摘 要：環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展已日趨完善，我國(guó)近年來(lái)的試點(diǎn)實(shí)踐卻存在諸多問(wèn)題，尤其政府職能一直存在缺失。本文通過(guò)分析我國(guó)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并參考西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府成功經(jīng)驗(yàn)，提出了完善我國(guó)政府在環(huán)責(zé)險(xiǎn)中職能的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn) 政府職能 試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào)：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、我國(guó)政府在環(huán)責(zé)險(xiǎn)實(shí)踐中職能概述

1991年，在大連市政府的積極推動(dòng)下，環(huán)保部門與當(dāng)?shù)乇ｋU(xiǎn)公司共同開發(fā)了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，這也是我國(guó)環(huán)責(zé)險(xiǎn)實(shí)踐的開端。隨后沈陽(yáng)、長(zhǎng)春、吉林等一批深受重化工業(yè)污染困擾的東北老城也都在各地政府的鼓勵(lì)下投入到環(huán)責(zé)險(xiǎn)實(shí)踐的大潮中。在這一階段，地方政府是環(huán)責(zé)險(xiǎn)的發(fā)起者和倡導(dǎo)者，與保險(xiǎn)公司合作開發(fā)環(huán)責(zé)險(xiǎn)。

隨著環(huán)責(zé)險(xiǎn)實(shí)踐的深入，保險(xiǎn)運(yùn)行不規(guī)范、企業(yè)投保積極性不高等問(wèn)題逐漸浮現(xiàn)，有些地區(qū)甚至出現(xiàn)全年零投保的尷尬。針對(duì)這一形勢(shì)，環(huán)保部和保監(jiān)會(huì)于2007年制定了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》、于2013年制定了《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，目的是引導(dǎo)和規(guī)范環(huán)責(zé)險(xiǎn)運(yùn)行，我國(guó)政府在環(huán)責(zé)險(xiǎn)實(shí)踐中開始成為政策的制定者和規(guī)則的創(chuàng)建者。

由于我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡、環(huán)境的承載力不同、對(duì)環(huán)境損害的抵御能力也不盡相同，各地政府不斷根據(jù)本地環(huán)保形勢(shì)開展環(huán)責(zé)險(xiǎn)推廣工作。深圳市政府及環(huán)保部門在2014年與保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司共同合作，著力推進(jìn)承保環(huán)責(zé)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司在保障范圍的革新，經(jīng)過(guò)不懈的談判及努力，深圳承保環(huán)責(zé)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公同意將環(huán)責(zé)險(xiǎn)保障范圍增加自然災(zāi)害造成的損失、污染發(fā)生后自由場(chǎng)地清理費(fèi)用、為應(yīng)對(duì)污染的應(yīng)急處置費(fèi)用等，這一舉措大大增加了企業(yè)投保的積極性，投保企業(yè)的增加也分散了保險(xiǎn)公司的承保風(fēng)險(xiǎn)。同樣是為增加企業(yè)投保積極性，江蘇省無(wú)錫市政府為參保企業(yè)提供了10%的政府財(cái)政補(bǔ)貼，以緩解企業(yè)因投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)造成的資金緊張，推動(dòng)了無(wú)錫市環(huán)責(zé)險(xiǎn)實(shí)踐的飛速發(fā)展。江蘇在環(huán)責(zé)險(xiǎn)配套機(jī)制的創(chuàng)新方面頗有心得，江蘇省政府牽頭幾大保險(xiǎn)公司聯(lián)合承保船舶污染責(zé)任保險(xiǎn)，以共保的形式增強(qiáng)了保險(xiǎn)公司抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，客觀上提高了保險(xiǎn)公司承保積極性。

二、外國(guó)政府在環(huán)責(zé)險(xiǎn)實(shí)踐中的職能綜述

美國(guó)政府在美國(guó)環(huán)責(zé)險(xiǎn)實(shí)踐的初期主要扮演守夜人角色，希望通過(guò)市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)，但是環(huán)責(zé)險(xiǎn)與其他保險(xiǎn)的區(qū)別在于環(huán)境污染事故的損害嚴(yán)重性、持續(xù)性及廣泛性，這都在客觀上加大了保險(xiǎn)公司承保風(fēng)險(xiǎn)，也降低了其承保的積極性。在20世紀(jì)80年代末期，面對(duì)著嚴(yán)峻的環(huán)保形勢(shì)，美國(guó)政府在權(quán)衡市場(chǎng)利弊后籌建了環(huán)境保護(hù)保險(xiǎn)公司，動(dòng)用國(guó)家力量來(lái)承保環(huán)責(zé)險(xiǎn)。該保險(xiǎn)公司聘請(qǐng)了大量專業(yè)人士評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、核定保費(fèi)、核算理賠并從環(huán)保、安全等專業(yè)角度指導(dǎo)投保企業(yè)安全生產(chǎn)及管控風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)環(huán)境保護(hù)環(huán)保公司因?yàn)橛姓馁Y金支持和政策支持，承保能力及抵御及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的能力要顯著強(qiáng)于商業(yè)保險(xiǎn)公司。美國(guó)政府在承保范圍方面還對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行了細(xì)分，在環(huán)境保護(hù)保險(xiǎn)公司基礎(chǔ)上，又成立了專門承保漸進(jìn)性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)公司，確保了在不同領(lǐng)域保險(xiǎn)公司的專業(yè)性，大大促進(jìn)了美國(guó)環(huán)責(zé)險(xiǎn)的發(fā)展。

德國(guó)有著世界上最完備的環(huán)境保護(hù)法律體系，相關(guān)法律法規(guī)有數(shù)千部。德國(guó)的環(huán)境執(zhí)法嚴(yán)格、高效并且極具震懾力，使得德國(guó)的環(huán)責(zé)險(xiǎn)得以有序推進(jìn)。德國(guó)保監(jiān)會(huì)在德國(guó)環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展中扮演了關(guān)鍵角色，其不斷地通過(guò)與保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)、工業(yè)協(xié)會(huì)的談判、協(xié)商和溝通來(lái)平衡政府、保險(xiǎn)公司及投保企業(yè)的利益，使得各方都得到了符合本方心理預(yù)期的利益，這大大增加了各方對(duì)于環(huán)責(zé)險(xiǎn)的積極性。

英國(guó)的海上污染及海上石油泄漏問(wèn)題日漸嚴(yán)重，英國(guó)政府因此開始推行環(huán)責(zé)險(xiǎn)。英國(guó)的傳統(tǒng)是判例法為主，極少出現(xiàn)成文法典，因此政府的行政指令占據(jù)了環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展的重要位置，英國(guó)政府針對(duì)環(huán)境污染損害具有大量自由裁量權(quán)。而且英國(guó)政府對(duì)于環(huán)境監(jiān)管非常嚴(yán)格，對(duì)污染行為的懲治措施也使得企業(yè)非常注重清潔生產(chǎn)，避免污染行為造成的嚴(yán)重后果。

三、我國(guó)政府在環(huán)責(zé)險(xiǎn)中的職能缺失分析

（一）缺少稅收優(yōu)惠及財(cái)政支持。環(huán)責(zé)險(xiǎn)的運(yùn)行需要企業(yè)投入保費(fèi)，為了降低保費(fèi)企業(yè)還要投入資金用于加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)的監(jiān)管和設(shè)備升級(jí);由于環(huán)責(zé)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和損害核定涉及多個(gè)學(xué)科，保險(xiǎn)公司需要聘請(qǐng)專業(yè)人才，加強(qiáng)對(duì)投保企業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督也需要資金支持。這些都在一定程度上增加了保險(xiǎn)公司和投保企業(yè)的負(fù)荷，發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法是降低稅負(fù)、加強(qiáng)財(cái)政支持，而我國(guó)無(wú)論是中央政府還是地方政府，在財(cái)稅方面給予保險(xiǎn)公司及投保企業(yè)的政策支持都難言滿意。河北省政府和江蘇省無(wú)錫市政府在這方面走在了時(shí)代的前列，紛紛對(duì)積極投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)的企業(yè)予以一定的財(cái)政支持，盡管補(bǔ)貼的數(shù)額不大，但是給全國(guó)范圍內(nèi)的試點(diǎn)省市做出了良好的示范。

（二）對(duì)企業(yè)的監(jiān)管過(guò)于寬松。企業(yè)造成環(huán)境污染的最主要的是生產(chǎn)環(huán)節(jié)，生產(chǎn)環(huán)節(jié)粗放、設(shè)備落后達(dá)不到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、安全監(jiān)督不足，這都會(huì)造成環(huán)境污染事故。環(huán)責(zé)險(xiǎn)不但具有事后救濟(jì)的功能，更重要的是通過(guò)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管防患于未然。我國(guó)地方政府多年來(lái)為了完成GDP指標(biāo)，放松監(jiān)管，也造成一些企業(yè)生產(chǎn)管理松懈、安全意識(shí)淡薄。這種寬松的監(jiān)管環(huán)境放任了一些企業(yè)的污染行為，造成了惡劣的后果。一旦發(fā)生環(huán)境污染事故，群眾的矛頭直指監(jiān)管不力的政府，降低了政府的公信力。

（三）缺少協(xié)調(diào)參與環(huán)責(zé)險(xiǎn)主體利益機(jī)制。調(diào)動(dòng)起參與環(huán)責(zé)險(xiǎn)各方的積極性是政府推廣環(huán)責(zé)險(xiǎn)的重大課題，各國(guó)政府在推廣環(huán)責(zé)險(xiǎn)的過(guò)程中都探索出一些獨(dú)特的協(xié)調(diào)機(jī)制以協(xié)調(diào)各方利益，當(dāng)各方利益符合自己的心理預(yù)期時(shí)，環(huán)責(zé)險(xiǎn)就會(huì)順利有序的開展和運(yùn)行。以德國(guó)為例，德國(guó)環(huán)保部門以及德國(guó)保監(jiān)會(huì)通過(guò)與保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、工業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)商、溝通，共同制定標(biāo)準(zhǔn)化保險(xiǎn)合同，并為企業(yè)投保提供專業(yè)的服務(wù)和幫助。目前我國(guó)環(huán)責(zé)險(xiǎn)運(yùn)行依然是混亂無(wú)序，政府并沒(méi)有牽頭建立多方溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，這是實(shí)踐中政府亟待解決的重要問(wèn)題。

（四）配套機(jī)制建設(shè)遲緩。環(huán)責(zé)險(xiǎn)的運(yùn)行需要多種配套機(jī)制輔助，外國(guó)政府經(jīng)過(guò)多年努力探索出多種配套機(jī)制服務(wù)于環(huán)責(zé)險(xiǎn)，我國(guó)政府在配套機(jī)制建設(shè)方面十分遲緩，也阻礙了環(huán)責(zé)險(xiǎn)的順利運(yùn)行。另外我國(guó)環(huán)責(zé)險(xiǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)極度匱乏，嚴(yán)重影響了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、保費(fèi)核定等活動(dòng);保險(xiǎn)公司依然承擔(dān)著極大的風(fēng)險(xiǎn)，而西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)開始嘗試共保、污染再保險(xiǎn)甚至將風(fēng)險(xiǎn)引向資本市場(chǎng);環(huán)責(zé)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、責(zé)任認(rèn)定等由保險(xiǎn)公司完成，無(wú)論從專業(yè)度還是公正性都有待商榷，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。

四、完善環(huán)責(zé)險(xiǎn)中我國(guó)政府職能的建議

（一）加大財(cái)稅支持。我國(guó)財(cái)稅部門可以對(duì)承保環(huán)責(zé)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司予以稅收優(yōu)惠，而且可以根據(jù)其承保的風(fēng)險(xiǎn)大小、企業(yè)規(guī)模大小及保險(xiǎn)價(jià)值的大小來(lái)確定稅收優(yōu)惠的幅度;財(cái)稅部門也應(yīng)對(duì)積極參保的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠政策，根據(jù)其投保的情況確定減免的額度。稅收上的減免政策可以在客觀上提高環(huán)責(zé)險(xiǎn)參與雙方的積極性。前文提到河北省政府及江蘇省無(wú)錫市政府已經(jīng)對(duì)投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)的企業(yè)給予了一定程度的財(cái)政支持，但全國(guó)范圍內(nèi)依然沒(méi)有具體政策，中央政府可以制定對(duì)環(huán)責(zé)險(xiǎn)參與雙方提供財(cái)政支持的指導(dǎo)意見，地方政府根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際及環(huán)保形勢(shì)予以保險(xiǎn)公司和投保企業(yè)適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，促進(jìn)承保及投保雙方對(duì)環(huán)責(zé)險(xiǎn)的支持。

（二）加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法。政府是環(huán)境執(zhí)法的核心力量，只有加強(qiáng)對(duì)相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)行為的監(jiān)管，并通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法懲治污染環(huán)境企業(yè)，才能遏制企業(yè)逃避投保的僥幸心理。目前我國(guó)很多地方政府片面追求GDP，追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視環(huán)境效益及社會(huì)效益，對(duì)很多納稅大戶睜一只眼閉一只眼，很多納稅大戶又是排污大戶，長(zhǎng)此以往造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。環(huán)保部門對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)及排污行為要進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，依法對(duì)其進(jìn)行處罰，讓企業(yè)心存敬畏，不敢犯、不能犯到不想犯，使企業(yè)自覺加強(qiáng)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理及加強(qiáng)安全防范，主動(dòng)投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)。

（三）嘗試建立協(xié)調(diào)環(huán)責(zé)險(xiǎn)參與主體利益機(jī)制。政府、保險(xiǎn)公司、投保企業(yè)作為環(huán)責(zé)險(xiǎn)參與主體，有各自的利益需求。政府希望通過(guò)企業(yè)投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)來(lái)將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分散，并在環(huán)境損害發(fā)生后由保險(xiǎn)公司承擔(dān)賠償責(zé)任，以擺脫多年來(lái)企業(yè)造成污染事故政府埋單的惡性循環(huán)，并通過(guò)環(huán)責(zé)險(xiǎn)來(lái)改善生態(tài)環(huán)境、使企業(yè)走清潔生產(chǎn)、安全生產(chǎn)之路，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。保險(xiǎn)公司希望承擔(dān)較小的風(fēng)險(xiǎn)，并通過(guò)大數(shù)法則來(lái)實(shí)現(xiàn)盈利。企業(yè)投保是為了轉(zhuǎn)移環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，即便因事故造成污染，也有保險(xiǎn)公司為其賠付。當(dāng)前亟需建立相應(yīng)的機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)三方利益，政府作為環(huán)責(zé)險(xiǎn)的推廣者和主導(dǎo)者，需要牽頭建立該機(jī)制，確保環(huán)責(zé)險(xiǎn)的有序運(yùn)行。政府可以學(xué)習(xí)德國(guó)模式，組織環(huán)保部門、保監(jiān)會(huì)、中國(guó)工業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)共同協(xié)商、溝通，達(dá)成各方都認(rèn)可的環(huán)責(zé)險(xiǎn)細(xì)節(jié)共識(shí)，區(qū)分各方權(quán)利義務(wù)，保障各方利益，相互配合、互相監(jiān)督，共同促進(jìn)環(huán)責(zé)險(xiǎn)良性發(fā)展。

（四）加快配套機(jī)制建設(shè)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)責(zé)險(xiǎn)運(yùn)行有著大量成熟的配套機(jī)制保駕護(hù)航，而我國(guó)配套機(jī)制建設(shè)方面速度依然比較緩慢。首先，要建設(shè)環(huán)責(zé)險(xiǎn)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，政府需要牽頭組織該系統(tǒng)的建設(shè)，大數(shù)據(jù)平臺(tái)應(yīng)該提供對(duì)歷年環(huán)保形勢(shì)、各地環(huán)保形勢(shì)的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，政府、保險(xiǎn)公司、企業(yè)都可以利用環(huán)責(zé)險(xiǎn)大數(shù)據(jù)平臺(tái)系統(tǒng)來(lái)安排自己在環(huán)責(zé)險(xiǎn)運(yùn)行中的工作，如政府根據(jù)大數(shù)據(jù)可以加強(qiáng)對(duì)污染嚴(yán)重企業(yè)的監(jiān)管，保險(xiǎn)公司可以根據(jù)企業(yè)歷年排污及生產(chǎn)指標(biāo)、安全指標(biāo)核定保費(fèi)，企業(yè)可以根據(jù)大數(shù)據(jù)選擇投保公司及險(xiǎn)種實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理。其次，政府應(yīng)該組織建立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并且出具評(píng)估報(bào)告供政府、保險(xiǎn)公司及企業(yè)三方共同使用，這就避免了各方因?yàn)槔鎲?wèn)題而產(chǎn)生的分歧。第三，通過(guò)多種途徑風(fēng)散風(fēng)險(xiǎn)。意大利政府牽頭建立了保險(xiǎn)聯(lián)盟，使得保險(xiǎn)公司用共保形式分散了風(fēng)險(xiǎn)也增強(qiáng)了保險(xiǎn)公司抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力;法國(guó)政府則牽頭成立了污染再保險(xiǎn)聯(lián)營(yíng)，通過(guò)再保險(xiǎn)形式轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)政府可以參考上述國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)共保及再保險(xiǎn)形式，分散保險(xiǎn)公司承保風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)政府也可以支持環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)證券化，保險(xiǎn)公司通過(guò)發(fā)行者金融產(chǎn)品及將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)引入資本市場(chǎng)，相對(duì)于較小的保險(xiǎn)市場(chǎng)，資本市場(chǎng)完全有能力消化這些風(fēng)險(xiǎn)。并為環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展提供更多資金支持。

五、結(jié)語(yǔ)

歸根結(jié)底，我國(guó)政府還是要根據(jù)本國(guó)實(shí)際與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)選擇正確的促進(jìn)環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展的方式，同時(shí)汲取發(fā)達(dá)國(guó)家成功的經(jīng)驗(yàn)，為我所用。我國(guó)政府作為環(huán)責(zé)險(xiǎn)的重要參與者，應(yīng)當(dāng)厘清本職工作，做好環(huán)責(zé)險(xiǎn)運(yùn)行保障，擴(kuò)大群眾參與，綜合全局協(xié)調(diào)參與各方利益，為環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展?fàn)I造良好的社會(huì)環(huán)境。

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作者簡(jiǎn)介：孟凡杰，性別：男，單位：蘭州理工大學(xué)，法律碩士。研究方向：環(huán)境法。