■ 金云峰 JIN Yunfeng 周 艷 ZHOU Yan 吳鈺賓 WU Yubin

0 引言

十九大報告提出，要建立共建共享的創(chuàng)新社會治理格局，實現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動，以滿足人民日益增長的美好生活需求。在城市內(nèi)生存量優(yōu)化的語境下，社區(qū)作為城市空間治理的單元載體，已經(jīng)成為實現(xiàn)基層社會善治、滿足人民美好生活期待的主要場域。上海作為高度復合的社會經(jīng)濟體，呈現(xiàn)出人口流動頻繁、開放程度高和社會結構復雜等特征，面對公共服務空間供給不足、品質(zhì)低下和人文缺失等問題，在《上海城市更新實施辦法》中，明確要求要加強創(chuàng)新治理的精細化，通過精準化和人性化的綜合地域治理，實現(xiàn)全人群覆蓋、全口徑集成的社區(qū)治理，以此提升市民的幸福感和獲得感[1]。其中，上海以老舊社區(qū)公共空間為對象，在用地性質(zhì)、建筑高度或容積率等用地指標不改變的情況下，用“輕”和“快”的方式，開展了一系列經(jīng)濟實用和易于維護的社區(qū)微更新治理，形成了一種小規(guī)模、漸進式的宜居新模式。

1 上海老舊社區(qū)公共空間治理的發(fā)展與轉(zhuǎn)型

1.1 從空間管理走向空間治理

社區(qū)公共空間是城市公共產(chǎn)品，強調(diào)“公眾參與”和“社會公共空間”屬性。上海老舊社區(qū)公共空間完成了從空間管理到空間治理的升級，社區(qū)治理模式逐步從行政決策型轉(zhuǎn)向合作自治型，更新理念從政府主導的統(tǒng)籌規(guī)劃轉(zhuǎn)向多方參與的共同協(xié)作?？臻g治理強調(diào)國家與地方、政府與非政府、商業(yè)與公益機構的協(xié)同合作，涵蓋了多元化的治理主體、合作化的治理方式、民主化的治理過程及伙伴化的治理關系等[2]，從而實現(xiàn)從規(guī)劃目標到實踐落地的全面創(chuàng)新。

1.2 從自發(fā)生長走向精耕細作

居民日益增長的美好生活需求催生了依賴于居民個體或居委會發(fā)起的社區(qū)公共空間內(nèi)生型更新，適度滿足了居民的物質(zhì)功能需求。但它具有一定的偶然與自發(fā)性，且設計水平和施工工藝低劣，導致社區(qū)公共空間品質(zhì)不高[3]。上海老舊社區(qū)公共空間治理探索出了一種“政府引導、專家指導、居民主導”的共治模式，具有政策、技術和人力上的全面保障，強調(diào)更新過程的微小和精細。這種自下而上的適應性深耕改造機動靈活，根植于與個人直接相關的戶外環(huán)境，創(chuàng)造了小而美、小而精的社區(qū)日?！肮踩萜鳌?。

1.3 從空間生產(chǎn)走向地方營造

社區(qū)公共空間是日常生活的場所，在重構多元主體的地域聯(lián)結中發(fā)揮著主要的作用[4]。人是日常生活的主體，社區(qū)主體與公共空間互動耦合，形成同質(zhì)性的結構系統(tǒng)，同質(zhì)人群對社區(qū)長期累積的文化認同和情感投入，使日常公共空間具有地方性，進而建立基于人地情感的地方感。上海老舊社區(qū)公共空間治理，以公平正義和人本關懷為價值導向，通過鏈接文化脈絡、地域特色與歷史記憶，來錨固社區(qū)地方感的穩(wěn)定與延續(xù)性。這種扎根于地方資源稟賦的在地方場所的營造，實現(xiàn)了空間生產(chǎn)到地方營造的進步，是培育社區(qū)力的內(nèi)在動因。

2 上海老舊社區(qū)的問題表征與更新困境

在空間資源緊缺的約束下，社區(qū)公共空間作為稀缺資源，成為各種社會力量博弈的焦點[5]。但老舊社區(qū)自治能力薄弱，相關法規(guī)制度落后，是各種城市矛盾與沖突的頻發(fā)地。上海中心存量土地開發(fā)成本極高，多數(shù)老舊社區(qū)既不滿足歷史保護標準又無法劃歸到拆遷范疇內(nèi)，由于缺乏經(jīng)濟利益的二次開發(fā)驅(qū)動，普遍存在綜合性的陳舊現(xiàn)象，長期處于被忽視的邊緣狀態(tài)，是基層社會治理的痛點所在。在社會結構劇烈演變所形成的矛盾與沖突中，上海老舊社區(qū)公共空間存在日常生活空間異化、慢行交通系統(tǒng)欠優(yōu)、利益權責關系交疊、行政決策主體單一等問題，導致人地情感疏離，居民認同歸屬感喪失。

2.1 毗鄰隔離：日常生活空間異化

伴隨著計劃經(jīng)濟和單位制社區(qū)的解體，資本權利的運作加劇了上海老舊社區(qū)的異質(zhì)性，使其成為城市問題的聚集地。高度流動的復雜人口構成、異質(zhì)群體的生活方式差異和社會階層的地位貧富差距，使上海老舊社區(qū)呈現(xiàn)出越發(fā)明顯的空間分異和居住隔離現(xiàn)象。再加上現(xiàn)代內(nèi)斂獨立的個體生活方式，消減了社區(qū)公共空間的吸引力和活力，使社區(qū)居民的內(nèi)在情感紐帶失去有效載體，日常公共生活出現(xiàn)真空，社區(qū)黏合力下降。同時，逐年老化的居住環(huán)境與社區(qū)居民的多元利益訴求脫鉤，社區(qū)內(nèi)生更新動力不足，日常生活空間被日益邊緣化。居民公共精神衰退，內(nèi)向的“熟人”生活發(fā)展為開放的“生人”社會，毗鄰關系呈現(xiàn)碎片式的發(fā)展[6]。

2.2 交通失序：慢行交通系統(tǒng)欠優(yōu)

上海老舊社區(qū)交通空間用地緊張，“空間謀利”的市場行為得不到政府及時的有效監(jiān)管，導致傳統(tǒng)的“小尺度、密路網(wǎng)”向非人性化的“大尺度、寬馬路”的空間格局演變，所以，造成了細密的公共空間肌理突變、道路密度嚴重不均和街區(qū)尺度劇烈破壞等空間特點；再加上無序停放的機動車嚴重堵塞了社區(qū)生命通道，阻隔了小微公共空間的連通性，而門禁式的圍墻管理將大量的城市支路切斷，使稀缺的公共資源異化為獨享式的服務，背離了共建共享的初衷；另外，上海老舊社區(qū)慢行配套設施滯后，慢行路線難以形成環(huán)線網(wǎng)絡，未能構建分層有質(zhì)、連貫有序的完整結構。

2.3 空間博弈：利益權責關系交疊

社區(qū)公共空間是除第一場所——家和第二場所——工作地點之外，所產(chǎn)生的具備社會交往屬性的第三場所——共享區(qū)域，其已不再是一個單純的用地和空間，而是多元利益主體博弈的焦點。上海老舊社區(qū)公共空間總量占比龐大、空間類型多樣、土地權屬復雜，呈現(xiàn)出違法侵占嚴重和公共權力消解等特征。社區(qū)公共空間及設施歸屬多頭和建設維護權屬不清，管理部門各自為政，削弱了微更新過程的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力。另外，社區(qū)公共空間聚集了大量的閑置資源，官方項目的固有介入加劇了空間資源在供給方和需求方之間的供需壁壘和信息不對稱問題。同時，陳舊的社區(qū)管理制度牽涉復雜的規(guī)劃審批程序，讓公共空間進行公益活動的難度加大。

2.4 權利剝蝕：行政決策主體單一

由于權力資源的高度集中，我國形成了全能型政府的傳統(tǒng)管理方式，政府包攬了大部分的社區(qū)治理事項，限制了居委會等機構的自治功能，整體的規(guī)劃調(diào)控模式僵化。上海老舊社區(qū)公共空間更新以自上而下的垂直權利決策為主，是一種以政府為主導的封閉式空間治理模式。一方面，法律與制度層面的缺位使公眾參與流于形式，決策主體的單一、層級制度的嚴格和反饋機制的落后難以協(xié)調(diào)公眾日益多元化、個性化的發(fā)展訴求；另一方面，政府事無巨細的全面管理方式導致居民長久處于被動地位，養(yǎng)成了對政府過度依賴的習慣，居民的參與積極性與主觀能動性淡薄，自我組織與參與能力較差[7]。

3 城市創(chuàng)新治理視角下的上海老舊社區(qū)公共空間微更新

3.1 上海老舊社區(qū)公共空間微更新總體路徑

空間正義是驅(qū)動城市更新的核心動力，重視對相關利益主體權益的平衡，尤其關注社會弱勢群體個性、零散化的小量需求，涵括了物質(zhì)、文化、制度等層面的優(yōu)化。上海老舊社區(qū)公共空間微更新基于城市創(chuàng)新治理的視角，以物質(zhì)環(huán)境、文化情感與權力結構三個維度為抓手，整合社區(qū)資源稟賦和居民多元訴求，提出了毗鄰修復、交通補強、空間挖潛和社區(qū)還權等相關空間治理策略，以此回應微觀層面的人地需求，促進空間正義的公平高效，推進社區(qū)基層的深度治理，形成共商、共建、共享、共贏的合作治理更新發(fā)展路徑（圖1）。

3.2 上海老舊社區(qū)公共空間微更新策略探究

3.2.1 毗鄰修復：文創(chuàng)介入的社區(qū)活力趣生

上海老舊社區(qū)公共空間微更新注重凝聚社區(qū)文化共識和培育居民公共精神，在甄別社區(qū)情感要素識別點的基礎上，提出融匯社區(qū)人文特色的趣味設計策略，創(chuàng)造出富有特質(zhì)及影響力的品牌性空間，形成參與式的連鎖效應，促成地方感的延續(xù)。

3.2.1.1 標識性的旗艦公共空間

鞍山四村第三小區(qū)中心廣場的“我們的百草園”項目是同濟大學與四平街道合作打造的首個旗艦型主題社區(qū)花園，包含可食地景、手握花園、螺旋還原、迷你綠地等（圖2）?；▓@主體采用了廢舊材料、廚余垃圾等來減少耗能，鼓勵居民捐贈、寄養(yǎng)或認養(yǎng)棄置植物盆栽，并定期開展對外的園藝體驗活動，形成了以學生、年輕媽媽為志愿者主體的自治團隊。

3.2.1.2 品牌性的文化活動事件

文化活動事件是一種動態(tài)的“鮮活景觀”，它的舉辦可以提升居民公共日常生活的參與感，建立了人與地方之間的實時互動聯(lián)結。陸家嘴社區(qū)定期策劃社區(qū)公共活動，借助大型集中公共空間，舉行“為愛上色”墻繪創(chuàng)作、“愛互助·微心愿”公益認領和國際咖啡文化節(jié)等活動；還通過“文明星期六”“道德點平臺”等自媒體，評選先進的社區(qū)道德風尚人物，形成事件和空間的記憶鏈接點。

3.2.1.3 小尺度的城市藝術家具

微更新從豐富社區(qū)場所體驗的趣味性出發(fā)，選用回收的環(huán)保材料制作高品質(zhì)的城市家具，并側重于多功能用途的細致設計，如分布在四平街道內(nèi)置燈帶的嵌入式公共座椅（圖3）、博物館電話亭（圖4）和聲控樹晶球路燈等公共藝術家具，既為老舊社區(qū)公共空間注入了持續(xù)的活力，也增加了居民非正式見面交往的機會。

3.2.2 交通補強：綠色低碳的公共慢行重構

微更新主張基于人性化尺度營造特色慢行綠道系統(tǒng)，差異化整治各層級道路，恢復上海老舊社區(qū)密集開放連通性強的空間格局[8]；此外，以構建多樣化慢行需求的交通系統(tǒng)為目標，微更新結合慢行系統(tǒng)配置多層次、可選擇的駐留空間，以強化交通空間的識別性。

圖1 上海老舊社區(qū)公共空間微更新總體路徑圖

圖2 “我們的百草園”項目效果

圖3 內(nèi)置燈帶的嵌入式公共座椅

圖4 博物館電話亭

3.2.2.1 慢行網(wǎng)絡的層級完善

靜安區(qū)永和二村小區(qū)疏通了社區(qū)內(nèi)部主要交通通道和社區(qū)斷頭路，擴建道路交叉口，并對步行支路進行適度的流量管制，保障了道路通行效率；靜安區(qū)北海新苑小區(qū)對無效綠地、低效空地等進行了重新規(guī)劃，采用統(tǒng)一拓寬道路，新增充電設施和優(yōu)化生態(tài)停車位的方式，貫通職能匹配、層級完善、結構清晰的社區(qū)級-鄰里級-組團級的慢行服務系統(tǒng)。

3.2.2.2 社區(qū)路網(wǎng)的局部開放

社區(qū)微更新提倡適當減小社區(qū)尺度，提升開放性，增加社區(qū)慢行綠道，分層級串聯(lián)地區(qū)級、社區(qū)級和組團級綠地空間及活動節(jié)點，使社區(qū)局部路網(wǎng)與城市道路達成多口銜接。比如，楊浦區(qū)遼源四村充分挖掘內(nèi)部線性空間要素，以線串點形成開放的康體健身慢行網(wǎng)絡系統(tǒng)（圖5）。

3.2.2.3 綠色交通的積極倡導

普陀區(qū)萬里街道社區(qū)微更新，積極倡導社區(qū)公交+騎行+步行的綠色出行方式，增設集售賣、娛樂、展示和交流于一體的公交服務設施，開通社區(qū)環(huán)保電瓶車和穿梭巴士來補充既有公交路網(wǎng)，以解決“最后一公里”的交通服務盲區(qū)問題[9]。

3.2.3 空間挖潛：資源集約的復合高效共享

針對上海老舊社區(qū)公共空間維護多頭管理等問題，社區(qū)微更新著眼于厘清各方在公共空間供給關系中的權責利益關系，通過全面的現(xiàn)狀調(diào)研，梳理明確公私邊界，鼓勵小微、零星或消極用地的靈活多樣更新，引導資源集約高效的共享布局。以公共產(chǎn)權的公共開放空間為媒介，帶動私有空間的自主更新，從而形成公私合作共贏的微更新模式。

3.2.3.1 小微空間的活化再生

社區(qū)零散分布的閑置小微公共空間，是常被廢棄或者占用的邊緣及角隅空間，但此類空間的改造成本低，覆蓋靈活，與社區(qū)居民零散分布的需求屬性匹配。所以社區(qū)微更新鼓勵整合閑置資源，挖掘各類潛力小微空間，并嘗試置換社區(qū)內(nèi)獨立用地的功能。如楊浦區(qū)鞍山四村第一小區(qū)，在保持公共屬性的基礎上，將其變?yōu)樯鐓^(qū)休閑文化小廣場（圖6、7），增加了土地多功能綜合利用的價值[10]。

3.2.3.2 功能復合的錯時共享

社區(qū)共享理念倡導公共服務設施的復合利用，包括學校單位的各類附屬設施和綠地可錯時對公眾開放，比如，結合晨暮、周末和寒暑假向公眾開放，以此延展服務時間和擴充服務人群；另外，社區(qū)內(nèi)部的小廣場、小公園等可分時使用，平時作為社區(qū)居民的休閑娛樂場所，周末為社區(qū)閑置物品交易集市，促進單一固有資源的集聚分配。

圖5 社區(qū)慢行道路

圖6 社區(qū)活動小廣場入口

圖7 社區(qū)活動小廣場

3.2.3.3 公共空間的私有增補

依托高效開放的互聯(lián)網(wǎng)移動平臺，如智能手機app、微信公眾號等，更多的居民將私人閑置空間資源有償共享，打破閑置資源信息不對稱的壁壘，將獨占式的私有權向共享式的公有權轉(zhuǎn)化。這種利益共享的創(chuàng)新舉措，提升了私有閑置資源的配置率，是對公共空間的高效增補。

3.2.4 社區(qū)還權：多元參與的地方聚力自治

上海老舊社區(qū)公共空間微更新明確了組織隊伍與責任主體，使各方參與動機從“益己型”走向“共益型”，重構了有效合理的社區(qū)治理的組織構架，推動吸納多元主體參與居民區(qū)自治協(xié)商。多元主體的協(xié)商式規(guī)劃通過政府的減政放權，細化了公眾參與機制，成為了政府、市場、社會多方聯(lián)動治理的新范式[11]（圖8）。

3.2.4.1 多元主體的職責轉(zhuǎn)變

微更新著力推進治理協(xié)商過程的科學化和人本化，切實保障了公眾在微更新治理中的主人翁地位。政府把部分決策權力讓渡于公眾，在政策引導和資金籌措方面給予支持，居民積極商議形成正向的反饋作用，強化基層管理體制的公開、透明和可問責性；而社會企業(yè)機構、高校團隊專家等第三方組織則應協(xié)調(diào)督辦提供專業(yè)化的指導（圖9）。

3.2.4.2 自治途徑的多元擴充

圖8 傳統(tǒng)老舊社區(qū)公共空間更新方式與上海老舊社區(qū)公共空間微更新方式對比圖

圖9 上海老舊社區(qū)公共空間微更新協(xié)同治理關系圖

社區(qū)居委會為推動社區(qū)自治的有效載體，如，浦東新區(qū)將社區(qū)居民劃分為討論小組，開展季度性的“小巷總理”沙龍活動，借力“益陸有你”社區(qū)公益基金論壇，探討社區(qū)更新提議；靜安區(qū)聞喜路555弄借助微信、微博等社交媒體和走訪、來信等實地調(diào)查，匯總各方意見，組建“1+5+X”社區(qū)工作站和“三會一代理”工作方式，健全“街道-社區(qū)-小區(qū)-樓棟-小區(qū)聯(lián)勤隊伍”網(wǎng)格化綜合管理工作體系。

3.2.4.3 彈性政策的適度扶持

微更新結合公眾實際需求，建立了扁平化的治理結構，通過細化公眾參與的規(guī)則條例，提升居民的自組織參與和自主性建設能力。例如，楊浦區(qū)四平街道嘗試給予贊助企業(yè)調(diào)節(jié)稅等優(yōu)惠，并設立社區(qū)自治基金，由居民自擬社區(qū)空間微更新計劃并籌集經(jīng)費，相關審核通過后即獲1∶1等額的政府基金支持；虹口區(qū)全面推行社區(qū)規(guī)劃師制度，從而避免了領導換屆的影響。

4 結論與討論

上海老舊社區(qū)公共空間微更新是一種兼具人文關懷的協(xié)同共治的科學化更新方式，具有鄰里修復、多元參與、文化傳承的多義性。但如何推進社區(qū)治理工作的精細化、制度化和常態(tài)化，如何從零散的地方營造擴展到整體的空間規(guī)劃治理，如何實現(xiàn)空間品質(zhì)的系統(tǒng)性優(yōu)化提升等方面仍面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

4.1 賦予社區(qū)規(guī)劃法定屬性

社區(qū)規(guī)劃尚未被納入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，不屬于法定的規(guī)劃編制類型，但它可以作為專項規(guī)劃與各層級其他法定規(guī)劃互為補充支撐。地方政府可制定適應地方的社區(qū)規(guī)劃法和公共參與程序規(guī)定，賦予社區(qū)規(guī)劃法定屬性，從制度上保障微更新的常態(tài)化與長效性。

4.2 建立社區(qū)動態(tài)更新機制

應將上下聯(lián)動的靈活性納入到社區(qū)治理中，發(fā)展彈性連續(xù)的更新戰(zhàn)略框架，結合項目時序安排、動態(tài)評估和實施反饋等，分階段對更新目標和路徑進行控制和引導。同時，還應根據(jù)突發(fā)情況預留彈性機制，對社區(qū)規(guī)劃的編制主體、框架流程和反饋機制等做出及時的修正。

4.3 推進社區(qū)空間經(jīng)營管理

為扭轉(zhuǎn)社區(qū)微更新單純依靠政府、社會無償輸入的局面，使其能從負向投入變成正向生產(chǎn)，創(chuàng)造一定的附加價值。政府可在保護社區(qū)風貌的前提下，整合利用社區(qū)公共空間區(qū)位、資源和設施等，結合市場，開通一些專門的開放性政策，通過空間經(jīng)營的方式使其最大效益化，形成可持續(xù)的社區(qū)微型“造血”機制。