郝娜

摘 要：十八屆三中全會(huì)在順應(yīng)財(cái)稅體制改革的浪潮下，提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。十九大也進(jìn)一步明確，央地間財(cái)政關(guān)系要做到政府部門(mén)間權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)配置、區(qū)域平衡發(fā)展。本文從政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分視角出發(fā)，針對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題，提出在簡(jiǎn)政放權(quán)背景下要加強(qiáng)事權(quán)法治化，轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化等政策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政事權(quán);支出責(zé)任;法治化

一、政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分定位

在現(xiàn)行稅制下，財(cái)政收入改革是先行于財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的。支出責(zé)任與財(cái)政事權(quán)的對(duì)應(yīng)需要澄清兩個(gè)誤區(qū)：

第一，針對(duì)“財(cái)政事權(quán)”與“支出責(zé)任”間的邏輯關(guān)系，很多研究直接把二者劃上等號(hào)，認(rèn)為是分稅制造成地方財(cái)政困難與地方政府行為扭曲。事實(shí)上，問(wèn)題的根源主要出在財(cái)權(quán)高度集中、事權(quán)和支出責(zé)任的過(guò)度下放以及二者不匹配等方面。

第二，從改革進(jìn)程看，“財(cái)政事權(quán)”與“支出責(zé)任”間順序有先后。針對(duì)“財(cái)政事權(quán)”與“支出責(zé)任”在改革中的次序問(wèn)題，一些專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為要“按權(quán)定責(zé)”。但合理的改革次序應(yīng)該實(shí)行“按責(zé)賦權(quán)”，即在合理劃分政府間職責(zé)范圍及財(cái)政支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，界定各級(jí)政府的財(cái)政事權(quán)。

財(cái)政事權(quán)本質(zhì)上，就是政府需承擔(dān)的責(zé)任，即運(yùn)用財(cái)政資金提供公共品和服務(wù)。財(cái)政事權(quán)不僅是處理政府間財(cái)政關(guān)系的依據(jù)，在財(cái)政體制中還起主導(dǎo)作用。事權(quán)和支出責(zé)任之間是相輔相成，相互影響的，財(cái)政事權(quán)是執(zhí)行支出責(zé)任的基礎(chǔ)，支出責(zé)任是財(cái)政事權(quán)的保障。

二、政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分原則

（一）受益原則。一般來(lái)說(shuō)，全國(guó)性公共品牽涉到整個(gè)國(guó)家的利益，其影響較廣，所以歸屬中央政府負(fù)責(zé)的應(yīng)是全國(guó)范圍內(nèi)受益的事權(quán);地方性公共品的福利范圍則相對(duì)狹窄，受益者主要是地區(qū)居民，區(qū)域范圍內(nèi)受益的事權(quán)應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé);對(duì)于受益范圍涉及多個(gè)區(qū)域的事權(quán)，或是由中央政府出面協(xié)調(diào)由受益地區(qū)共同承擔(dān)，或者由相關(guān)地區(qū)政府共同承擔(dān)。

（二）地域原則。我國(guó)地域遼闊，政府間事權(quán)歸屬會(huì)受到東中西部地區(qū)差異性的影響，因此政府間公共產(chǎn)品和服務(wù)的劃分呈現(xiàn)地域性特點(diǎn)。像國(guó)防、外交等地區(qū)性特征不顯著的全國(guó)性公共品，其事權(quán)應(yīng)劃歸中央政府負(fù)責(zé);像城鄉(xiāng)事務(wù)、公園建設(shè)等地域性明顯的公共品，，其事權(quán)應(yīng)劃歸地方政府負(fù)責(zé)。

（三）效率原則。事權(quán)的劃分應(yīng)根據(jù)產(chǎn)品配置的效率。由于委托--代理信息不對(duì)稱(chēng)，下級(jí)政府往往比上級(jí)政府能獲取有利的信息資源。下級(jí)政府在服務(wù)本地區(qū)居民的過(guò)程中， 能全方位、多層次收集到居民對(duì)公共物品和公共服務(wù)的偏好信息。反之，上級(jí)政府收集到的偏好信息大多要通過(guò)下級(jí)政府的反饋。而且在信息傳遞具有時(shí)滯性，還可能存在誤差，導(dǎo)致所提供的公共品沒(méi)有滿(mǎn)足當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際需求。

（四）外部性原則。財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分往往與信息復(fù)雜程度、外部性和激勵(lì)相容機(jī)制的原則相結(jié)合。在事權(quán)方面，對(duì)于外部性較大的，其支出責(zé)任一般由上級(jí)政府承擔(dān);對(duì)于信息復(fù)雜度越高的， 一般由下級(jí)政府來(lái)承擔(dān);引入激勵(lì)機(jī)制后， 支出責(zé)任一般由多級(jí)政府共同分擔(dān)。

（五）技術(shù)原則。這一原則是根據(jù)公共品規(guī)模大小、技術(shù)復(fù)雜程度來(lái)劃分的。對(duì)于規(guī)模較大、需要高技術(shù)水平才能提供的公共品，是由中央政府負(fù)責(zé)的。反之，應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)。

三、政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在的問(wèn)題

（一）事權(quán)劃分沒(méi)有法律支撐

在政府間事權(quán)劃分方面，我國(guó)還未出臺(tái)嚴(yán)格的法律法規(guī)，因此法律約束力較弱，對(duì)各級(jí)政府間的事權(quán)關(guān)系起不到規(guī)范作用。事權(quán)劃分缺乏立法權(quán)，意味著上級(jí)政府可以對(duì)下級(jí)政府事權(quán)進(jìn)行干預(yù)，甚至對(duì)下級(jí)政府財(cái)力自由支配。例如，一些由下級(jí)政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因?yàn)樯霞?jí)政府對(duì)資金無(wú)償占用，使得承擔(dān)公共事務(wù)制度穩(wěn)定性較差。

（二）各級(jí)政府錯(cuò)位、越位、缺位嚴(yán)重

各級(jí)政府間事權(quán)劃分分散，省與市、縣級(jí)政府間事權(quán)錯(cuò)位嚴(yán)重，存在事權(quán)上移、支出責(zé)任下移的現(xiàn)象。比如社保、公共安全等支出，外部效應(yīng)大且信息復(fù)雜程度較小，本應(yīng)交由省級(jí)政府主要承擔(dān)，實(shí)際買(mǎi)單的卻是市、縣兩級(jí)政府。上級(jí)政府把指標(biāo)、任務(wù)安排給下級(jí)政府去執(zhí)行的過(guò)程中，諸如“上級(jí)政府點(diǎn)菜、下級(jí)政府買(mǎi)單”的現(xiàn)象，令基層財(cái)政負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。

（三）央地政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配

近年來(lái)，盡管中央加大對(duì)民生的投入力度，但基層政府公共服務(wù)資金保障機(jī)制卻未從制度上完善，這也使市、縣財(cái)政困難矛盾日益突出。財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，義務(wù)與權(quán)力的不對(duì)等，使一些市、縣財(cái)政收支吃緊，財(cái)政出現(xiàn)較大缺口，一些地方甚至出現(xiàn)基本支出困難。

（四）政府部門(mén)職責(zé)界定不清晰

在政府發(fā)揮主導(dǎo)性作用的模式下，政府與社會(huì)邊界劃分不夠清晰，導(dǎo)致政府過(guò)多的干預(yù)了市場(chǎng)。同時(shí)行政部門(mén)權(quán)利與責(zé)任劃分不清晰，滋養(yǎng)了政府部門(mén)的惰性。譬如，在發(fā)生一些醫(yī)療事故時(shí)，相關(guān)地區(qū)的行政部門(mén)和醫(yī)院有關(guān)部門(mén)經(jīng)常互相推卸責(zé)任等等，這些都由于政府職能部門(mén)職責(zé)界定不嚴(yán)格、事權(quán)不清、政府職責(zé)缺乏法制約束造成的。

四、優(yōu)化政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的建議

（一）加快事權(quán)配置立法進(jìn)程， 真正做到事權(quán)法定

要想從源頭提高事權(quán)配置，規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系，事權(quán)和支出責(zé)任的立法勢(shì)在必行。加快建立完善的法律制度，提高政府間事權(quán)和支出責(zé)任的穩(wěn)定性和規(guī)范性。

（二）堅(jiān)持自上而下配置事權(quán)，適度增加地方自由度和主動(dòng)權(quán)

我國(guó)是世界上最大的單一制國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，地區(qū)間發(fā)展不平衡，所以在處理政府間事權(quán)配置過(guò)程中，中央應(yīng)保持必要的事權(quán)。為調(diào)動(dòng)各地的積極性， 更好地服務(wù)社會(huì)，中央還需兼顧各地區(qū)情況，將權(quán)限逐步下放，給各地區(qū)必要的自由裁量權(quán)利。

（三）完善事權(quán)和支出責(zé)任劃分

首先，明確政府職能范圍，政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系要界定清晰;其次，轉(zhuǎn)變支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方向、重心及投入方式，不斷優(yōu)化調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，避免公共服務(wù)“缺位”、“越位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象發(fā)生。三是要理清省、市、縣政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分，在劃分省、市、縣的事權(quán)和支出責(zé)任時(shí)，充分遵循公共物品和服務(wù)外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容性原則。

（四）合理劃分事權(quán)財(cái)權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付

省以下轉(zhuǎn)移支付制度的完善，會(huì)進(jìn)一步提高事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配度。但省對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付級(jí)次多，要建立轉(zhuǎn)移支付制度相對(duì)困難，地方稅系還需完善。建議在轉(zhuǎn)移支付總額中，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，逐步降低稅收返還和制度補(bǔ)貼的比重，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付比例。

（五）簡(jiǎn)政放權(quán)，推進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任密切銜接

新一輪簡(jiǎn)政放權(quán)，是對(duì)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的一個(gè)新機(jī)遇。政府應(yīng)該減少對(duì)企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)行為的過(guò)度干預(yù)和不必要的審批，應(yīng)將權(quán)力下放給社會(huì)，歸還給人民。在減輕政府負(fù)擔(dān)同時(shí)，公民責(zé)任感也大大提升。理清央地各級(jí)政府間關(guān)系，確保地方財(cái)力與責(zé)任相匹配，適當(dāng)下放權(quán)力，對(duì)調(diào)動(dòng)地方積極性，激發(fā)地方活力起到一定的積極作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]譚建立，楊曉宇.關(guān)于事權(quán)概念的幾點(diǎn)理論認(rèn)識(shí)[J].山東經(jīng)濟(jì)，2008（06）：80-83.

[2]劉承禮.省以下政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分[J].財(cái)政研究，2016（12）：14-27.

[3]田發(fā)，周琛影.市區(qū)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分效應(yīng)評(píng)估：以上海為例[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2018（04）：25-35.

[4]董敬怡.完善財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革措施的建議[J].財(cái)會(huì)月刊，2018（18）：171-176.

[5]李娟.以簡(jiǎn)政放權(quán)為依托——促進(jìn)政府間事權(quán)和支出責(zé)任剛性聯(lián)系[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2016（03）：78-79.

[6]曾康華，李思沛.合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任的思考[J].財(cái)政監(jiān)督，2014（21）：5-7.