張嵐 楊童陽(yáng)

[摘 要]刑滿釋放人員是社會(huì)的特殊人群，在返回社會(huì)之后也是相對(duì)弱勢(shì)的人群。他們的社會(huì)保障問(wèn)題是一個(gè)重要且無(wú)可回避的問(wèn)題，理應(yīng)得到高度重視。雖然現(xiàn)行社保制度已經(jīng)對(duì)這類(lèi)特殊人群實(shí)行了一系列的社會(huì)保障措施，但這種一般性的保障救助的保障水平、保障范圍、保障精度無(wú)法完全滿足現(xiàn)實(shí)需求。由于研究對(duì)象的敏感性和資料獲得的難度，學(xué)術(shù)界對(duì)該領(lǐng)域的研究仍然較少。文章就該問(wèn)題做出初步探究，借以拋磚引玉，引起學(xué)界的重視和思考。文章以南京市某地區(qū)為樣本研究了特殊人群社保現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題，以養(yǎng)老保險(xiǎn)為切入點(diǎn)，提出了政府主導(dǎo)、保險(xiǎn)公司運(yùn)營(yíng)、社會(huì)廣泛參與的新型特殊人群養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。希望對(duì)推進(jìn)特殊人群社保問(wèn)題的解決，為黨和政府加強(qiáng)創(chuàng)新社會(huì)治理提供有益的參考。

[關(guān)鍵詞]刑滿釋放人員;養(yǎng)老保險(xiǎn);治理現(xiàn)代化

[中圖分類(lèi)號(hào)]F812.45

1 研究對(duì)象及意義

1.1 特殊人群的范疇

所謂“特殊”，是和“主流”相對(duì)而言的。特殊人群是指排除于主流社會(huì)之外的人群。他們不具備主流人群所具有的相關(guān)特質(zhì)，因而常常遭到主流人群的忽視甚至是歧視。特殊人群包含范圍較廣，文章所言的特殊人群僅指刑滿釋放人員，但是由于我國(guó)人口基數(shù)大的原因，刑滿釋放人員這一類(lèi)特殊人群在我國(guó)的絕對(duì)數(shù)量依然較大。

1.2 特殊人群的特征

與主流人群相比，特殊人群在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和心理等方面有明顯不同，其主要特征主要包括以下幾個(gè)方面：

（1）經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱。古人云，“倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”。某些刑滿釋放人員此前之所以走上犯罪道路，貧窮是常見(jiàn)的誘因之一。貧窮意味著犯罪成本（如名譽(yù)、地位等）小，而犯罪收益高。此外，刑滿釋放人員長(zhǎng)期處于監(jiān)禁狀態(tài)，與社會(huì)脫節(jié)嚴(yán)重，返回社會(huì)之后往往面臨家庭破碎、就業(yè)歧視、缺少收入來(lái)源等一系列問(wèn)題。因此貧窮是刑滿釋放人員的第一特征。

（2）政治地位較低。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，特殊人群在經(jīng)濟(jì)方面的落后導(dǎo)致他們較低的政治地位。他們政治參與度普遍較低，公民權(quán)利不能得到充分行使，政治利益訴求實(shí)現(xiàn)渠道較窄，遠(yuǎn)離社會(huì)政治權(quán)力中心，難以影響公共政策的制定和社會(huì)輿論的發(fā)展。特殊人群往往也是社會(huì)的弱勢(shì)群體，他們?yōu)樽约籂?zhēng)取利益的能力很低，是政治權(quán)利上的“沉默者”，處于政治生態(tài)圈的邊緣位置[1]。

（3）文化水平較低。特殊人群無(wú)論是在文化認(rèn)同還是生活理念上都處于社會(huì)中下階層，文化素質(zhì)較低使得其收入水平偏低，法律觀念的淡薄又使得其違法犯罪的可能性較高，文化水平較低也使得其風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)較差。特殊人群在文化方面的特殊性使得其養(yǎng)老問(wèn)題較之主流人群更為嚴(yán)重。

（4）抗壓能力較差。刑滿釋放人員較其他特殊人群具有一定的特性，這一特性在于某些刑滿釋放人員重新違法犯罪對(duì)社會(huì)危害更大。長(zhǎng)期的監(jiān)獄生活使得一些刑滿釋放人員與社會(huì)嚴(yán)重脫節(jié)、生存能力較差，并且極易出現(xiàn)自卑、情緒不穩(wěn)定等現(xiàn)象，容易產(chǎn)生偏激思想，不能很好地適應(yīng)社會(huì)，多年來(lái)養(yǎng)成的監(jiān)獄化人格更易誘發(fā)其重新犯罪，并且重新違法犯罪時(shí)的手段往往更加隱蔽、更加殘忍、對(duì)社會(huì)的危害程度更大。

2 特殊人群生存現(xiàn)狀調(diào)查分析

通過(guò)查閱相關(guān)資料，實(shí)地走訪了南京市部分特殊人群家庭，筆者對(duì)我國(guó)特殊人群的整體情況有了較為全面的了解，特殊人群的真實(shí)生存狀況有了較為直觀的認(rèn)識(shí)。本章就特殊人群的生存狀況進(jìn)行闡述分析。

2.1 特殊人群的基本現(xiàn)狀

特殊人群的犯罪動(dòng)機(jī)、涉及案件類(lèi)型、服刑時(shí)間、文化水平、性別、年齡等各不相同，這些指標(biāo)都會(huì)對(duì)特殊人群的社保問(wèn)題研究產(chǎn)生一定影響，因此不應(yīng)該將其籠統(tǒng)地歸類(lèi)為刑滿釋放人員這個(gè)統(tǒng)一的范疇，而需要通過(guò)不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其加以區(qū)分。

根據(jù)2018年《中國(guó)法律年鑒》有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2017年全國(guó)公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈男淌掳讣饕杏诒I竊和詐騙案件，相比之下，殺人、搶劫、傷害、強(qiáng)奸等惡性刑事案件占比很小。盡管我國(guó)犯罪率較低，但是由于人口基數(shù)大，地域遼闊的原因，每年被判處管制、拘役、有期徒刑、無(wú)期徒刑的犯罪分子人數(shù)依然龐大。

從表1可以看出，刑滿釋放人員的學(xué)歷水平主要集中于高中、初中及小學(xué)水平。相較于普通居民，刑滿釋放人員的受教育水平偏低。由于居民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與受教育程度存在正相關(guān)關(guān)系，所以刑滿釋放人員較低的受教育水平使得其對(duì)保險(xiǎn)的接受程度較低，不利于政府或商業(yè)保險(xiǎn)公司推出一款適合特殊人群的社會(huì)保險(xiǎn)或商業(yè)保險(xiǎn)。

（1）“青壯年型”特殊人群是指年齡在16～45周歲的特殊人群。這類(lèi)特殊人群約占特殊人群的85%，其文化水平普遍較低，并且服刑前多從事一些體力勞動(dòng)，所涉案件以酒駕、偷竊、強(qiáng)奸、詐騙、傷害為主，服刑時(shí)間較短，與主流社會(huì)脫節(jié)的情況較少。此外，由于其具有年齡優(yōu)勢(shì)，因此，即使不具備一些專(zhuān)業(yè)技能，若存在工作的意愿，也能在刑滿釋放后找到一份工作以維持基本的生活。

（2）“中老年型”特殊人群是指年齡在46周歲及以上的特殊人群，這類(lèi)特殊人群約占特殊人群總數(shù)的15%?！爸欣夏晷汀碧厥馊巳旱奈幕狡毡榈陀凇扒鄩涯晷汀碧厥馊巳?，所涉案件比較重大，服刑時(shí)間較長(zhǎng)。他們由于長(zhǎng)期處于監(jiān)禁狀態(tài)，與外界接觸很少，因而與主流社會(huì)脫節(jié)較為嚴(yán)重，刑滿釋放之后可能會(huì)出現(xiàn)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代生活的情況。此外，由于其服刑時(shí)間普遍較長(zhǎng)，勞動(dòng)技能相對(duì)缺乏，部分特殊人群則身患重病，喪失了勞動(dòng)能力，加上他們相較于“青壯年型”特殊人群不具有年齡優(yōu)勢(shì)，因此“中老年型”特殊人群的失業(yè)率較高，這使得其融入社會(huì)的難度更大，這一弱勢(shì)群體將是研究的重點(diǎn)。

2.2 特殊人群社保工作成效和難點(diǎn)

以下將綜合相關(guān)資料和調(diào)研結(jié)果對(duì)我國(guó)特殊人群社會(huì)保障工作的成效和缺陷展開(kāi)介紹和分析。

2.2.1 特殊人群社保工作成效

（1）黨和國(guó)家重視特殊人群幫扶救助工作的制度化創(chuàng)新。2015年10月16日，習(xí)近平總書(shū)記在減貧與發(fā)展高層論壇上強(qiáng)調(diào)，中國(guó)扶貧攻堅(jiān)工作實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，增加扶貧投入，出臺(tái)優(yōu)惠政策措施，堅(jiān)持中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)，注重六個(gè)精準(zhǔn)，堅(jiān)持分類(lèi)施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類(lèi)型施策，通過(guò)扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過(guò)易地搬遷安置一批，通過(guò)生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過(guò)教育扶貧脫貧一批，通過(guò)低保政策兜底一批，廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量參與扶貧[2]。特殊人群作為貧困人口的一部分，既有“貧困”這一共性，又具有自身的特性，國(guó)家在注重刑滿釋放人員勞動(dòng)技能培訓(xùn)工作的同時(shí)，也注重以低保等社會(huì)救助制度保障刑滿釋放人員的基本生存權(quán)利。

（2）“黨政社”三位一體的幫扶救助格局基本構(gòu)建完成。南京市某地區(qū)區(qū)政府經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐探索，已經(jīng)形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)參與”三位一體的幫扶救助格局。某地區(qū)司法局中途之家、社保部門(mén)、公安機(jī)關(guān)、社區(qū)黨群服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)了自上而下，多部門(mén)協(xié)同的全方位社保新格局。例如，2017年該區(qū)某社區(qū)黨群建設(shè)中心為轄區(qū)內(nèi)8名刑滿釋放人員提供了就業(yè)渠道，其中王某、詹某等5人找到了合適的工作，這些重新走上就業(yè)崗位的刑滿釋放人員憑借自己的勤勞，能夠享受正常員工的平等待遇，回歸社會(huì)，收到了良好的效果。該區(qū)注重利用行政手段和經(jīng)濟(jì)手段規(guī)范和統(tǒng)籌政府力量和公眾力量在實(shí)現(xiàn)特殊人群就業(yè)和社保制度化創(chuàng)新方面形成合力，在很大程度上彌補(bǔ)了政府在該領(lǐng)域資源配置不足的缺陷。

（3）針對(duì)特殊人群的幫扶救助工作初見(jiàn)成效。在就業(yè)政策方面，政府加大對(duì)特殊人群的扶持力度，出臺(tái)了一攬子的幫扶政策。2010年，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支持和促進(jìn)就業(yè)有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅〔2010〕84號(hào)），國(guó)家稅務(wù)總局、財(cái)政部、人力資源和社保部、教育部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支持和促進(jìn)就業(yè)有關(guān)稅收政策具體實(shí)施問(wèn)題的公告》（國(guó)家稅務(wù)總局第25號(hào)），對(duì)刑滿釋放人員為主的特殊人群和積極配合政府安置刑滿釋放人員為主的特殊人群的企業(yè)在增值稅、城建稅、教育稅附加、個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅等稅種上給予了很大稅收優(yōu)惠，幫助其實(shí)現(xiàn)再就業(yè)和重新融入社會(huì)[3]。這些政策在該區(qū)得到了較好的貫徹落實(shí)。在就業(yè)渠道方面，如政策性安置、過(guò)渡性安置、企業(yè)安置、職業(yè)技能培訓(xùn)安置、原單位安置、創(chuàng)業(yè)安置等多元化渠道并存。該區(qū)政府通過(guò)不同渠道孤立刑滿釋放人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，社區(qū)黨群建設(shè)中心為刑滿釋放人員提供了季節(jié)性、臨時(shí)性工作，并逐步實(shí)現(xiàn)安置就業(yè)的社會(huì)化、市場(chǎng)化。在社區(qū)建設(shè)工作中，鼓勵(lì)刑滿釋放人員在社區(qū)服務(wù)的崗位工作，例如，在政府開(kāi)發(fā)的面向社區(qū)居民生活服務(wù)、企事業(yè)單位后勤保障和社區(qū)公共管理就業(yè)崗位以及清潔、綠化、公共實(shí)施養(yǎng)護(hù)等公益性崗位實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

（4）信息化管理手段的不斷強(qiáng)化。當(dāng)前的特殊人群幫扶工作注重借助信息化手段，提高幫扶工作水平。江西、河南、山東、吉林等部分地區(qū)已取得先進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新成果，2010年，江西省和河南省率先建立了全省刑釋解教人員安置幫教數(shù)據(jù)庫(kù)。吉林省增設(shè)了二次分發(fā)、照片錄入、社區(qū)矯正人員補(bǔ)錄、未銜接人員上報(bào)，建立了省市兩級(jí)刑釋解教人員詳細(xì)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，為銜接幫教機(jī)構(gòu)和公安機(jī)關(guān)重點(diǎn)人口管理提供資料，促進(jìn)了信息的互聯(lián)互通，提高了信息利用的水平，在一定程度上提高了幫扶救助工作的效率。南京市該區(qū)在特殊人群管理方面也做出了相應(yīng)的嘗試，開(kāi)設(shè)12348司法行政公共服務(wù)公眾號(hào)，實(shí)時(shí)發(fā)布社區(qū)矯正信息公告、就業(yè)崗位信息，使刑滿釋放人員足不出戶就能享受高效便捷的幫教服務(wù)，促進(jìn)了其就業(yè)和重新融入社會(huì)。

2.2.2 特殊人群社保工作的難點(diǎn)

盡管特殊人群的社會(huì)保障工作取得較好的進(jìn)步，但是仍然存在一些難點(diǎn)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）傳統(tǒng)觀念構(gòu)成阻礙。受傳統(tǒng)落后觀念的影響，我國(guó)對(duì)特殊人群存在重管控、輕服務(wù)的誤區(qū)。一些管理部門(mén)更多地從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定角度著手，習(xí)慣于控制、防范某些特殊人群，而公民權(quán)利觀念不強(qiáng)。另外，社會(huì)對(duì)特殊人群的偏見(jiàn)也使得他們?cè)谇舐?、擇偶等方面處于弱?shì)地位，這些都對(duì)特殊人群返回社會(huì)構(gòu)成了阻礙。

（2）高效協(xié)作機(jī)制尚未建成。各部門(mén)之間配合不夠密切、社會(huì)組織發(fā)展緩慢阻礙社會(huì)協(xié)同解決特殊人群的社保問(wèn)題。特殊人群的社保工作是一項(xiàng)需要政府各部門(mén)、各相關(guān)社會(huì)組織協(xié)同作用才能完成的系統(tǒng)性工程。雖然“三位一體”的管理格局已經(jīng)初步構(gòu)建，并且國(guó)家先后下發(fā)文件明確各相關(guān)部門(mén)在特殊人群社保工作中的相關(guān)職責(zé)，但在特殊人群社保工作中，缺乏科學(xué)合理的責(zé)任考核機(jī)制，因此，在實(shí)踐中，一些職能部門(mén)形同虛設(shè)，沒(méi)有形成有效的合力，出現(xiàn)了司法行政機(jī)關(guān)單兵作戰(zhàn)的局面。

（3）法律體系尚不完善?，F(xiàn)有的相關(guān)法律體系尚不完善，特殊人群的社保工作缺乏科學(xué)性和規(guī)范性?，F(xiàn)階段，特殊人群的社保工作制度保障基本停留于行政命令的階段，而且各地區(qū)各行其是，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的、全國(guó)性的法律來(lái)專(zhuān)門(mén)規(guī)范特殊人群社保工作秩序。

（4）支持力度不夠。人力、物力、財(cái)力投入力度過(guò)小，特殊人群的社保工作缺乏保障。從幫教服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，缺乏專(zhuān)門(mén)性的服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)特殊人群的幫扶救助功能受到制約;從幫扶救助工作人員配置上看，主管部門(mén)缺乏相應(yīng)的專(zhuān)職人員負(fù)責(zé)特殊人群的幫扶救助工作，而且很多主管人員的專(zhuān)業(yè)化水平較低，幫扶救助工作的質(zhì)量和效率都難以保障;從管理經(jīng)費(fèi)上看，特殊人群的幫扶救助缺乏專(zhuān)門(mén)性的政府性基金加以支持，僅靠財(cái)政撥款維持其基本運(yùn)行，很多應(yīng)該履行的職能難以有效履行。

3 特殊人群社會(huì)保障存在的供需矛盾

犯罪問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所付出的代價(jià)，是社會(huì)矛盾的集中反映，由于刑滿釋放人員這類(lèi)特殊人群的特殊性，他們的基本生存權(quán)利能否得到保障，關(guān)系到社會(huì)主義基本矛盾是否能夠得到解決，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的高低。由于特殊人群社保體制的缺陷，特殊人群的社保供需矛盾十分突出。特殊人群的社保供需矛盾主要集中在以下三個(gè)方面。

3.1 特殊人群社保需求層次眾多與社會(huì)社保供給層次單一之間的矛盾

刑滿釋放人員的年齡狀況、就業(yè)狀況、家庭經(jīng)濟(jì)狀況和身體狀況均存在明顯差異，對(duì)政府幫扶救助的需求程度也有高有低，需求種類(lèi)也有所不同。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，政府并沒(méi)有將特殊人群的需求層次加以區(qū)分，只是簡(jiǎn)單地將他們歸集為刑滿釋放人員這一寬泛的范疇加以幫扶救助，這樣會(huì)使得幫扶救助的效率大大降低，不利于緩解特殊人群的社保供需矛盾。

3.2 特殊人群社保需求精度要求高與社會(huì)社保供給精度低之間的矛盾

在當(dāng)前社會(huì)保障體制下，政府還未專(zhuān)門(mén)出臺(tái)針對(duì)特殊人群的社會(huì)救助保險(xiǎn)或制度，對(duì)于特殊人群的救助僅僅依附于其他種類(lèi)的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利制度。這就使得特殊人群的訴求無(wú)法得到真正實(shí)現(xiàn)，特殊人群特有的社會(huì)救助需求也無(wú)法得到滿足。