘗試打破宅基地使用權主體的身份限制——以義烏市為例

2015年3月浙江省義烏市就開始探索農村宅基地三權分置改革,嘗試打破宅基地使用權主體的身份限制,適度放活宅基地使用權,促進鄉(xiāng)村振興,2018年10月28日義烏市農村宅基地三權分置法律制度研究成果在京發(fā)布,會議充分肯定了義烏市改革的成果。

3.1 解讀相關法律規(guī)定

2016年義烏市根據(jù)《義烏市農村宅基地使用權轉讓暫行辦法》出臺了《義烏市農村宅基地使用權轉讓細則(試行)》,筆者對此細則進行梳理和解讀,厘清義烏市農村宅基地使用權轉讓的具體規(guī)定。

3.1.1 有條件的允許跨集體經(jīng)濟組織轉讓宅基地使用權

義烏市允許跨集體經(jīng)濟組織轉讓宅基地使用權,雖然對其設置了一系列的附加條件,但是在一定程度上打破了宅基地使用權主體的身份限制,具體來看:首先是對農村宅基地使用權轉讓方的限制條件,轉讓方必須持有宅基地使用權證和房屋所有權證這兩證;其次是對受讓方的限制,受讓方雖然允許跨集體經(jīng)濟組織,但是此處的“跨集體經(jīng)濟組織”被限縮為“義烏市行政區(qū)域范圍內跨集體經(jīng)濟組織”;然后是宅基地使用權的地域限制,此處的宅基地使用權只能是已完成新農村建設的村莊的宅基地使用權;最后是程序方面的限制,必須經(jīng)過三道程序,村民代表會議同意、鎮(zhèn)人民政府審核以及報國土局、農林局(農辦)備案,該程序對應了《土地管理法》對于相關程序的規(guī)定,不再贅述。

3.1.2 保障宅基地使用權用益物權權能發(fā)揮

細則明確提出要保障宅基地用益物權,轉讓人和受讓人都依法享有宅基地使用權及地上建(構)筑物的占有、使用、收益、處分權利。從政策層面解讀,宅基地三權分置改革的首要目標便是要適度放活宅基地使用權,充分利用廣大農村地區(qū)的閑置宅基地為農民增加財產(chǎn)性收益,從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興;從法律角度分析,宅基地三權分置改革就是要改變我國當前立法模式下宅基地使用權的用益物權權能難以發(fā)揮的現(xiàn)狀,從而充分保障宅基地使用權物權權能的發(fā)揮。

3.1.3 銜接《土地管理法》第62條之規(guī)定

理論通說認為我國的宅基地制度具有福利性質,是國家對于農民生存權的基本保障,既然是基本保障那必然是有限度的,《土地管理法》第62條確立了“一戶一宅”制度,并且對宅基地面積也有上限規(guī)定。對比本細則,轉讓方在轉讓后人均最低15平方米的宅基地彰顯了宅基地的福利性質, “一戶一宅”原則和宅基地面積上限又體現(xiàn)了這種福利的有限性。

3.2 司法實務

筆者在整理試點地區(qū)關于宅基地使用權糾紛案件的處理時發(fā)現(xiàn):義烏市人民法院在16份跨集體經(jīng)濟組織宅基地使用權轉讓糾紛案件中的判決理由基本一致,同是依據(jù)最高人民法院《第八次全國法院民事商事審判工作會議(民事部分)紀要》第19條和《義烏市農村宅基地使用權轉讓細則(試行)》第七條,只要案件中的宅基地使用權轉讓合同符合該規(guī)定并且不違反《合同法》,法院便會認定跨集體經(jīng)濟組織宅基地使用權轉讓合同沒有違反《土地管理法》第62條和第63條以及《合同法》第52條中的強制性規(guī)定,從而判定合同有效。以下結合具體案件分析。

在陳福平與龔謙能、龔華生宅基地使用權糾紛一案中,法院認為本案宅基地使用權的轉讓屬于該市行政區(qū)域范圍內跨集體經(jīng)濟組織轉讓,但是符合最高人民法院發(fā)布的會議紀要的規(guī)定和義烏市土地制度改革試點政策,因此不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定,從而認定《房屋買賣協(xié)議》合法有效。

3.3 簡評

我國目前的農村土地權利制度存在著嚴重的不足,農村集體經(jīng)濟組織具有封閉性,土地具有非流轉性,農民的財產(chǎn)權益得不到有效保障[7]。深化宅基地三權分置改革既能打破農村集體經(jīng)濟組織的封閉性,也能增加農民的財產(chǎn)性收益,實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。義烏市的宅基地三權分置改革試點在中央政策的指導下,既有堅守現(xiàn)行宅基地使用權制度的方面,也有針對現(xiàn)有制度進行突破創(chuàng)新的地方,堅守的是集體擁有宅基地所有權,不改變宅基地使用權的福利性質;突破的是有條件的允許跨集體經(jīng)濟組織轉讓宅基地使用權,一定程度上打破了農村集體經(jīng)濟組織的封閉性,適度放活了宅基地使用權,為農民增加財產(chǎn)性收益,優(yōu)化宅基地資源的合理配置。

4 結語

通過上文的論述可以發(fā)現(xiàn),當前我國司法實踐中大量宅基地使用權隱性流轉合同被判無效,一方面法院據(jù)以判決合同無效的法律依據(jù)尚存爭議,另一方面廣大農村地區(qū)大量閑置宅基地急需流轉。宅基地三權分置改革最大的亮點就是在試點地區(qū)有條件的允許跨集體經(jīng)濟組織轉讓宅基地使用權,嘗試一定程度上打破宅基地使用權的身份限制,試點地區(qū)改革的成果既得到了中央的肯定,也取得了眾多學者的認同。因而在土地管理法修改中應結合試點地區(qū)的成功經(jīng)驗完善宅基地制度,使宅基地使用權入市制度與物權法相銜接,將現(xiàn)行立法模式下大量無效的隱性宅基地使用權轉讓合同轉變?yōu)橛行У娘@性宅基地使用權轉讓合同,打破宅基地使用權的身份限制,放活宅基地使用權。