【摘 要】 從中國劃設(shè)東海防空識別區(qū)的必要性，中國設(shè)立東海防空識別區(qū)的法律依據(jù)，中國東海防空識別區(qū)制度存在的缺陷以及對我國防空識別區(qū)制度的完善建議四個(gè)方面對我國的東海防空識別區(qū)進(jìn)行研究。

【關(guān)鍵詞】 中國東海防空識別區(qū) 法律依據(jù) 國際法

引 言

防空識別區(qū)（Air Defense Identification Zone，簡稱ADIZ），又稱為“空防識別區(qū)”，防空識別區(qū)是一種新的空中預(yù)警概念，于20世紀(jì)50年代出現(xiàn)。是沿海國為了防范可能面臨的空中威脅，在本國領(lǐng)空外劃設(shè)的空域范圍，為了及時(shí)識別、監(jiān)視、管制和處理進(jìn)入防空識別區(qū)的外國航空器。這對于保障國家防空安全具有重要意義。

防空別區(qū)作為一種特殊的區(qū)域，與傳統(tǒng)的空域相比有著本質(zhì)的區(qū)別。這些區(qū)別主要體現(xiàn)在防空識別區(qū)的特征上，主要是國家性和單方性、穩(wěn)定性和防御性、有限強(qiáng)制性和不確定性。當(dāng)今世界己進(jìn)入海洋時(shí)代，為了更好的維護(hù)海洋權(quán)益，防空識別區(qū)的重要性不斷顯著，在這樣的背景下以1997年3月14日《中華人民共和國國防法》、1995年10月30日《中華人民共和國民用航空法》和2001年7月27日《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》為基礎(chǔ)，2013年11月23日，我國國防部發(fā)布了《關(guān)于劃設(shè)東海防空識別區(qū)的聲明》（以下簡稱《聲明》），國防部結(jié)合《聲明》制定了《東海防空識別區(qū)航空器識別規(guī)則公告》（簡稱《公告》）。在中國，《公告》具有引領(lǐng)性的作用，根據(jù)《公告》第五條：“國防部負(fù)責(zé)解釋本規(guī)則”可知，位于東海防空識別區(qū)范圍內(nèi)飛行的航空器，必須主動(dòng)向中國提供包括飛行計(jì)劃識別、無線電識別、應(yīng)答機(jī)識別和標(biāo)志識別在內(nèi)的識別方式，外國航空器必須遵守中國國防部或國防部授權(quán)單位的命令。以后還會(huì)由國防部出臺相關(guān)細(xì)則，對這一領(lǐng)域的規(guī)則進(jìn)行具體的規(guī)定。

一、我國劃設(shè)東海防空識別區(qū)的法律淵源

（一）國內(nèi)法

各國設(shè)立防空識別區(qū)都是出于維護(hù)國家安全的需要，各國頒布了關(guān)于防空識別區(qū)的國內(nèi)法，作為設(shè)立防空識別區(qū)和管理防空識別區(qū)的法律依據(jù)。我國根據(jù)《中華人民共和國國防法》、《中華人民共和國民用航空法》和《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》設(shè)立了東海防空識別區(qū)，并發(fā)布了《中華人民共和國東海防空識別區(qū)航空器識別規(guī)則公告》，對東海防空識別區(qū)進(jìn)行管理。

（二）國際法

1.國際條約

當(dāng)前國際法上并沒有對防空識別區(qū)進(jìn)行明文規(guī)定，是我們可以通過《聯(lián)合國海洋法公約》等國際條約找到防空識別區(qū)設(shè)立的法律依據(jù)。第一，防空識別區(qū)的設(shè)立與和平利用海洋原則不謀而合。該公約規(guī)定了和平利用海洋原則，要求各國對海洋的利用必須是本著和平的目的，以軍事威脅、軍事偵察為目的的航行和飛越是違背該原則的。而防空識別區(qū)的設(shè)立正是為了識別和管理違背這一原則的行為。第二，防空識別區(qū)的設(shè)立有利于消除誤判、管控沖突。公約規(guī)定，“締約國在根據(jù)本公約行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時(shí)，應(yīng)不對任何國家的領(lǐng)土完整和政治獨(dú)立進(jìn)行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他與《聯(lián)合國憲章》所載國際法原則不符的方式進(jìn)行武力威脅或使用武力”。第三，設(shè)立防空識別區(qū)能夠減少海洋大國對國際法所賦予的權(quán)利的濫用。外國在沿海國防空識別區(qū)內(nèi)的飛行活動(dòng)將受到制約，能夠制止那些打著航行和飛越自由的幌子從事武力威脅、軍事偵察的活動(dòng)，使領(lǐng)海的空域成為“和平的空域”，維護(hù)和平與正義。

2.國際習(xí)慣

國際習(xí)慣是在國家實(shí)踐的基礎(chǔ)上形成的，雖然防空識別區(qū)不能算作國際習(xí)慣，但是防空識別區(qū)的國家實(shí)踐對于促進(jìn)國際習(xí)慣的形成具有現(xiàn)實(shí)的意義。防空識別區(qū)的實(shí)踐的不斷活躍，使劃設(shè)防空識別區(qū)的做法越來越有說服力和約束力。因此，我們可以將防空識別區(qū)視為正在形成中的國際習(xí)慣。隨著越來越多的國家劃設(shè)防空識別區(qū)，防空識別區(qū)的實(shí)踐會(huì)越來越統(tǒng)一，也不排除未來有關(guān)國際習(xí)慣法形成的可能。

二、我國劃設(shè)東海防空識別區(qū)的意義

（一）有利于維護(hù)我國主權(quán)與領(lǐng)土安全

自從中國劃設(shè)東海防空識別區(qū)以來，就多次遭到以美國為首的國家的反對。我國劃設(shè)東海防空識別區(qū)是著眼于全球戰(zhàn)略做出的重大選擇，這樣既可以為我國應(yīng)對海洋糾紛留出預(yù)警時(shí)間，還可以維護(hù)東北亞地區(qū)的飛行秩序。因此，劃設(shè)東海防空識別區(qū)是維護(hù)我國合法權(quán)益，保障國家主權(quán)與安全的重要措施。

（二）有助于規(guī)制外國在我國沿海空域的活動(dòng)和進(jìn)行人道主義救援

我國設(shè)立防空識別區(qū)就是為了對進(jìn)入該區(qū)域的不法飛行器進(jìn)行識別和管理，識別其真正目的，規(guī)范外國飛行器和艦艇的活動(dòng)，也有利于配合海空聯(lián)合執(zhí)法。防空識別區(qū)不僅對于維護(hù)國家安全有重要的意義，還有助于實(shí)施國際人道主義救援。通過對防空識別區(qū)的航空器進(jìn)行識別和聽取其相關(guān)飛行信息，從而為國際救援提供及時(shí)有效的數(shù)據(jù)和信息。

（三）有助于防范境外恐怖主義的威脅

我國地理位置復(fù)雜，周邊政治環(huán)境敏感，恐怖主義威脅依然存在，加上現(xiàn)代恐怖主義手段的升級，已經(jīng)不是常規(guī)化的威脅，而是生化、核恐怖威脅。這些極端的不利因素一旦產(chǎn)生，就會(huì)造成很嚴(yán)重的后果。由于我國人口眾多，與世界經(jīng)貿(mào)聯(lián)系更加緊密，相關(guān)應(yīng)對恐怖主義的措施還不太成熟，因此成為恐怖主義實(shí)施對象的可能性仍然存在。設(shè)立防空識別區(qū)可以為應(yīng)對恐怖主義威脅提供足夠的預(yù)警時(shí)間，維護(hù)地區(qū)和平與安全。

（四）有利于解決海洋爭端

目前我國面臨的海洋局面不樂觀，與周邊國家存在諸多的海洋爭端。比如在我國東海，根據(jù) 《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱 《海洋法公約》）的規(guī)定，我國可擁有200 海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及根據(jù)領(lǐng)土自然延伸原則可以擁有廣闊的大陸架，這與日本的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架存在重疊部分，而我國與日本主張的海洋劃界原則不統(tǒng)一，特別是涉及釣魚島問題，使得中日關(guān)系一直以來處于緊張狀態(tài)。在中國南海，與越南、菲律賓等國同樣存在海洋紛爭。因此，設(shè)立防空識別區(qū)對于解決和緩和我國與周邊國家的海洋爭端有著重要的意義。

三、我國東海防空識別區(qū)在實(shí)踐中存在的缺陷

（一）法律制度不完善，防空識別區(qū)的管理沒有健全的法律依據(jù)

以美國為例，美國頒布了詳細(xì)的防空識別區(qū)管理規(guī)則，還有操作性較強(qiáng)的行為手冊來保證規(guī)則的落實(shí)。而我國只頒布了東海防空識別區(qū)的識別規(guī)則，且內(nèi)容過于簡單，例如，在該規(guī)則中，對航空器對規(guī)則的適用沒有加以區(qū)分，我們對于本國航空器和外國航空器、軍用航空器和民用航空器顯然應(yīng)該適用不同的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。另外，《中華人民共和國國防法》和《中華人民共和國民用航空法》作為我國東海防空識別區(qū)劃設(shè)的法律依據(jù)，對防空識別區(qū)并沒有直接具體的規(guī)定，而僅僅有識別規(guī)則對于防空識別區(qū)的管理來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，我國需要制定專門關(guān)于防空識別區(qū)的法律法規(guī)，作為劃設(shè)和管理防空識別區(qū)的法律依據(jù)，使我國防空識別區(qū)的管理更加具體和規(guī)范，更加具有可操作性。

（二）對相關(guān)管理部門的權(quán)利義務(wù)規(guī)定不夠明確

我國東海防空識別區(qū)的識別規(guī)則要求所有處于我國東海防空識別區(qū)內(nèi)的航空器必須配合飛行計(jì)劃識別、無線電識別、應(yīng)答機(jī)識別、標(biāo)志識別等方面的識別，但并沒有對航空器所享有的飛越自由等國際法權(quán)利進(jìn)行規(guī)定，使該規(guī)則看上去權(quán)利義務(wù)非常不對等。這樣的規(guī)定在實(shí)施過程容易遭到他國的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，使我國顯得比較被動(dòng)。明確航空器和我國相關(guān)管理部門在東海防空識別區(qū)內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)，使東海防空識別區(qū)的管理更加有理有據(jù)，更加令人信服。

（三）應(yīng)對措施規(guī)定不明確

當(dāng)處于我國東海防空識別區(qū)的航空器不服從我國相關(guān)部門的管理時(shí)，我國東海防空識別區(qū)識別規(guī)則僅規(guī)定“中國武裝力量將采取防御性緊急處置措施”，但對于防御性緊急處置措施究竟包括哪些措施、如何實(shí)施這些措施并沒有作出具體的規(guī)定。使該規(guī)則在實(shí)施過程中容易出現(xiàn)落實(shí)不力、管理不嚴(yán)、準(zhǔn)備不足等情況。

四、對我國防空識別區(qū)法律制度的完善建議

（一）加強(qiáng)理論建設(shè)，完善法律制度

東海防空識別區(qū)的建立是我國運(yùn)用國際慣例來維護(hù)國家合法權(quán)益的一個(gè)措施，但這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，我們還要加強(qiáng)對美國、日本、澳大利亞等國家在防空識別區(qū)方面的理論和實(shí)踐的研究，積極把握防空識別區(qū)的發(fā)展趨勢，尋找一條適合我國防空識別區(qū)的劃設(shè)和管理的模式。另外，我國周邊海域情況復(fù)雜，海上鄰國和島礁權(quán)屬爭議較多，所以，我們還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對防空識別區(qū)設(shè)立的可行性、劃設(shè)的范圍、劃設(shè)的方法和管理模式等問題的研究。

在防空識別區(qū)的法律制度方面，我國才剛邁出了第一步，還有很長的路要走。我國以識別規(guī)則作為東海防空識別區(qū)的管理依據(jù)，法律效力較低，與他國健全的法律體系相比，顯得單薄無力。因此，制定專門的法律法規(guī)，為防空識別區(qū)的劃設(shè)和管理提供有力的法律依據(jù)，是十分必要的。將防空識別區(qū)的管理上升到國家法律的層面，既使防空識別區(qū)的管控更富有操作性和強(qiáng)制力，也使我國劃設(shè)防空識別區(qū)的做法更容易得到其他國家的接受。

（二）完善我國防空識別區(qū)體系

在一國的國防體系中，防空識別區(qū)扮演著重要的角色，只有充分融入國防體系，才能最大程度的發(fā)揮防空識別區(qū)的作用。將我國的南海、黃海等海域和空域與東海防空識別區(qū)一起納入防空識別區(qū)體系，使防空識別區(qū)制度成為我國國防體系的完美拼圖。“強(qiáng)化對我國空域的監(jiān)管，為應(yīng)急提供緩沖和應(yīng)對機(jī)制成為在南海設(shè)立防空識別區(qū)的目的和需求。所以，在不考慮其他因素的情況下，設(shè)立南海防空識別區(qū)也是必要的”。

（三）加強(qiáng)溝通，建立突發(fā)情況的應(yīng)對措施

防空識別區(qū)的劃設(shè)相對簡單，但實(shí)現(xiàn)對防空識別區(qū)的有效管控，妥善的處理發(fā)生在防空識別區(qū)內(nèi)的突發(fā)情況是很困難的。日本的軍艦、軍機(jī)在東海地區(qū)異常的活動(dòng)，而且有可能會(huì)成為一種常態(tài)，因此，我們應(yīng)當(dāng)針對防空識別區(qū)內(nèi)可能發(fā)生的突發(fā)事件建立一套完整的應(yīng)急措施，以便對突發(fā)情況的應(yīng)對。

首先，要在相關(guān)法律法規(guī)中對緊急情況應(yīng)對措施進(jìn)行規(guī)定，對各相關(guān)部門進(jìn)行明確的分工。其次，要建立一個(gè)應(yīng)急中心，作為處理突發(fā)情況的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)與各相關(guān)部門進(jìn)行溝通，引導(dǎo)突發(fā)情況和緊急情況的應(yīng)對。再次，要明確防御性緊急措施的具體內(nèi)容和適用條件，當(dāng)發(fā)現(xiàn)外國軍機(jī)違反我國防空識別區(qū)的相關(guān)規(guī)定時(shí)，“在和外國軍機(jī)聯(lián)絡(luò)的同時(shí)，盡快通報(bào)軍事當(dāng)局，并加強(qiáng)雷達(dá)監(jiān)視，提高防空導(dǎo)彈的警戒級別，命令空中戰(zhàn)斗機(jī)前往該空域或命令地面戰(zhàn)機(jī)待命做好攔截準(zhǔn)備。若有犯意，可進(jìn)行攔截甚至迫降和開火警告，同時(shí)，利用定位和視頻設(shè)備收集證據(jù)以備后用”。最后，還可以設(shè)立一個(gè)對外聯(lián)絡(luò)中心，就發(fā)生在我國防空識別區(qū)內(nèi)的沖突與相關(guān)當(dāng)事國及時(shí)進(jìn)行協(xié)商和溝通，防止發(fā)生誤判和矛盾。

五、結(jié)束語

防空識別區(qū)從劃設(shè)到現(xiàn)在已有半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間，中國設(shè)立東海防空識別區(qū)不僅對我國主權(quán)領(lǐng)土安全有積極的維護(hù)作用，還豐富了防空識別區(qū)的國際實(shí)踐，這對于防空識別區(qū)規(guī)則的完善有著積極的作用。作為世界上歷史悠久且國土覆蓋面積較大的國家，中國有著地勢多樣性和周邊環(huán)境復(fù)雜性的特點(diǎn)，中國防空識別區(qū)的設(shè)立在數(shù)量上豐富了防空識別區(qū)的實(shí)踐，也為今后對防空識別區(qū)方面的法律法規(guī)的制定提供了更多的素材。

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作者簡介：李海艷（1994-），女，云南大理人，白族，昆明理工大學(xué)法學(xué)院2017級碩士研究生，研究方向：國際法學(xué)。