江振春

稀土屬于不可再生資源，總共包括17種金屬元素，通?？煞譃檩p稀土和重稀土兩類，重稀土更具價值。稀土元素擁有優(yōu)良的光電磁等物理特性，微量的稀土元素加入其他材料后，往往可以大幅提高產(chǎn)品的質(zhì)量和性能，被譽為“現(xiàn)代工業(yè)的維生素”“工業(yè)黃金”“新材料之母”。稀土元素在冶金、石化、光學、激光、儲氫、顯示面板、磁性材料等現(xiàn)代工業(yè)領(lǐng)域均有廣泛應用。隨著科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的不斷進步，稀土元素的應用范圍正在進一步拓展，戰(zhàn)略價值更加凸顯。中國是世界第一大稀土生產(chǎn)國，很多發(fā)達國家則是稀土需求大國。

5月20日，中國領(lǐng)導人在江西考察、調(diào)研了當?shù)叵⊥廉a(chǎn)業(yè)發(fā)展情況。隨后，在中美貿(mào)易戰(zhàn)升級的大背景下，國內(nèi)外媒體和經(jīng)濟界紛紛猜測中國會不會把限制稀土出口作為反制美國的一張牌來打。5月28日，國家發(fā)展與改革委員會有關(guān)負責人應詢表態(tài)稱，貿(mào)易戰(zhàn)沒有贏家，“如果有誰想利用我們出口稀土所制造的產(chǎn)品，反用于遏制打壓中國的發(fā)展，那么我想贛南原中央蘇區(qū)人民、中國人民都會不高興的。”

稀土與美國

稀土開采在美國曾有輝煌的歷史。上個世紀60至80年代，美國是世界稀土產(chǎn)業(yè)的龍頭老大，稀土儲量足，擁有完整稀土供應鏈。加利福尼亞州的芒廷山口礦（又名芒廷帕斯礦）生產(chǎn)的稀土材料曾是全球稀土主要來源。然而，上世紀80年代末起，美稀土產(chǎn)業(yè)走向沒落：1988年美本土最后一個稀土礦停止開采，而美最重要的稀土冶煉廠麥格昆磁被中資背景的企業(yè)收購。當時，該收購案遭到很多美國人反對，時任美國鋼鐵工人聯(lián)合會主席里奧·杰拉德給時任總統(tǒng)小布什專門寫信， 希望他就美國外資投資委員會的審批權(quán)和該收購案展開調(diào)查。然而這并沒有阻止該收購案，麥格昆磁最終關(guān)閉。2015年美國唯一的稀土開采及生產(chǎn)商莫利礦業(yè)公司申請破產(chǎn)保護，美國自此便沒有了重稀土材料和輕稀土材料的分離廠。

稀土對美國國防安全尤其重要，例如，美“愛國者”導彈的制導系統(tǒng)中使用了釤鈷磁體和釹鐵硼磁體，用于電子束聚焦，才能精確攔截來襲導彈;M1坦克、F-22隱形戰(zhàn)斗機等一大批先進武器的關(guān)鍵設備都有賴于稀土。美國國防部內(nèi)部評估報告多次把稀土供應鏈認定為“國家安全高風險要素”之一。美國審計署注重維護國民、領(lǐng)土、軍事、經(jīng)濟、文化、科技和信息等領(lǐng)域的安全，其工作目標之一是“促進聯(lián)邦政府全面高效履行職責并實施問責，改進政府治理，維護國家安全?！弊?990年起，該署針對有關(guān)領(lǐng)域存在的國家安全風險每兩年發(fā)布一份高風險清單，高度贊同國防部對稀土重要性的認定。

2011年3月10日，“十一五”國家重大科技成就展上展示的稀土產(chǎn)品。

與美本土稀土產(chǎn)業(yè)沒落同時發(fā)生的，是中國稀土產(chǎn)業(yè)的崛起，以及美國稀土供應鏈隨之形成的對中國的高度依賴。美方一些專家將此歸因于中國的“低勞動力成本和相對寬松的環(huán)保標準”。2009年以后，美國開始對中國加強稀土市場統(tǒng)一管理、限制稀土出口措施予以高度警覺。2010年9月起，中國限制稀土出口日本，當時美方很多政治精英認為，這是中國“為了應對釣魚島領(lǐng)土糾紛而進行的反制”，“中國可能試圖以控制稀土作為手段去獲取政治和經(jīng)濟目標”。

美國稀土供應鏈及其相關(guān)政策績效究竟如何，這必須讓美國審計署加強績效評估。美國審計署經(jīng)過廣泛調(diào)研，采取科學分析方法，嚴格按照審計準則要求，并采納了國防部、商務部和內(nèi)政部等諸多部門的技術(shù)性建議，完成了對國防供應鏈中稀土材料的績效審計。2010年4月、2016年2月，該署先后發(fā)布《國防供應鏈中的稀土原材料》《稀土材料：建立一套有助于國防部應對供應鏈中的國家安全風險的綜合方法》兩份報告（以下簡稱“審計報告1”“審計報告2”）。

如何解讀兩份稀土審計報告

“審計報告1”是美國審計署根據(jù)《2010財年國防授權(quán)法》第843條規(guī)定，受國會委托提交的一份關(guān)于國防部稀土原材料供應鏈的報告。在該報告中，美國審計署表達了以下觀點。

首先，目前美國使用的稀土材料主要來自中國。由于全球稀土礦床分布不均，中國稀土資源儲量占據(jù)優(yōu)勢（約占世界36%）。大多數(shù)稀土材料加工集中在中國，中國依舊統(tǒng)領(lǐng)稀土資源市場。中國的市場優(yōu)勢將增加美進口稀土材料的成本。

其次，美工業(yè)界預測，重建美國內(nèi)稀土供應鏈需耗時15年，且受制于一系列因素，比如：資金需求龐大，但投資者對投資美稀土產(chǎn)業(yè)信心不足;美現(xiàn)有企業(yè)缺乏稀土加工技術(shù)與能力;稀土開采、加工與生產(chǎn)必然產(chǎn)生環(huán)境問題，而美國的環(huán)保標準過于嚴格;缺乏與中國競爭的新技術(shù)，新技術(shù)即便研發(fā)出來投入應用也需要時間;獲取專利技術(shù)存在門檻，有些并不掌握在美國公司手中;替代材料存在不確定性。

第三，美國國防工業(yè)將繼續(xù)依賴大量稀土材料，短期內(nèi)無法對中國的供應形成替代。雖然國防部所屬軍事部門已采取行動，但美對中國稀土資源的高度依賴和美工業(yè)界缺少知識產(chǎn)權(quán)生產(chǎn)釹鐵硼磁體令人擔憂。

時隔六年發(fā)表的“審計報告2”對美國的稀土形勢做了進一步的評估，認為美國防產(chǎn)業(yè)在稀土供應鏈的諸多環(huán)節(jié)仍受中國產(chǎn)品支配，這種情形對美國國防安全構(gòu)成風險?！皩徲媹蟾?”主要針對兩方面的問題進行闡述：一是國防部認定哪些稀土元素對國家安全至關(guān)重要;二是國防部認為該如何確認、減緩與稀土有關(guān)的風險，包括潛在的供應鏈中斷所產(chǎn)生的后果。然而，美審計署調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在2011～2015年的五年間，美國防部分別有三個部門就不同稀土元素對美國的重要性得出了不同的結(jié)論：2011、2013和2015年，國防部物流及戰(zhàn)略物資局認為鈧、釔、鑭、鐠、釹、釤、銪、鋱、鏑、鉺和銩這11種稀土元素對美國家安全至關(guān)重要;2012年國防部采購、技術(shù)和物流辦公室則認為釔、鐠、釹、銪、釓、鏑和鉺等7種稀土元素至關(guān)重要;2014年國防部制造業(yè)和工業(yè)基礎(chǔ)政策辦公室認定釔、鋱、鏑、鈥、鉺、銩、鐿、镥這8種稀土元素至關(guān)重要。也就是說，直至2016年，美國防部在確認哪些稀土元素對美國家安全至關(guān)重要這個問題上仍未形成統(tǒng)一識別標準。美審計署還認為，美國防部目前識別和減緩稀土風險的機制“支離破碎”，導致應對的優(yōu)先性得不到保證。對此，美審計署給出整改建議：國防部必須制定統(tǒng)一的標準，確認哪些稀土元素對國家安全至關(guān)重要，在此基礎(chǔ)上，制定一套綜合方法，確保建立安全的供應體系。

總體而言，在這兩份稀土審計報告中，美審計署認為國防部維護稀土供應鏈安全的績效不能令人滿意，“沒有充分認識到他們的重大責任，更別提忠實履行職責了?！倍鴥煞菹⊥翀蟾鏇]有道出的問題是，美國的稀土困境不是單靠國防部就能解決的。

美軍F-22隱形戰(zhàn)斗機、M1艾布蘭主戰(zhàn)坦克，大量部件含有從稀土中提取的稀有元素。

中國手中的“稀土牌”

在過去幾十年中，美國審計署報告以它的獨立性、客觀性、真實性、充分性和公開性而廣受好評。美國審計署對自己的兩份稀土審計報告也充滿信心，正如“審計報告1”所言，“審計署對全球稀土材料供求的預測建立在行業(yè)報告和數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上……因此現(xiàn)有數(shù)據(jù)足以保證本文的可靠性。”

這兩份稀土審計報告對中國對世界稀土供應的重要性亦有評估：第一，中國是稀土大國，稀土儲量占世界總儲量的30%左右，控制著世界90%以上的市場供應。在稀土供應鏈中，中國享有一定“主導權(quán)”。第二，目前美國稀土供應鏈對中國的確存在依賴關(guān)系，特別是高科技軍工產(chǎn)業(yè)對中國稀土有大量需求（這或許正是特朗普政府未對美自中國進口的稀土加征關(guān)稅的主要原因）。第三，在過去十年中，美國一直努力重建本土稀土供應鏈，但是由于資金投入、環(huán)保、知識產(chǎn)權(quán)以及自身加工能力等諸多原因，進展十分有限。美要想在短期內(nèi)建成國內(nèi)稀土供應鏈，難度極大。

根據(jù)美國釷與稀土元素咨詢公司分析，截至今年，美國雖然有400個稀土創(chuàng)業(yè)公司，但真正具有生產(chǎn)能力的不足五家，能夠量產(chǎn)的只有兩家，其中一家還有中資背景。據(jù)報道，特朗普就任總統(tǒng)后，對美國不能實現(xiàn)稀土等戰(zhàn)略資源自給感到吃驚和憤怒。兩份美國稀土審計報告顯示，美國對中國在特定情況下使用稀土這張“牌”是有不小的擔憂的。那么，以切實維護自身尊嚴和利益為出發(fā)點，中國該怎樣用好稀土這張“牌”呢？第一，出于反制考慮，中國可以利用稀土向美國亮劍示威，表明我國不屈不撓的態(tài)度和必勝的決心。第二，中國針對美國稀土審計報告提出的美國國防所必需的特種稀土元素（如鑭、鈰、銪和釓等）且暫時找不到可替代源的情形，可精心籌劃，在某個特定時間內(nèi)對稀土出口實施特別管制，實現(xiàn)“精準打擊”。第三，為避免2014年中國實施稀土出口管制遭到美日等國在世界貿(mào)易組織（WTO）框架內(nèi)起訴中國、中國最終敗訴的情形，中國應做好國際司法斗爭準備。第四，中國需繼續(xù)強化對稀土資源的統(tǒng)一管理，提高整體市場支配力;稀土出口實行差別化對待，對儲量豐富開采成本較低的產(chǎn)品保持相應的出口，多出口價值含量更高的成品稀土產(chǎn)品。對于較珍貴的重稀土則減少開采、縮減出口，擴大進口，以達到保護資源的目的。最后，保持稀土技術(shù)創(chuàng)新和升級力度，維護中國在稀土專利技術(shù)方面的絕對優(yōu)勢地位，保持在國際市場中的價格優(yōu)勢，削弱美國的稀土價格競爭力，對美國稀土投資者投資回報產(chǎn)生負面影響，延緩美國重建稀土供應鏈進程或者讓它為此付出更大代價。

稀土是中國手中的一張“好牌”，該打的時候必須打，對此我們要有信心。同時我們也要清醒地認識到，稀土未必是“王炸”，意圖利用它對美國實現(xiàn)“一劍封喉”并不現(xiàn)實。美國已做了幾年稀土儲備。2017年12月20日，特朗普簽署一項行政令，要求增加關(guān)鍵礦物原料在美國本土的產(chǎn)量，這其中就包括了稀土等23種關(guān)鍵礦物。今年5月21日的《華爾街日報》報道，中國以外全球最大的稀土生產(chǎn)商、澳大利亞萊納斯公司宣布，將與美國領(lǐng)先的稀土產(chǎn)品加工商藍線公司合作，在得克薩斯州建稀土分離工廠，該廠將成為中國以外僅有的分離中重稀土的大型制造商，試圖“填補美國供應鏈的關(guān)鍵空白”。

正如《人民日報》近期系列評論所說的，“中美兩國產(chǎn)業(yè)鏈高度融合，互補性強，正所謂合則兩利、斗則俱傷，貿(mào)易戰(zhàn)沒有贏家?！彪S著全球經(jīng)濟一體化和貿(mào)易自由化的加深，按照比較優(yōu)勢原則積極參與國際分工與合作是各國的共同取向。大國競爭從來都是綜合實力和國家意志的長期較量，而特朗普“極限施壓式”的貿(mào)易制裁，通過技術(shù)限制打壓遏制中國發(fā)展，“只能是妄想！”

（作者為南京審計大學法學院博士、副教授。本文為“中國審計史資料收集、整理與研究”課題階段性成果）