劉春穎

摘 要： 美國(guó)政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)是1959年成立的，目的是為了解決政府間問(wèn)題，協(xié)調(diào)政府間關(guān)系、工作的一個(gè)重要組織。委員會(huì)在它存在的37年里，出版了多份報(bào)告，對(duì)于政府間的許多問(wèn)題也提出了許多建議，對(duì)美國(guó)政府間關(guān)系的發(fā)展起到了重要的作用。

關(guān)鍵詞： 美國(guó)政府間關(guān)系咨詢委員會(huì);政府間關(guān)系;影響

中圖分類號(hào)： D9????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.12.075

美國(guó)政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)（The U.S.Advisory Commission on Intergovernmental Relations，簡(jiǎn)稱ACIR）作為一個(gè)政府間關(guān)系的主要論壇，它促進(jìn)政府間系統(tǒng)的所有主要政策制定者都能發(fā)現(xiàn)一些重要的問(wèn)題，并為改善政府間協(xié)調(diào)性和提高效率提供建議。本文擬對(duì)美國(guó)政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)做一個(gè)簡(jiǎn)要的介紹。

1 美國(guó)政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)的成立及其組織形式

美國(guó)憲法賦予聯(lián)邦政府某些有限的權(quán)利，1791年通過(guò)的第十修正案是權(quán)利法案的一部分。明確指出，未授權(quán)給聯(lián)邦政府的權(quán)力是保留給各州或人民的。地方政府在憲法中沒(méi)有提到，所以他們?nèi)匀皇歉髦莸呢?zé)任。直到二十世紀(jì)，政府間關(guān)系在很大程度上是一個(gè)聯(lián)邦和州關(guān)系問(wèn)題，在較簡(jiǎn)單的時(shí)期，國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和法院自行解決政府間問(wèn)題。

隨著國(guó)家的發(fā)展，聯(lián)邦撥款計(jì)劃和聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)法規(guī)開(kāi)始對(duì)州政府和地方政府產(chǎn)生更大的影響。20世紀(jì)20年代，學(xué)者們開(kāi)始出版政府間關(guān)系研究。公共官員也開(kāi)始建立國(guó)家組織，幫助他們處理政府間關(guān)系。在20世紀(jì)30年代，新政加速了這些趨勢(shì)，增加了29個(gè)撥款項(xiàng)目，使政府間關(guān)系和合作聯(lián)邦制成為美國(guó)政府的主要特征。

1947年，美國(guó)參眾兩院根據(jù)1946年《立法重組法》（《Legislative Reorganization Act》）的要求，成立了政府間關(guān)系小組委員會(huì)。1949年第一個(gè)胡佛委員會(huì)建議“建立聯(lián)邦政府—州關(guān)系的持續(xù)機(jī)構(gòu)，對(duì)聯(lián)邦和州關(guān)系領(lǐng)域的研究和指導(dǎo)負(fù)主要責(zé)任?！?0世紀(jì)50年代初舉行了聽(tīng)證會(huì)，美國(guó)市政協(xié)會(huì)（全國(guó)城市聯(lián)盟前身）和州政府委員會(huì)支持建立一個(gè)政府間關(guān)系研究委員會(huì)。國(guó)會(huì)通過(guò)了相關(guān)立法，艾森豪威爾于1953年6月27日簽署了該法案。

由此產(chǎn)生了一個(gè)由25名成員組成的關(guān)于政府間關(guān)系的委員會(huì)，工作了兩年，產(chǎn)生了一系列關(guān)于聯(lián)邦—州關(guān)系的研究，幾乎包括聯(lián)邦政府參與的所有職能。這個(gè)委員會(huì)后來(lái)以其主席梅耶·凱斯滕鮑姆（Meyer Kestnbaum）的名字命名為凱斯滕鮑姆（Kestnbaum commission），它的工作促進(jìn)了幾個(gè)類似的州委員會(huì)的成立，并增加了學(xué)者和實(shí)踐者對(duì)這一專題的興趣。此外，它還召集了一些著名專家工作人員，其中許多人后來(lái)在聯(lián)邦政府行政和立法部門(mén)的政府間辦事處任職。

凱斯滕鮑姆委員會(huì)并沒(méi)有把它的建議局限于聯(lián)邦政府。雖然它呼吁限制聯(lián)邦政府的權(quán)力的使用，但它也呼吁州政府和地方政府加強(qiáng)自己的能力，以便更充分地承擔(dān)政府的責(zé)任。當(dāng)委員會(huì)提交報(bào)告時(shí)，它承認(rèn)它留下了許多工作未完成，并建議設(shè)立一個(gè)常設(shè)咨詢委員會(huì)。

艾森豪威爾做出了回應(yīng)，通過(guò)在白宮建立一個(gè)小單位跟進(jìn)凱斯滕鮑姆委員會(huì)的建議。艾森豪威爾首先試圖推進(jìn)他的目標(biāo)，即理清各州和聯(lián)邦政府的職能。他任命了一個(gè)由州長(zhǎng)和聯(lián)邦官員組成的聯(lián)邦-州聯(lián)合行動(dòng)委員會(huì)（JOINT FEDERAL-STATE ACTION COMMITTEE），就將國(guó)內(nèi)職能以及實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的收入來(lái)源歸還各州提出建議。這個(gè)委員會(huì)，由少數(shù)官員和聯(lián)邦內(nèi)閣成員組成，于1957年成立，在幾個(gè)月之內(nèi)提出了一些有缺陷的建議。艾森豪威爾向國(guó)會(huì)提交了實(shí)施法案，但并未頒布。在聯(lián)邦—州聯(lián)合行動(dòng)委員會(huì)繼續(xù)工作的同時(shí)，國(guó)會(huì)頒布立法創(chuàng)造常設(shè)的政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)。1959年艾森豪威爾簽署了政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)法案，解散聯(lián)邦—州聯(lián)合行動(dòng)委員會(huì)，至此美國(guó)政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)成立。

美國(guó)政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)由26成員組成，旨在代表兩個(gè)政黨、政府立法和行政部門(mén)以及聯(lián)邦、州和地方政府之間的平衡。這26名成員主要有：三個(gè)普通公民，他們沒(méi)有明顯的黨派傾向，聯(lián)邦行政部門(mén)的三名成員，參議院的三名成員（其中一人是少數(shù)黨的成員），眾議院的三名成員（其中一人是少數(shù)黨成員），四名州長(zhǎng)（每個(gè)政黨兩名），四名市長(zhǎng)（每個(gè)政黨兩名），三名州議員（兩名來(lái)自總統(tǒng)所在政黨），三名縣官員（兩名來(lái)自總統(tǒng)所在政黨）。眾議院政府間小組委員會(huì)帶頭制定了該項(xiàng)立法。

委員會(huì)的大部分工作都是由國(guó)會(huì)撥款支持，但是獨(dú)立于國(guó)會(huì)和聯(lián)邦政府的行政部門(mén)。 委員會(huì)確定自己的議程，采納各方面的建議，并在兩黨的基礎(chǔ)上公開(kāi)的表達(dá)自己的觀點(diǎn)。

2 美國(guó)政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)的成就

美國(guó)政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)的成立響應(yīng)了對(duì)于政府間組織的需要，作為一個(gè)討論管理和協(xié)調(diào)聯(lián)邦撥款計(jì)劃及其條件的論壇;就國(guó)會(huì)提案對(duì)聯(lián)邦系統(tǒng)的影響向聯(lián)邦政策制定者提供建議;確定和研究聯(lián)邦系統(tǒng)面臨的新問(wèn)題;建議政府職能、職責(zé)和收入的最理想分配;尋求簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)稅收法律和行政實(shí)踐的方法，以減少政府間的競(jìng)爭(zhēng)和摩擦。

委員會(huì)在它存在期間，也充分的履行了它的這些職責(zé)。據(jù)委員會(huì)發(fā)表的報(bào)告看，有130個(gè)包含建議的政策報(bào)告，196個(gè)沒(méi)有建議的信息報(bào)告，23個(gè)年度調(diào)查，還有20份其它的報(bào)告。

美國(guó)政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)的政策報(bào)告比信息報(bào)告更善于分析，他們的目的是解決政府間問(wèn)題，報(bào)告里通常包含委員會(huì)通過(guò)的建議和替代辦法，可適用于不同地區(qū)的不同情況。主題隨著時(shí)間的推移而改變，許多的報(bào)告也會(huì)被重新審視，以使其與變化條件相關(guān)。

從委員會(huì)的出版的報(bào)告來(lái)看，可以看出它研究的一系列主題。公共財(cái)政的研究，最一開(kāi)始關(guān)注的是州和地方政府收入來(lái)源的多樣化，審查聯(lián)邦政府對(duì)地方稅收的限制，完善州和地方的稅收，協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州或地方同時(shí)征收的稅收管理，不斷的演變?yōu)槁?lián)邦、州撥款的財(cái)政影響以及聯(lián)邦制度中更大財(cái)政平衡的必要性。在委員會(huì)的后期，焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向了聯(lián)邦撥款援助的限制，向州和地方政府移交責(zé)任，越來(lái)越多的使用聯(lián)邦法規(guī)和授權(quán)代替撥款來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)。

委員會(huì)的政府研究最初的重點(diǎn)從都市問(wèn)題的和區(qū)域的發(fā)展，轉(zhuǎn)向?qū)β?lián)邦撥款制度更多的關(guān)注，并監(jiān)督聯(lián)邦制。個(gè)別研究解決醫(yī)療補(bǔ)助、交通、刑事司法、基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略、環(huán)境保護(hù)、殘疾人的權(quán)利、國(guó)家監(jiān)管銀行和電信地方自治等一系列主題。

委員會(huì)的這兩個(gè)議程的早期都非常強(qiáng)調(diào)在州和地方政府，以及旨在促進(jìn)跨州、縣、市和特別行政區(qū)政府的聯(lián)合行動(dòng)的區(qū)域組織中建立更大的能力。這些努力得到了美國(guó)政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)州立法項(xiàng)目的支持，該項(xiàng)目將許多美國(guó)政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)建議轉(zhuǎn)化為旨在實(shí)施這些建議的示范州立法。1963年，委員會(huì)公布了它的第一個(gè)州立法計(jì)劃。到1975年，這些法案匯總、更新并作為10卷的綜合資源出版，其中包括112份經(jīng)過(guò)研究和審查的法案，供州和地方政府在實(shí)施建議的改革時(shí)使用。擬議法案的大部分條款已經(jīng)在一個(gè)或多個(gè)州頒布。這10卷覆蓋：（1）州政府機(jī)構(gòu)及程序;（2）地方政府現(xiàn)代化（包括政府的替代形式、地方邊界委員會(huì)、區(qū)域組織）;（3）州和地方財(cái)政收入;（4）財(cái)務(wù)和人事管理;（5）環(huán)境、土地利用和增長(zhǎng)政策;（6）住房和社區(qū)發(fā)展;（7）運(yùn)輸;（8）健康;（9）教育;（10）刑事司法。

委員會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)做法是將研究草案提交給“批評(píng)家”（critics）會(huì)議，來(lái)自州和地方政府、國(guó)家協(xié)會(huì)、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、智庫(kù)和學(xué)術(shù)界的數(shù)十位專家和利益相關(guān)者在會(huì)上提出批評(píng)和改進(jìn)建議。一般都努力征求多種觀點(diǎn)，以便提出更平衡和公正的報(bào)告。在向?qū)T提交草案之前，所收到的咨詢意見(jiàn)通常會(huì)有重大的訂正。

在上世紀(jì)1970年代和上世紀(jì)1980年代的一段時(shí)間內(nèi)，委員會(huì)還向行政管理和預(yù)算局提供秘書(shū)處服務(wù)，以協(xié)助管理政府間審查進(jìn)程，這為各州和地方政府的全國(guó)協(xié)會(huì)提供了機(jī)會(huì)，以便在聯(lián)邦法規(guī)草案發(fā)表在《聯(lián)邦公報(bào)》（《Federal Register》）征求公眾意見(jiàn)之前就其對(duì)政府間的影響發(fā)表意見(jiàn)。

3 美國(guó)政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)的影響

委員會(huì)在它存在期間內(nèi)，出版的大量報(bào)告，對(duì)于認(rèn)識(shí)美國(guó)政府間關(guān)系有很大的貢獻(xiàn)。盡管委員會(huì)的有的研究并不處于開(kāi)創(chuàng)性或最前沿，但是在澄清一下問(wèn)題上是非常有用的。它發(fā)布的報(bào)告，許多在本質(zhì)上主要是回應(yīng)性的，處理的是委員會(huì)沒(méi)有發(fā)起的問(wèn)題。在大多數(shù)情況下，響應(yīng)都是理由充分和富有成效的。通常情況下，它的主要貢獻(xiàn)并不是提供正確的答案，而是要謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題的錯(cuò)誤答案。

委員會(huì)的許多意見(jiàn)也都比較具有靈活性，隨著美國(guó)的環(huán)境的改變而改變。例如，在委員會(huì)成立初期到20世紀(jì)70年代，都是支持聯(lián)邦撥款援助的增長(zhǎng)，并密切注意著已經(jīng)出現(xiàn)的和可能出現(xiàn)的問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題提出了自己的一些意見(jiàn)。而在上世紀(jì)70年代末開(kāi)始轉(zhuǎn)而支持縮小聯(lián)邦撥款援助系統(tǒng)的規(guī)模。因?yàn)樗l(fā)現(xiàn)聯(lián)邦撥款項(xiàng)目應(yīng)經(jīng)超出了聯(lián)邦系統(tǒng)的承載能力。雖然會(huì)有其他的一些聲音的出現(xiàn)，但委員會(huì)無(wú)疑是一個(gè)合理的聲音。

委員會(huì)還著重于幫助州和地方政府成為政府間系統(tǒng)中更有效的伙伴。許多委員會(huì)的研究和委員會(huì)的州立法計(jì)劃提出了一些方法。例如，加強(qiáng)那些幾乎或根本沒(méi)有行政權(quán)力的州長(zhǎng)的地位，只有很少或根本沒(méi)有專業(yè)人員的兼職州議會(huì)，等等。

總的來(lái)說(shuō)，雖然美國(guó)政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)在1996年解散，但是在它存在的37年里，對(duì)于當(dāng)時(shí)美國(guó)政府間出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)行的研究，提出的建議，協(xié)調(diào)了美國(guó)政府間關(guān)系，加強(qiáng)了政府間的合作，為了解美國(guó)政府間關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。

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