□呂淼

國家發(fā)改委日前印發(fā)《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》，提出積極推動已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，繼續(xù)加大戶籍制度改革力度。其中明確，城區(qū)常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制。為什么“此時”重點提出放開落戶？為什么強調(diào)城區(qū)常住人口300萬以下城市，而非300萬以上或者500萬以上城市？

第一個問題，反映了人口因素某種程度已經(jīng)成為城市發(fā)展的決定性因素。與2014年城鎮(zhèn)化試點剛提出放開落戶的反對聲較多不同，當(dāng)前從上到下已經(jīng)形成一致預(yù)期，人口進入的好處超過了城市所承擔(dān)的成本。

特大、超大城市經(jīng)濟增長保持長期強勁勢頭的關(guān)鍵原因之一便是人口紅利的存在延緩了資本回報率的降低速度。以浙江為例，人口年齡結(jié)構(gòu)具有明顯優(yōu)勢。上世紀80年代初起浙江人口撫養(yǎng)比小于50%，2010年降至最低點29.1%，之后逐步回升，但依舊低于全國平均水平，這是浙江的“人口紅利期”。相較而言，全國于1995年左右才進入人口紅利期，比浙江晚10年左右，這也為浙江經(jīng)濟長期領(lǐng)先全國提供了人口動力支撐。反觀日本，“少子高齡”是當(dāng)前日本社會的重要特征，15-64歲的勞動年齡人口在20年間整整減少了1000萬，這令日本人口紅利幾乎喪失殆盡，經(jīng)濟潛在增長率明顯下降。

值得注意的是，自2011年以來，全國農(nóng)民工增長開始震蕩收窄，年均增速已經(jīng)從4.4%降至2018年的0.6%。人口流入放緩直接影響到投資前景、社保收支，原先坐享農(nóng)民工進城紅利的部分城市已經(jīng)出現(xiàn)了因勞動力短缺導(dǎo)致的企業(yè)用工成本提升、投資回報率顯著下降。同時，我國常住人口與戶籍人口的城鎮(zhèn)化率差距，意味著近1/5的居民限于戶籍，無法舉家進城，無法享受均等公共服務(wù)，一定程度上也對消費升級、產(chǎn)業(yè)升級等方面產(chǎn)生了消極影響。

另外，在“房住不炒”的基調(diào)下，落戶政策卻開始放松，一定程度上也說明經(jīng)濟回升基礎(chǔ)并不牢固，需要房地產(chǎn)的托底支撐作用。與一些城市搶人形成呼應(yīng)，比如杭州將人才引進條件放寬到大專及以上的畢業(yè)生在杭工作并繳納社保就可直接落戶，得到了認可。

表1 浙江省人口負擔(dān)水平和全國比較（%）

表2 全國300萬以上城市分布情況

此外，藍領(lǐng)在大城市無法立足、家鄉(xiāng)就業(yè)機會增加，客觀上也為地方放開落戶創(chuàng)造了條件，掃清了障礙。從2018年發(fā)布的《中國新時代藍領(lǐng)消費與成長白皮書》來看，藍領(lǐng)平均月收入與白領(lǐng)相比仍相對較低；平均每年更換3次工作，可換工作背后是同質(zhì)化的無奈和職業(yè)瓶頸期的限制。

第二個問題，則反映了中國依然執(zhí)行差異化的城市化策略。王小魯?shù)仍凇秲?yōu)化城市規(guī)模，推動經(jīng)濟增長》中指出，在人口100-400萬人之間時城市的凈規(guī)模收益最大，處于城市規(guī)模效率最佳的發(fā)展區(qū)間。而人口超過1000萬人時，規(guī)模收益被外部成本抵消，繼續(xù)擴大規(guī)模就形成負效益。

全國城區(qū)常住人口300萬以上城市共27個，多數(shù)位于京津冀、長三角及珠三角地區(qū)，這些城市的外來流動人口占中國跨區(qū)外來流動人口的比例非常高。城區(qū)常住人口300萬以上的城市面臨的城市治理問題較多，如交通擁堵、空氣污染、社會治安等，尤其上海、深圳、北京、廣州四個人口超千萬的超大城市，外來人口所需的住房與公共服務(wù)尚未得到有效解決，甚至還面臨被移入地城市逐步擠出的危險。這次國家發(fā)改委出臺的政策對這些特大、超大城市會有一定影響，但影響不會太大。由于這些城市情況較為特殊，人口規(guī)模和密度都比較大，即使放開放寬，程度也是有限的。

城區(qū)常住人口300萬以下城市則要進一步大力發(fā)展。未來數(shù)十年里，城市化依然是經(jīng)濟增長的核心動力，除了關(guān)注常住人口和戶籍人口的城市化率差距，還需關(guān)注城市群、都市圈的“大城市化率”。如果說，原有的城市化率衡量的是城鎮(zhèn)區(qū)域常住人口的增長，那么“大城市化率”更多關(guān)注區(qū)域間的經(jīng)濟融合、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、人口互補等狀況。在紐約、倫敦這樣的都市圈，存在大量的人群，他們在周邊城市居住但在中心城市就業(yè)，可以看到城市的日間人口和夜間人口差距極大。經(jīng)濟學(xué)者卓勇良曾計算過“一個高端人口，至少需要4.5個低端人口服務(wù)”。可想而知，不久的將來，一位在上海工作的保潔阿姨，就住在通勤不到一小時的周邊城市。誠如文件中所強調(diào)“深入推進城市群發(fā)展”“培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈”，城區(qū)常住人口300萬以下的城市發(fā)展需“因城施策”。都市圈內(nèi)和潛力型城市或可提高產(chǎn)業(yè)支撐能力，收縮型城市或可引導(dǎo)人口和資源向城區(qū)集中。