劉欣

【摘 要】如今民用無人機行業(yè)作為新興產業(yè)正在不斷地刷新著人們的認知，無人機作為正在改變世界的新工具，無人機的發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展都面臨著巨大的契機和困擾，如何建立起疏堵結合的行政法律體系，使其能夠健康有序發(fā)展成為一大困擾。文章通過收集相關法律法規(guī)、搜集相關資料、發(fā)放問卷調查和采取訪談等方式，對于目前民用無人機的總體使用情況和存在的問題進行了匯總，從立法、監(jiān)管和行業(yè)自治等方面提出相關建議與對策，以此促進民用無人機行業(yè)的有序發(fā)展。

【關鍵詞】民用無人機;行政法律規(guī)制;監(jiān)管

【中圖分類號】V279 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2019）02-0163-03

近日，一些關于民用無人機的新聞不同程度上在吸引著人們的眼球，洪澤湖大閘蟹節(jié)有三架黑飛民用無人機被公安機關擊落;張學友演唱會上，有兩架黑飛無人機被公安機關擊落;一架無人機飛行中突然失控墜落在幼童臉上等發(fā)生在人們身邊的新聞讓人們突然發(fā)現(xiàn)，無人機不再遠離人們的生活，而無人機反制措施也因為這些事件成為社會熱點。這些問題無一不是在說明：無人機發(fā)展的高速時代正在來臨。這些“黑飛”的無人機給人們造成的困擾越來越頻繁地出現(xiàn)在人們視野中，使人們認識到無人機的發(fā)展并不會一帆風順。需要國家出臺相關行政法規(guī)進行規(guī)制，從而使其能在法律框架內推動行業(yè)發(fā)展，推動社會進步。

1 民用無人機的市場發(fā)展

近年來我國開始重視新一代人工智能的發(fā)展，國務院在2017年7月份發(fā)布了《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，指出要大力發(fā)展智能運載工具，發(fā)展消費類和商用無人機，建立專業(yè)化服務體系，完善空域管理措施。無人機市場的火爆在國家政策發(fā)布之前就已經有了預兆。

自2015年以來，民用無人機的發(fā)展進入了發(fā)展的新時代，國內無人機企業(yè)大疆無人機在2015年的國際消費類電子產品展覽會（CES）上憑借其產品Inspire 1，成功引起業(yè)內關注，徹底引發(fā)了國內民用無人機的投資狂潮。從大疆集團的資本情況來說明可能更能凸顯無人機市場的發(fā)展情況。

2010年大疆無人機銷售額只有300萬元，2015年大疆無人機經過融資后，其估值已經達到100億美元，2016年的產業(yè)估值當中，大疆無人機以240億美元的估值在國內無人機企業(yè)中一枝獨秀①。管中窺豹，從大疆無人機在6年中的資本增值上來看，我們可以明確看出消費級民用無人機的市場正在進入狂熱之中。小米、騰訊等中國巨頭公司都按捺不住，各出奇招加入了消費級無人機的市場角逐之中，將低價和社交元素融入無人機市場競賽之中，大大增加了民用無人機的需求量，降低了無人機的使用門檻。

而民用無人機的應用范圍遠遠不止在娛樂和社交范疇內。2016年1月27日，新華社全文播發(fā)了《中共中央國務院關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》，這份文件提出，要大力推進“互聯(lián)網+”現(xiàn)代農業(yè)，應用物聯(lián)網、云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)等現(xiàn)代化信息技術，推動農產業(yè)鏈改造升級。植保無人機作為農用航空器正進入農業(yè)改革范疇，植保無人機所具有的撒藥均勻、方便管理的優(yōu)點推動著其在農業(yè)市場的快速發(fā)展。目前已有多省開始在植保無人機上進行試水補貼，2015年《河南省農用航空器購置補貼試點方案》，首次選擇農用航空器作為農機新產品補貼試點產品。福建也在同年9月由福建省農業(yè)廳農業(yè)機械化管理處發(fā)布的《2015年福建省農機購置補貼產品已歸檔公示》中，多款無人機已經列入補貼范圍。

同時在電力、警用、測繪、氣象、新聞、貨運等傳統(tǒng)行業(yè)中，民用無人機的應用也越來越廣泛。由腦電波控制無人機技術的成功和已經開始投資研制的無人駕駛電動飛行出租車等新技術的出現(xiàn)，新的應用方式正不斷地刷新人們對于民用無人機這個新興行業(yè)的認知。

2 民用無人機使用的困擾

伴隨著民用無人機市場的火爆和其迅速進步的各項技術，無人機這一軍用產品也飛入了尋常百姓家。自老牌芯片廠商高通為無人機打造出專用小型芯片后，無人機開始變得小巧，操作也隨之簡便，價格上出現(xiàn)了以小米無人機為代表的低價無人機。這無疑降低了使用無人機的準入門檻，也使得無人機的使用變得略顯混亂和無序。

2.1 監(jiān)管存在較大難題

監(jiān)管存在很多的難點和盲點，深圳作為改革開放的前沿城市和經濟發(fā)達地區(qū)，在2018年深圳市對于無人機的產業(yè)鏈進行過初步的調查，據(jù)統(tǒng)計深圳無人機整機生產企業(yè)有34家、零配件生產企業(yè)23家、無人機銷售企業(yè)有103家，無人機從購買方面來說較為容易。無人機購買后只要求250克（含250克）進行登記并粘貼相關標識，但沒有強制性要求購買人自覺遵守。但是，其中支持后臺監(jiān)管技術的企業(yè)僅有38%。自2017年6月起，我國開始對無人機擁有者進行實名登記。但是銷售企業(yè)是否向公安機關備案并核實信息等未做要求，如果算上DIY形式的無人機飛行器，這一比例會更少，這也為監(jiān)管帶來了很大難度②。通過二手交易平臺及部分論壇搜索可以發(fā)現(xiàn)，有賣家打出宣傳廣告稱只需安裝一個破解模塊就可以破解無人機企業(yè)在芯片中植入的飛行禁區(qū)，從而逃過相關部門的監(jiān)管。人們的航空法律意識淡薄，對于航空侵權的界限不明確，這也使得使用民用無人機在進入購買者手中后容易出現(xiàn)問題。

2.2 缺乏細化的無人機購買登記制度

目前國家對于輕小型無人機暫時沒有針對購買者年齡和駕駛人年齡的規(guī)定，人們對于無人機的印象多數(shù)定義在玩具一類，對于無人機的重視程度不夠。忽視了未成年駕駛人也是當前無人機事件中不可忽視的致害主體。且登記沒有硬性規(guī)定，只通報沒有進行登記的無人機會影響使用，相關主管部門會進行處罰。處罰措施不明確，且對相關法律法規(guī)沒有進行相關宣傳與教育。目前只有深圳市法制辦起草的《深圳市民用輕小型無人駕駛航空器管理辦法（征求意見稿）》中擬規(guī)定除在室內或攔網內等隔離空間飛行外，禁止未滿8周歲的未成年人飛行無人飛行機，應當在制定相關法律對于購買者和駕駛者的年齡進行限制。

2.3 缺乏統(tǒng)一的行業(yè)質量評價標準

缺乏統(tǒng)一的產品定制標準也使得無人機難以承載公眾期望。無人機具有便攜性、便于操作、價格低廉等優(yōu)點，也因此很多無人機會做的小巧便攜，可以將一套無人機整體放入背包進行攜帶。同時為了迎合廣大基層受眾，無人機的操作方式越來越簡便，可以通過在手機上安裝操作APP就能進行操作，不需要通過冗長的說明書來理解操作方式。最后是價格因素，價格也是大多數(shù)無人機擁有者進行選購的一大要件，目前無人機市場大熱，很多企業(yè)在沒有生產資質的情況下貿然進入市場，民間也流傳著很多無人機的DIY的詳細升級教程，容易因此產生產品質量問題，也因而可能會導致城市通訊無線電信號出現(xiàn)波動，從而導致侵權等問題的發(fā)生。

2.4 缺乏明確的低空空域管制法規(guī)

我國目前尚未制定明確的低空空域管制法規(guī)和針對于無人機的生產規(guī)制標準，缺乏整體對于規(guī)范無人機飛行區(qū)域的管制法規(guī)。低空空域管制是民用無人機正常航行的最大阻力。低空空域是包括無人機在內的通用航空器作業(yè)的重要空域。我國目前對于低空空域的管理較為嚴謹，雖然早有進行統(tǒng)一管理的規(guī)劃，希望逐步建成統(tǒng)一管理的國家立體空域交通體系，但目前我國軍方仍然掌控著大部分空域的管理權，民航空域僅占我國空域中的一小部分，也因而我國對于低空空域管理的改革仍處于起步階段，仍有待進一步開發(fā)。

3 建議

隨著無人機事件的不斷發(fā)酵，普通民眾對于無人機的觀點出現(xiàn)了兩極化的觀點，一種觀點覺得無人機應當進行減負，另一種觀點則希望更為嚴厲地管控民用無人機。如何對無人機進行合理的規(guī)制，是采取松散的管理還是嚴格的管控，是國內對于無人機規(guī)制的兩個方向。但是進行行政立法規(guī)制是大勢所趨。我國無人機行政法規(guī)制定的主體一直限于國家機關和地方立法機關，缺乏更高立法位階的制定主體，應當由國務院進行牽頭設立符合無人機發(fā)展趨勢的行政法律規(guī)范。民用無人機市場是一塊剛剛發(fā)掘的新市場，已經匯集了大批的資本，具有很大的發(fā)展?jié)摿?，不能單純的為整治而整治。下面就針對無人機的法律規(guī)制提出建議，以求幫助國家規(guī)制無人機，促進無人機行業(yè)進健康發(fā)展。

3.1 創(chuàng)新監(jiān)管模式

通過行政立法對于民用無人機進行統(tǒng)一收納管理。通過國家發(fā)放監(jiān)管平臺營業(yè)資格來對無人機進行統(tǒng)一管理。對相關公司進行相應期限的資格審查。建議對民用無人機建立電子圍欄并設置統(tǒng)一的監(jiān)管云平臺，云技術的發(fā)展為未來的無人智能科技帶來了新的監(jiān)管方式。無論外界對于無人機的監(jiān)管是“放寬”還是“收緊”，云技術都已經被大家廣泛認可，已經成為協(xié)同統(tǒng)一監(jiān)管的大趨勢。目前來說監(jiān)管運營市場較為龐大，應當盡快制定云平臺規(guī)制的相應行業(yè)標準，開放監(jiān)管門檻方便各方團結協(xié)作，以容納更為優(yōu)秀的團體和公司共同合作與開發(fā)。云監(jiān)管是目前我國有能力進行的最為便捷的監(jiān)管方式，但設立云平臺監(jiān)督系統(tǒng)并非最終的發(fā)展目標，未來的無人智能科技的監(jiān)管的發(fā)展方向，應當是建立更為立體和復雜的空中交通網絡，以更為精確地融合民航、無人機和軍用航空，并為未來可能出現(xiàn)的更為先進的航空設備留下預備空間。

3.2 細化民用無人機的購買細則

設立更為強硬的購買登記制度。改變當前對于250克及以上民用無人機自行注冊的現(xiàn)狀，對于實名登記應當建立更為強硬的登記手段。目前的無人機發(fā)展已經向自拍無人機等貼近人們生活的方向前進，可以采取像手機系統(tǒng)一樣的方式，以強制登記為前置條件，在系統(tǒng)設置過程中要求必須實名登記才能激活無人機。

同時重視無人機擁有者對于未成年駕駛人的看管力度，未成年人在使用輕小型無人機中屬于主力地位，應當制定相關法律法規(guī)限制購買和使用者的年齡，強制要求無人機說明上明確說明適用年齡。在目前無人機駕駛員培訓細則的基礎上，增加關于駕駛員年齡和職業(yè)道德的相關條款，加強航空法律學習與宣講，在駕照考試中除實踐考試外加試相關法律條文的理論性考試。

3.3 盡快建立統(tǒng)一的行業(yè)質量評價標準

首先應當進一步推動無人機的定性工作，切實區(qū)分無人機同類似飛行器的概念問題，從而更加明確登記范圍，從根本上保障無人機的在管問題，明確責任主體。

其次無人機作為航空飛行器，對于其質量標準應當建立國家統(tǒng)一的質量評價標準。從而可以規(guī)制目前火熱的無人機制造市場，并加快無人機產業(yè)的更新升級，摒除不合格的加工工廠和企業(yè)。目前無人機行業(yè)在各國都處于新興行業(yè)，對于無人機的相應質量評價標準都沒有一個統(tǒng)一的規(guī)定。我國可以以此為契機，通過牽頭建立相關行業(yè)標準，以此建立以中國國家標準為核心的無人機制定標準體系。

3.4 建立統(tǒng)一管理的空域管制法律規(guī)范

我國應盡快完善國家低空空域建設，收納相關無線電管理部門的建議，同時建立民航空域管理系統(tǒng)，明確實際管理主體，從而設立非戰(zhàn)時的空域管理模式，以誰管理誰負責的原則制定相關行政法律規(guī)范。從而幫助建立國家空域交通規(guī)范管理的云系統(tǒng)的建立。

4 結語

民用無人機隨著時代和技術的不斷進步，正在以日新月異的面貌面向世人，伴隨著它的優(yōu)點和缺點的不斷凸顯，人們正在逐漸認識這一有百年歷史的“新興產業(yè)”。從其不斷演進的新功能和帶給人們的困擾中，可以看出無人機的發(fā)展仍在路上。我國應當就目前的實際發(fā)展設立相應的行政立法規(guī)制，通過政府的權威性與公信力，大力宣傳相關航空政策與規(guī)定，在保護這一產業(yè)發(fā)展的基礎上進行適當約束，以此來推動無人機產業(yè)的健康發(fā)展。

注 釋

①宇辰網.無人機引領空中機器人新革命[M].北京：機械工業(yè)出版社，2017.

②呂紹剛，龔相娟.無人機如何不再任性飛[N].人民日報，2018-05-14（2）.

[責任編輯：陳澤琦]