陳錦文 蔡嵐

摘 要：在聯(lián)動(dòng)治理過(guò)程中，因?yàn)檎咧贫ǖ膲毫Γ跽呦到y(tǒng)易導(dǎo)致政策風(fēng)險(xiǎn)傳遞?；诂F(xiàn)代政府民主治理的需求、有效整合社會(huì)資源與利益的需求，區(qū)別于傳統(tǒng)的韋伯官僚等級(jí)制或純市場(chǎng)管理，政策網(wǎng)絡(luò)可以通過(guò)其協(xié)調(diào)各方關(guān)系、平衡各方利益等能力有效控制公共政策過(guò)程中的政策風(fēng)險(xiǎn)傳遞。

關(guān)鍵詞：聯(lián)動(dòng)治理;政策風(fēng)險(xiǎn)傳遞;政策網(wǎng)絡(luò)

基于習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大報(bào)告精神，我國(guó)當(dāng)前區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強(qiáng)，以城市群為主體的城鎮(zhèn)格局需要建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，遵循共商共建共享原則。當(dāng)前，我們主要通過(guò)制度聯(lián)動(dòng)、主體聯(lián)動(dòng)、機(jī)制聯(lián)動(dòng)等層面著力解決跨界公共事務(wù)管理問(wèn)題，構(gòu)建政府為主導(dǎo)的聯(lián)動(dòng)治理體系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、聯(lián)動(dòng)治理的政策風(fēng)險(xiǎn)與傳遞

隨著社會(huì)的發(fā)展和科技的進(jìn)步，現(xiàn)實(shí)生活中的風(fēng)險(xiǎn)因素越來(lái)越多。聯(lián)動(dòng)治理系統(tǒng)內(nèi)部復(fù)雜的組織架構(gòu)和利益關(guān)系，以及為提高效率而廣泛采用的一體化的內(nèi)部運(yùn)作模式，雖然極大地提升了系統(tǒng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，但其內(nèi)部各子系統(tǒng)之間、不同利益主體之間的利益沖突，以及由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)傳遞卻很難避免，并具有風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的效應(yīng)。因此，聯(lián)動(dòng)治理的政策風(fēng)險(xiǎn)主要涉及某領(lǐng)域公共政策過(guò)程中，政策的無(wú)實(shí)效性，以及由此波及其他領(lǐng)域的影響力與破壞力。

政策風(fēng)險(xiǎn)一般產(chǎn)生于弱政策系統(tǒng)中。依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)傳遞原理，在政策系統(tǒng)內(nèi)部，政策風(fēng)險(xiǎn)的傳遞可能會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)從政策不受監(jiān)管的地方轉(zhuǎn)移到政策受監(jiān)管的地方，或出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)在政策系統(tǒng)內(nèi)不同地區(qū)間的相互轉(zhuǎn)移。這一過(guò)程就是政策風(fēng)險(xiǎn)傳遞（risk contagion）。首先導(dǎo)致危機(jī)的政策子系統(tǒng)稱為“傳遞源”。受傳遞源影響，危機(jī)迅速蔓延至整個(gè)政策系統(tǒng)或其他健康的政策子系統(tǒng)，這些被稱為“被傳遞區(qū)”。一般情況下，政策系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的傳遞源多發(fā)生在聯(lián)動(dòng)治理系統(tǒng)內(nèi)鏈條較為薄弱的環(huán)節(jié)上，它因自身肌體虛弱，所以經(jīng)不起外界環(huán)境變化影響或最容易受到外部投機(jī)勢(shì)力“病毒”的攻擊而首先“發(fā)病”。由于相互依存的緊密聯(lián)系，傳遞源與被傳遞區(qū)之間存在著傳遞的條件，故其他原本健康的政策系統(tǒng)區(qū)域也極容易被傳染。

政策風(fēng)險(xiǎn)傳遞表現(xiàn)出“雪球效應(yīng)”特征。由于在政策風(fēng)險(xiǎn)傳遞過(guò)程中，聯(lián)動(dòng)治理系統(tǒng)內(nèi)部的各種風(fēng)險(xiǎn)具有疊加性，風(fēng)險(xiǎn)傳遞會(huì)加重危及政策系統(tǒng)的安全，損害社會(huì)和公眾的利益，并有可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，增加整個(gè)政策體系的不穩(wěn)定性，甚至造成危機(jī)。政策風(fēng)險(xiǎn)傳遞使得系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)處理更為復(fù)雜化。因此，重視與加強(qiáng)對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)傳遞的有效控制，是政策系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要內(nèi)容。

二、聯(lián)動(dòng)治理的弱政策系統(tǒng)：基于壓力的政策制定

在聯(lián)動(dòng)治理過(guò)程中產(chǎn)生政策風(fēng)險(xiǎn)與傳遞的弱政策系統(tǒng)主要是因?yàn)檎谡咧贫ㄟ^(guò)程中總是基于一定的壓力。這些壓力來(lái)自于公眾對(duì)政府強(qiáng)烈的期望，政府自身不斷弱化的獲取成功的能力，以及不斷被侵蝕的傳統(tǒng)觀念。他們主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，社會(huì)與政治異質(zhì)性增加。為滿足社會(huì)公眾不同利益與需求，如何整合公眾多樣的價(jià)值與利益成為當(dāng)前政府面臨的嚴(yán)峻的能力考驗(yàn)。越來(lái)越多的利益集團(tuán)希望參與政策制定過(guò)程。政府卻發(fā)現(xiàn)越來(lái)越難以使他們積極參與的行為合法化。其二，政策制定部門(mén)化導(dǎo)致政策擁擠與政治負(fù)荷嚴(yán)重。部門(mén)化與碎片化政策制定是一個(gè)常見(jiàn)的現(xiàn)象。這種分層化、專業(yè)化管理事實(shí)上增強(qiáng)了政府管理的復(fù)雜性與壓力。因?yàn)檫@種分層化、專業(yè)化管理牽引了各部門(mén)政策制定過(guò)程中的利益驅(qū)動(dòng)，使得政府治理過(guò)程中政治負(fù)荷超載與政策制定的高壓化。其三，政策制定者的個(gè)體局限性。日前，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到政府作重要決策時(shí)若其與公眾參與絕緣，那么會(huì)使政府缺乏決策所需的相關(guān)信息。因?yàn)槁?lián)動(dòng)治理不僅是機(jī)制的聯(lián)動(dòng)，更是行動(dòng)者的集體行動(dòng)。無(wú)論是政府公共管理者或者社會(huì)公眾，都無(wú)法作為單獨(dú)行動(dòng)者擁去處理復(fù)雜而動(dòng)態(tài)的社會(huì)公共事務(wù)。

有些學(xué)者認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)與社群是對(duì)社會(huì)行動(dòng)者參與政策制定的回應(yīng)，以及專業(yè)性政策資源的傳遞。”[1]大多數(shù)公共政策過(guò)程理論與實(shí)踐是基于政府掌舵的社會(huì)。政策是一種附有政治與政策之間嚴(yán)格分界線的強(qiáng)有力的理性技術(shù)觀點(diǎn)。[2] 政策過(guò)程被假設(shè)成是分階段進(jìn)行的，包括政策陳述、政策決策、政策執(zhí)行。政策制定者首先分析問(wèn)題，然后考慮政策的選擇性，然后作出理性的決策。學(xué)者梅瑞狄思·愛(ài)德華茲的政策循環(huán)方式被認(rèn)為是一種合乎邏輯的問(wèn)題解決思路。政府沒(méi)有能力如同上帝一樣為社會(huì)掌舵，也不能與社會(huì)分離;政府是社會(huì)系統(tǒng)的一部分，以及僅僅只有少數(shù)社會(huì)行動(dòng)者可以影響公共政策過(guò)程。[3]

聯(lián)動(dòng)治理中公共政策的重要意義來(lái)自于任何一個(gè)統(tǒng)一行動(dòng)者的選擇過(guò)程。政策陳述與執(zhí)行不可避免是多數(shù)獨(dú)立的行動(dòng)者交互作用的結(jié)果。因?yàn)樗麄冇兄煌睦?、目?biāo)與戰(zhàn)略。[4] 因此取而代之中心權(quán)力的威懾，如今政府或立法機(jī)關(guān)的政策事實(shí)上是大多數(shù)公共組織與私人組織共同參與制定過(guò)程。[5]但是我國(guó)目前的聯(lián)動(dòng)治理模式體現(xiàn)了傳統(tǒng)的政策制定過(guò)程，即政策循環(huán)階段趨勢(shì)，而不是一種政策資源整合的綜合過(guò)程。因此，政策系統(tǒng)中政策風(fēng)險(xiǎn)與傳遞不可避免。這主要是因?yàn)樗鲆曇粋€(gè)事實(shí)，即國(guó)家政策主體的分散化、利益集團(tuán)與議題變動(dòng)的多樣化?？梢哉鲗?shí)的是，它已經(jīng)不能滿足政府管理的需求，也不能滿足有效整合社會(huì)利益的需求。

三、聯(lián)動(dòng)治理中政策網(wǎng)絡(luò)的特征

現(xiàn)代社會(huì)的民主治理越來(lái)越少依賴傳統(tǒng)的韋伯官僚等級(jí)制或純市場(chǎng)管理，更為適合的是在公共政策制定過(guò)程中允許不同參與者（包括私人代表與非政府組織）的參與，即形成政策網(wǎng)絡(luò)來(lái)進(jìn)行民主治理。因?yàn)楣舱呤钦畬?duì)全體社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，其過(guò)程實(shí)質(zhì)是國(guó)家與社會(huì)政治關(guān)系的體現(xiàn)。因此，政策網(wǎng)絡(luò)可以被視為是公共政策過(guò)程中國(guó)家與社會(huì)之間不同互動(dòng)關(guān)系類型的總稱。[6] 在這種互動(dòng)關(guān)系中，政策網(wǎng)絡(luò)——公共政策參與者的集體行動(dòng)，使得每個(gè)參與者可以預(yù)知政策制定結(jié)果與執(zhí)行方向。

基于聯(lián)動(dòng)治理的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，越來(lái)越多的政府意識(shí)到自身在社會(huì)和組織生活中的角色與地位。在公共政策過(guò)程中隨著政策子系統(tǒng)的發(fā)展，政府在政策制定、執(zhí)行等過(guò)程中努力通過(guò)擁有足夠的權(quán)力、資源去實(shí)現(xiàn)政策意圖。但政策需要社會(huì)各界齊心協(xié)力，多方參與才能顯示其功能。若每次僅僅依賴少數(shù)利益集團(tuán)落實(shí)政策意向與政策行為是非常困難的。因此，對(duì)政府而言，此刻面臨的挑戰(zhàn)是設(shè)法改善施政方法與擴(kuò)大社會(huì)公眾參與政策過(guò)程的容量。

在政策執(zhí)行過(guò)程中，一方面，公共管理者為了解公眾的需求越來(lái)越多的與政策相關(guān)公眾協(xié)商。另一方面，越來(lái)越多的社會(huì)公眾也希望公共行政管理者能在貫徹落實(shí)公共政策與管理項(xiàng)目的過(guò)程中與公眾進(jìn)行合作。因此，聯(lián)動(dòng)治理過(guò)程中，協(xié)作策略成為治理的有效途徑之一。聯(lián)動(dòng)治理可以控制、協(xié)調(diào)個(gè)人與組織不同程度的自主權(quán)，以推進(jìn)共同目標(biāo)。它涉及到政府組織、非政府組織以及社會(huì)其他組織與個(gè)人資源整合，包括組織規(guī)范、行政法規(guī)、財(cái)政資源等聯(lián)動(dòng)治理中，政府往往利用協(xié)作作為一項(xiàng)戰(zhàn)略，管理組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)改善治理的目的。而此刻，政府又將面臨在政策系統(tǒng)內(nèi)如何加強(qiáng)跨子系統(tǒng)的協(xié)同能力的挑戰(zhàn)。

因此，聯(lián)動(dòng)治理的政策網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)被高度整合而具有統(tǒng)一思想的“政策共同體”，具有共同的身份與利益的行動(dòng)者與潛在行動(dòng)者空間。具體表現(xiàn)在：第一，相對(duì)穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)成員?？梢詮膮⑴c者控制決策權(quán)的時(shí)間長(zhǎng)度、參與成員的流動(dòng)性、以及參與成員變化的頻率等變量衡量。第二，網(wǎng)絡(luò)具有相對(duì)封閉性。可以從是否是一個(gè)將外界利益排除在外的政策利益集團(tuán)、或者是否是基于不同目標(biāo)、不同層面而具有高襂透性的參與者等方面衡量。第三，網(wǎng)絡(luò)資源從屬的力量。可以從網(wǎng)絡(luò)成員之間資源關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)資源的相互依賴性、成員情感需求關(guān)系等衡量。這種新的政策網(wǎng)絡(luò)概念框架將使面臨政策制定壓力的政府與社會(huì)公眾一起做基本政策選擇與決策，并在管理政策網(wǎng)絡(luò)過(guò)程中承擔(dān)重要角色。

研究發(fā)現(xiàn)，在伴隨強(qiáng)政府特征與工作驅(qū)動(dòng)力的部門(mén)會(huì)鼓勵(lì)獨(dú)立行動(dòng)者思考，這是長(zhǎng)期政策計(jì)劃的需求。相反，在具有弱政府特征的部門(mén)可以要求權(quán)限，因?yàn)闆](méi)有現(xiàn)存的機(jī)構(gòu)聯(lián)系他們的行動(dòng)，更多的是傳統(tǒng)的工作分配。這種趨勢(shì)引起短期決策可以基于最低限度的共同參與者標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致政策系統(tǒng)內(nèi)部最易遭受外部“病毒”攻擊的薄弱環(huán)節(jié)的產(chǎn)生，進(jìn)而引起政策風(fēng)險(xiǎn)傳遞。其實(shí)政府感到越容易控制管理的時(shí)候，事實(shí)上是政府依賴交互方式與制度約束進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)管理更多的時(shí)候，可以幫助政府實(shí)現(xiàn)高效的政策議程。

在聯(lián)動(dòng)治理中，衡量政策網(wǎng)絡(luò)管理是否有效的指標(biāo)之一是當(dāng)網(wǎng)絡(luò)成員是否處于共贏狀態(tài)，即使網(wǎng)絡(luò)內(nèi)所有成員都未實(shí)現(xiàn)自身最初的目標(biāo)。而另外的衡量指標(biāo)是政府是否使用最少的成員交互成本以維持網(wǎng)絡(luò)內(nèi)參與成員與共享資源的靈活性;政策項(xiàng)目委托是否有效實(shí)現(xiàn)以及最后的政策決定是否具有透明度。依據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)我們認(rèn)為聯(lián)動(dòng)治理中政策網(wǎng)絡(luò)管理的交互方式與制度約束是必須的。其一，可以保障政策網(wǎng)絡(luò)成員委托的政策項(xiàng)目或提供的政策資源的安全性;其二，可以為舊的政策議題提供新的具有建設(shè)性的解決方案;其三，社會(huì)問(wèn)題的解決將更具政治功效與社會(huì)功效;其四，公共政策過(guò)程將更具透明度。

四、有效政策網(wǎng)絡(luò)中的政府角色

理論上，網(wǎng)絡(luò)具有無(wú)等級(jí)制與自我管理的特點(diǎn)。學(xué)者羅茲認(rèn)為在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中政府并不居于最高地位，只發(fā)展他們自己的政策，管理自身社會(huì)環(huán)境?！拔覀儾皇巧钤趩我坏恼芾碇?，但卻生活在無(wú)中心的社會(huì)中”。[7] 但我們真的只生活在無(wú)中心的社會(huì)中么？顯然不是。我們社會(huì)雖處于網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)中，但政府管理仍顯示其重要地位。因?yàn)樗匀话l(fā)揮著平衡社會(huì)利益矛盾的重要作用。政府仍然保持其強(qiáng)組織性、資源整合力等。因此，在特殊的政策領(lǐng)域中，有效的利益集團(tuán)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系會(huì)使政策環(huán)境變化的情況中取得一致意見(jiàn)變得相對(duì)容易。而政策網(wǎng)絡(luò)可以作為聯(lián)系政府與利益集團(tuán)個(gè)體代表之間的橋梁。

1.政府協(xié)調(diào)關(guān)鍵：參與與控制

對(duì)于現(xiàn)代政府而言，聯(lián)動(dòng)治理本質(zhì)上是制度性集體行動(dòng)。政府往往在參與政策制定過(guò)程或保持完全控制之間尋求一種平衡。公共管理者在不斷要求提高信譽(yù)的過(guò)程中，往往希望回避責(zé)任。政策網(wǎng)絡(luò)的形成可以實(shí)現(xiàn)將專業(yè)知識(shí)融入公共政策過(guò)程的重要目的。這可以使一些最初為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的組織或個(gè)人在公共政策過(guò)程中依照網(wǎng)絡(luò)行為準(zhǔn)則行事，而推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)作。聯(lián)動(dòng)治理中的政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部成員與外部成員常常存在差異性。內(nèi)部成員與政府部門(mén)保持工作關(guān)系。這是政策議程中必須建立與維系的部分。他們的成員參與政府政策與項(xiàng)目的執(zhí)行。他們的領(lǐng)導(dǎo)者熟悉政府部們與其中的職員，當(dāng)有需要時(shí)，能快速聯(lián)系到他們。而外部成員卻沒(méi)有這樣的聯(lián)系路徑而一定程度上排除在公共政策過(guò)程之外。有學(xué)者認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)溝通的邏輯存在于組織緊密的安排。這將有助于在組織機(jī)構(gòu)的專業(yè)政策制定者與利益集團(tuán)建立相互聯(lián)系。[8] 我們通過(guò)相互的合作保持這種緊密聯(lián)系以滿足各方的需求。因?yàn)槊恳晃痪W(wǎng)絡(luò)成員都有責(zé)任意識(shí)到共同的目標(biāo)。甚至有時(shí)候會(huì)基于全球化觀點(diǎn)而與網(wǎng)絡(luò)外部成員分享利益。

2.政府重視網(wǎng)絡(luò)成員的意見(jiàn)

當(dāng)前，各層級(jí)政府部門(mén)都負(fù)責(zé)做許多政策決定。被推選的政策制定者為避免政策風(fēng)險(xiǎn)會(huì)委派具有一定判斷力的管理者作代表，并允許他們只能在這些政策執(zhí)行過(guò)程中作政策決定。這時(shí)如果政策本身不清楚亦或政策細(xì)節(jié)不明確，那么很明顯公共行政管理者執(zhí)行政策的權(quán)力將延伸至政策制定權(quán)。這種有關(guān)政策方面的行政管理判斷力將隨著一種趨勢(shì)而增長(zhǎng)。這種趨勢(shì)是指近年來(lái)越來(lái)越多的非政府組織參與提供公共服務(wù)。當(dāng)公共政策逐漸通過(guò)包括政府在內(nèi)的眾多參與者而組成網(wǎng)絡(luò)而被關(guān)注時(shí)，政策目標(biāo)不會(huì)自上而下傳達(dá)，而是在這張網(wǎng)絡(luò)中通過(guò)參與者的交流互動(dòng)而顯現(xiàn)。聯(lián)動(dòng)治理的政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作過(guò)程中，政府重視政策利益集團(tuán)或公眾的意見(jiàn)成為網(wǎng)絡(luò)有效管理的關(guān)鍵所在。有學(xué)者認(rèn)為大多數(shù)公眾的意見(jiàn)將很少對(duì)執(zhí)行感興趣，而相關(guān)的意見(jiàn)只是那一部分人所關(guān)心的精確而詳細(xì)的政策。當(dāng)公眾的意見(jiàn)與網(wǎng)絡(luò)參與者的意見(jiàn)相沖突這種情形下，這種觀點(diǎn)的確正確。一大部分公眾強(qiáng)烈的相信在政策執(zhí)行過(guò)程中政策特殊的價(jià)值會(huì)得到提升或收到威脅，而最終那些價(jià)值會(huì)被轉(zhuǎn)移。公共行政管理者會(huì)在政策執(zhí)行前的民意調(diào)查中由于公眾的信任而從中受益。

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作者簡(jiǎn)介：

陳錦文（1979--）女，浙江紹興人，紹興文理學(xué)院講師，研究方向：公共治理與公共政策。

蔡嵐，女，湖南郴州人，管理學(xué)博士，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院教授。