王春業(yè) 丁楠

摘要：隨著粵港澳大灣區(qū)合作的加強，區(qū)域深度合作成為必然趨勢。由于粵港澳三地的法域不同，以及廣東9市地方利益和地方立法權的存在，法治壁壘成為大灣區(qū)合作的現實障礙。粵港澳大灣區(qū)法治壁壘的消解不能照搬國內外既有的模式，必須以協(xié)調的方式進行。消解區(qū)域合作的法治壁壘，必須加強三地11市的立法協(xié)調，通過共同制定區(qū)域合作立法規(guī)劃、由三地立法機關分別進行立法、對各自現行的立法及時進行清理、不斷完善具有特殊地位的自貿區(qū)制度和建立法治糾紛解決機制等方式，加強區(qū)域法治協(xié)調，為大灣區(qū)深度合作創(chuàng)造和諧的法治環(huán)境。

關鍵詞：粵港澳大灣區(qū);法治壁壘;灣區(qū)經濟;區(qū)域合作

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）03—0039—07

粵港澳大灣區(qū)由三個大行政區(qū)域構成，即廣東?。ò◤V州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門9個城市）和香港、澳門兩個特別行政區(qū)，共計11個城市。十九大報告明確指出：“以粵港澳大灣區(qū)建設、粵港澳合作、泛珠三角區(qū)域合作等為重點，全面推進內地同香港、澳門互利合作，制定完善便利香港、澳門居民在內地發(fā)展的政策措施?！盵1]這意味著已經將粵港澳大灣區(qū)合作上升為國家戰(zhàn)略。當下，要促進粵港澳大灣區(qū)的深度合作，必須充分發(fā)揮法治的作用，必須加強三地11個城市的法治協(xié)調，為區(qū)域合作創(chuàng)造和諧協(xié)調的法治環(huán)境。

一、粵港澳大灣區(qū)經濟深度合作需要法治的支撐

（一）區(qū)域經濟深度合作是粵港澳大灣區(qū)合作的基本目標

粵港澳大灣區(qū)的11個城市具有地緣優(yōu)勢，同飲珠江水，具有相似的生活方式和獨特的地域文化，為此，三地很早就開始了合作，尤其是經濟上的合作。隨著港澳的回歸，特別是在“一國兩制”基本國策下，三地的合作日益加強，而中央各項政策的支持更為大灣區(qū)合作提供了良好的外部環(huán)境。在這種背景下，粵港澳大灣區(qū)的合作不能再僅僅停留于松散的合作層面，其合作的目標必然是實現灣區(qū)協(xié)同發(fā)展，尤其是經濟上的深度合作和互利互惠。只有各方從合作中獲得更多經濟上的好處，才能使該合作更為持久并進一步深化。

當下大灣區(qū)三地各有其優(yōu)勢和短板，只有加強深度合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，才能實現優(yōu)勢互補并促進各方共同發(fā)展，進而在全國乃至世界經濟大潮中形成大灣區(qū)整體的競爭優(yōu)勢?！皡^(qū)域內各方，由利益的互補而走向合作，并因利益共享而使合作得以維持和加強?！盵2]（p.34）可見，大灣區(qū)深度合作并不是一種均衡式的合作，而是一種比較優(yōu)勢的互補型、錯位發(fā)展的合作，要按照比較優(yōu)勢對資源進行重新整合。

三地應主要加強在金融、貿易、物流、科技產業(yè)、旅游等領域的協(xié)同發(fā)展，支持優(yōu)勢、帶動劣勢，達到共同進步。例如，要發(fā)揮香港國際金融中心的引領帶動作用，帶動廣東9市金融業(yè)發(fā)展;發(fā)揮深圳在科技創(chuàng)新方面的帶動作用，以深圳為中心，整合其他各市力量，形成合力。必須通過重新定位和整合，充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，形成經濟深度合作的格局。2017年7月，國家發(fā)改委與廣東、香港、澳門三地政府共同簽訂《深化粵港澳合作 推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》，更加明確了合作的方向，提出要在七個重點領域加強合作，包括基礎設施互聯(lián)互通、進一步提升市場一體化水平、打造國際科技創(chuàng)新中心、構建協(xié)同發(fā)展現代產業(yè)體系、共建宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質生活圈、培育國際合作新優(yōu)勢、支持重大合作平臺建設，尤其提出了要“進一步提升市場一體化水平”的合作，強調要“促進要素便捷流動，提高通關便利化水平，促進人員、貨物往來便利化，打造具有全球競爭力的營商環(huán)境。推動擴大內地與港澳企業(yè)相互投資。鼓勵港澳人員赴粵投資及創(chuàng)業(yè)就業(yè)，為港澳居民發(fā)展提供更多機遇，并為港澳居民在內地生活提供更加便利條件”?？梢哉f，區(qū)域深度合作，尤其是區(qū)域經濟的深度合作，已經成為粵港澳大灣區(qū)今后發(fā)展的必然趨勢和合作的基本目標。

（二）粵港澳大灣區(qū)經濟深度合作要求法治的和諧

在實現大灣區(qū)深度合作過程中，必須充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，實現市場一體化?！渡罨浉郯暮献?推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》也強調要“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動各種生產和生活要素在區(qū)域內更加便捷流動和優(yōu)化配置”。而這一切都必須發(fā)揮法治的作用，“在市場經濟條件下，任何經濟活動都必須在法律規(guī)定的范圍內進行。市場運行和宏觀調控也只能以法律為依據，以法律為準繩”[3]（p.30）。在市場條件下，“一種價格制度（市場制度、盈利和虧損制度、獎勵和刺激制度）決定生產什么、如何生產和為誰生產的問題。企業(yè)使用成本最低的生產技術生產那些利潤最大的商品，人們的消費產生于他們如何花費由于勞動和財產所有權帶來的工資和收入的決策”[4]（p.40）。可以說，市場與法治是一對孿生姐妹，沒有法治就沒有市場經濟，因為法治可以為市場主體提供行為規(guī)則，防止市場的無序。越是發(fā)達的市場經濟，就越需要健全與和諧的法治。區(qū)域深度合作尤其是區(qū)域經濟一體化對法治需要的原理可以概括為以下兩個方面。首先，市場經濟的生命力在于競爭與效率，而公平的競爭秩序實質上就是要建立市場的競爭規(guī)則。其次，法律在構建競爭秩序方面具有特殊的功能，即規(guī)范性功能、調節(jié)性功能和保護性功能。規(guī)范性功能可以給予社會生活以很大的有序性與穩(wěn)定性;調節(jié)性功能，即控制和安排人們的行為，調節(jié)人們的社會關系，使之協(xié)調有序地發(fā)展;保護性功能，即通過懲罰違法犯罪行為，運用國家強制力的方式保護社會秩序的穩(wěn)定發(fā)展?；浉郯拇鬄硡^(qū)深度合作必須有法治作為保障，必須要求區(qū)域法治的協(xié)調與和諧。當然，這里的協(xié)調與和諧，并不一定是完全一致，甚至不要求是一致，但必須不是相互沖突、相互矛盾而導致相互內耗的情形。

二、粵港澳大灣區(qū)合作中的法治壁壘

當大灣區(qū)深度合作要求區(qū)域法治的協(xié)調與和諧時，我們不得不承認，大灣區(qū)所面臨的法治狀況非常復雜，正在合作的粵港澳大灣區(qū)內各個行政區(qū)域間存在著壁壘，這個壁壘以往更多表現為行政壁壘，即用行政手段對本地產業(yè)進行保護，現在則是法治壁壘，即由于法治的差異而形成的壁壘。

（一）大灣區(qū)內法治壁壘的兩個層次

第一個層次是三大行政區(qū)域之間的法治壁壘，即廣東省與香港、澳門之間的法治壁壘。該法治壁壘產生的原因是由三地屬于不同法域所造成的。對于香港而言，由于多年的英國殖民地的體制，香港屬于英美法系，再加上回歸后的“一國兩制”使其至今仍沿用不少原有的英國法律制度①;而澳門因多年受葡萄牙的影響，其法律體系中不僅有澳門自己制定的法律，還保留著葡萄牙的法律和葡萄牙為澳門制定的法律，其獨特的法律體系決定了不僅與內地法律體系存在差異，而且與香港的法律體系也不同。廣東省則屬于中國大陸的中華法系，具有自身的特色。不同的法系，決定了各自不同的立法體系和內容、不同的執(zhí)法體系以及迥異的司法體系。三地在以往的法律制度設計過程中都按照各自的法律制度進行，而沒有考慮到其他兩地的法律體系情況，因此，對相同事項或領域規(guī)定不同的內容也是很正常的，但在三地合作過程中，法治的沖突在所難免，并由此形成的法治壁壘也是不容忽視的現實。

第二個層次是廣東省內9個城市之間的法治壁壘。廣東省的9個城市盡管都屬于中國大陸的城市，且都屬于一個省，在法治統(tǒng)一原則下，從理論上講其法治應該是統(tǒng)一和諧的，但實際上各市之間還是存在著差別，并進而形成法治壁壘。這個法治壁壘體現為各地往往用法治的方式對本地的產業(yè)、經濟等進行地方保護，排斥外地對本地經濟發(fā)展的沖擊。首先，9個市都有各自的地方利益。在我國現行的分灶吃飯的財政體制下，各地為了經濟發(fā)展，必然在發(fā)展手段和方式上形成自身特色，并逐步用法治的方式來實現這一目的。其次，各市擁有各自的地方立法權。自從修訂后的《立法法》普遍授予設區(qū)的市以地方立法權之后，除了原來就擁有地方立法權的廣州、深圳外，佛山、肇慶、東莞、惠州、珠海、中山、江門7個城市也相應獲得了地方立法權②，這些城市可以運用地方立法的方式為本地發(fā)展和治理提供法律依據。而《立法法》規(guī)定的“制定地方性法規(guī)，對上位法已經明確規(guī)定的內容，一般不作重復性規(guī)定”的要求，使得各市的地方立法更呈現出地方特色，也將使得地方立法的差異性增多;同時，各地獲得了用立法的方式保護和促進地方經濟發(fā)展的手段，也為各市采取法治方式對地方利益進行保護提供了合法性。由此，各市追求本地利益以及所擁有的具有特色的地方立法權，為地方法治壁壘的形成提供了條件。以往各地采取的多是行政壁壘，但行政壁壘具有明顯的違法性，在法治建設的大潮中已經明顯不合時宜，而以地方立法的方式將地方利益融入其中，不僅具有一定的“合法性”，也具有一定的隱蔽性，使得法治壁壘成為保護本地利益的堂而皇之的借口。

（二）法治壁壘所帶來的合作障礙

法治壁壘存在的事實必須給予承認，承認了才能設法找出解決問題的辦法;也只有將法治的差異定位到法治壁壘的高度，才能引起合作各方的高度重視，并采取切實可行的措施進行消解。

實際上，法治壁壘的形成，既源于各地法治水平的參差不齊，也源于法治內容上的相互沖突。但不管是什么壁壘，只要是壁壘，就有可能對區(qū)域的深度合作造成阻礙。由于三地文化背景、生活習俗等多方面的差異，再加上法治的壁壘，三地之間在合作方面遇到了不少障礙。比如，人才交流和自由流動上的不順暢、科技合作上存在障礙，也即“大門開小門不開”③ “專業(yè)標準與規(guī)制不兼容”“人才進得來留不住”等具體問題[5]。即使在廣東省內，“各個城市很多產業(yè)雷同，在金融、航運、制造等領域存在重復建設和不良競爭，重要公共領域銜接不暢，存在市場分割”“創(chuàng)新要素分散存在各自為戰(zhàn)的情況，資源環(huán)境約束趨緊，存在成本攀升的問題”④。

粵港澳三地的合作雖然早已開始，在《粵港合作框架協(xié)議》與《粵澳合作框架協(xié)議》中，也建立了相應決策機制⑤和協(xié)調機制⑥，但對糾紛解決的方式，只是作出了較為宏觀的規(guī)定：建立法律事務的協(xié)調與溝通機制和專家小組，處理合作中的法律事務。針對法律沖突的機制尚未建立起來，當下的法治壁壘還難以消除。目前，盡管三地都有發(fā)展與進一步加強合作的迫切需求，卻因為包括法治壁壘在內的各種原因而沒有形成合力。為此，必須消解法治壁壘，為大灣區(qū)的深度合作提供和諧的法治環(huán)境。

三、粵港澳大灣區(qū)法治壁壘的消解必須具有自身特色

（一）粵港澳大灣區(qū)法治壁壘的消解不能照搬國內外既有的模式

對于解決法治沖突問題，國內外有不同的解決模式，但對于具有特殊性的粵港澳大灣區(qū)而言，都不具有直接復制性。

就國內而言，有幾個區(qū)域合作的樣本，如黑吉遼及內蒙古部分地區(qū)的東北區(qū)域、蘇浙滬的長三角區(qū)域、京津冀區(qū)域、珠三角區(qū)域等。這些樣本尤其是長三角區(qū)域的法治協(xié)調具有典型價值。但這些區(qū)域都是中國大陸內部的行政區(qū)域，具有統(tǒng)一的法域，協(xié)調的方式是在法治統(tǒng)一下的內部利益的微調，無論是相互間簽訂的行政協(xié)議，還是各地立法信息的交流與共享，地方立法內容差異不大，只要進行一些協(xié)調，即可達到區(qū)域法治和諧的目的。而粵港澳大灣區(qū)的法治，面對著不同的法域和不同的立法、執(zhí)法、司法體系，無法用中國大陸內的區(qū)域協(xié)調方式來解決法治沖突問題。

歐盟作為一體化的樣本，為各國所推崇，其法治協(xié)調方式也一度為人稱道。但歐盟的協(xié)調方式主要是制定統(tǒng)一的歐盟法，并且保證歐盟法在各國法院的直接適用與優(yōu)先適用，以此來解決各成員國之間的法治沖突，保證歐盟的一體化，并提升歐盟在國際上的競爭優(yōu)勢?；浉郯拇鬄硡^(qū)雖然同屬于中國，但對香港和澳門，“一國兩制”是已經明確的制度;對于其包括既有的法律制度在內的各項制度，在堅持一個中國與堅持憲法和基本法的前提下，必須允許其法律制度在回歸后繼續(xù)保留50年不變，不能由中央為大灣區(qū)直接制定統(tǒng)一的法律規(guī)范，不能將內地的法律制度在港澳直接適用⑦，不能為了合作而強行改變其法律制度。因此，歐盟的解決模式不適用粵港澳大灣區(qū)法治的協(xié)調。

美國為了協(xié)調各州間法律的沖突，允許各州之間簽訂州際協(xié)定，對相關法律事項進行協(xié)調。但美國州際協(xié)定最大的特點是其具有法律的效力⑧，經國會批準的州際協(xié)定既是成員州的法律，也是它們之間的契約，其效力如同主權國家之間的條約，相關的州和公民都要嚴格遵守[6]。一方不履行時，另一方可以以違約為由而訴諸法院。在我國粵港澳大灣區(qū)內，三地雖然也可以制定行政協(xié)定，對相關權利與義務關系進行約定，但由于沒有法律上的依據，不具有法律效力，一旦出現糾紛，難以作為解決糾紛的依據。

任何法治協(xié)調方式都必須與相關區(qū)域的具體情況相結合，不能簡單地照搬，必須具有自身特色?；浉郯拇鬄硡^(qū)是“一國兩制”下的不同法域的法治協(xié)調，具有其自身的特殊性，因此，大灣區(qū)法治壁壘的消解，必須根據自身的特色，尋找自己的解決方式。

（二）粵港澳大灣區(qū)法治壁壘的消解必須以協(xié)調的方式進行

正如上文所述，對于三地之間的法治壁壘，主要是不同的法域造成的;對于廣東省9個城市之間的法治壁壘，是由地方利益和地方立法權造成的。但消除法治壁壘的方法不是要消除產生法治壁壘的原因，因為這些原因本身就具有合理性，而且也是消除不了的。例如，對于具有不同法治背景的港澳與大陸，不可能改變香港的英美法系的現狀，至少在短時間內是不行的，澳門也同樣如此;即使廣東省內的9個城市，既不可能取消各自的地方利益，因為地方利益有其自身的合理性，也不能取消其設區(qū)的市地方立法權，地方立法權也是《立法法》明確賦予的。因此，現在的任務不是取消而是要利用這種差異的法治現狀，運用協(xié)調的方式構建和諧的區(qū)域法治環(huán)境。

粵港澳大灣區(qū)內三地不同法域的現狀，表面看來是一個劣勢，但如果能夠合理利用，也可能變?yōu)閰f(xié)調的優(yōu)勢，變?yōu)榛パa性立法的一種手段，為比較優(yōu)勢的發(fā)揮提供法律規(guī)范。實際上，在消除法治壁壘的過程中，由于經濟實力不同，三方的合作也不能采取完全對等方式進行：一方面要充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，而不是趨同;另一方面，作為發(fā)展較為薄弱的廣東某些城市，應主動適應港澳的優(yōu)勢，承接人才、技術等，運用地方立法手段主動適應大灣區(qū)合作的需要。

四、粵港澳大灣區(qū)法治壁壘的消解必須從立法開始

法治包括立法、執(zhí)法、司法等，但最關鍵的還是立法問題，必須從加強三地間的立法協(xié)調開始。

（一）三地共同制定對區(qū)域合作有推動作用的立法規(guī)劃

立法規(guī)劃重點是對區(qū)域合作領域需要立法的事項進行共同規(guī)劃，以便為三地的立法提供立法方向，進而為區(qū)域深度合作提供法律規(guī)范的供給，創(chuàng)造和諧協(xié)調的法治環(huán)境。在共同立法規(guī)劃中，既有需要各方就某些事項共同立法且內容上需要協(xié)調一致的內容，使得各自的立法對相同事項的規(guī)定不出現沖突問題;也有需要各方分別制定的互補性立法，即各地的立法無需相同，以發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，而后者應該是共同立法規(guī)劃中的重點內容。一般而言，法治的不一致分為沖突式的不一致和互補式的不一致，雖然都體現為不一致，但后者則是和諧的不一致，這正是三地所需要實現的一種狀態(tài)。為此，在進行立法規(guī)劃之前，需要就各方的比較優(yōu)勢以及如何充分發(fā)揮這些優(yōu)勢進行商討，厘清具體框架。實際上，三地的比較優(yōu)勢已經在《深化粵港澳合作 推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》中進行了明確：廣東為科技、產業(yè)創(chuàng)新中心和先進制造業(yè)、現代服務業(yè)基地;香港為國際金融、航運、貿易中心;澳門為“世界旅游休閑中心”等。除了宏觀上的比較優(yōu)勢外，即使在具體領域里，各地也有各自的比較優(yōu)勢。例如，在旅游業(yè)方面，香港具有購物天堂之美稱，澳門博彩娛樂業(yè)發(fā)達，而廣東的海洋資源、溫泉資源、美食等聞明天下[7]。目前，在共同立法規(guī)劃中，要圍繞著這個比較優(yōu)勢，勾畫出大灣區(qū)所需要的立法架構，既要體現協(xié)作，也要體現分工，各有側重，以共同推進大灣區(qū)在世界經濟發(fā)展中的競爭優(yōu)勢。當然，在大灣區(qū)法治協(xié)調過程中，中央要發(fā)揮積極作用，可以制定粵港澳大灣區(qū)法治建設綱要，為大灣區(qū)的法治建設提供指導性意見。

（二）三地立法機關按照立法規(guī)劃分別進行立法

三地的立法規(guī)劃只是一個立法的框架，要使得立法規(guī)劃變?yōu)閷崒嵲谠诘牧⒎ㄒ?guī)范，就要求立即開始立法行為。三地都擁有各自獨立的立法權，不可能由中央為其提供所需要的法律規(guī)范，那樣的話，不但不能適應區(qū)域對法治的需求，也不符合“一國兩制”的要求，而在三地之上又不存在一個共同的立法機關，不可能為大灣區(qū)制定統(tǒng)一的法律規(guī)范，因此，必須充分發(fā)揮三地立法機關的作用。各自立法沒有改變我國現行的立法體制，不違反既有的法律體系框架。

對于香港和澳門而言，由其立法機關按照立法規(guī)劃分別進行單獨立法即可;而對廣東的9個城市而言，由于分別立法后再進行相互協(xié)調的成本太高，因而要充分發(fā)揮廣東省級地方性法規(guī)的作用。換言之，對于大灣區(qū)合作的立法，廣東省應由省人大常委會來統(tǒng)一立法，避免各市分別立法后所帶來的協(xié)調方面的成本。當然，與香港、澳門相比，面對區(qū)域法治建設的要求，廣東省還存在著地方立法權限不足的問題。香港和澳門都擁有較為獨立完整的立法權，擁有較大的立法權限，制定自己所需要的立法是沒有問題的;而對于廣東省而言，由于屬于地方立法，其立法權限非常有限⑨，常常難以制定區(qū)域所需要的法律規(guī)范。因此，在適當的情況下，中央和全國人大常委會應當對廣東省在大灣區(qū)法治建設方面進行更多的特別授權，以解決廣東地方立法權限不足的問題。

（三）三地立法機關對各自現行的立法進行及時清理

按照共同立法規(guī)劃制定的立法屬于新的立法，而在此之前，各地都已經有一些僅關注本地特色的地方立法，甚至有許多與區(qū)域合作不協(xié)調的本地立法。為此，必須按照區(qū)域深度合作中法治協(xié)調的要求進行清理。清理可以采取兩種方式。一是各自清理的方式，即由相關城市對與大灣區(qū)合作不相適應的本地立法及時進行廢改立，以保證區(qū)域和諧的法治環(huán)境。二是可采取交叉清理的方式。即將不協(xié)調條款的發(fā)現權交給其他各方，讓其他各方尋找與區(qū)域法治不協(xié)調的立法或相關立法條款。例如，由香港立法機關查找廣東地方立法或澳門立法中與區(qū)域法治不協(xié)調的內容，由廣東省查找港澳立法中明顯不利于區(qū)域法治協(xié)調的內容，由澳門尋找廣東、香港立法中與區(qū)域法治不協(xié)調的內容等，然后就此進行協(xié)商，并由各自的立法機關消除與大灣區(qū)深度合作不協(xié)調的立法內容，以促進區(qū)域法治和諧協(xié)調。

（四）不斷完善具有特殊地位的自貿區(qū)制度

自貿區(qū)作為一國內劃出的特定區(qū)域，實行更加優(yōu)惠的貿易政策，是國家對外開放的特殊功能區(qū)域。2015年廣東已經獲批自貿區(qū)的建設，廣東省自貿區(qū)包括廣州南沙自貿區(qū)、深圳蛇口自貿區(qū)、珠海橫琴自貿區(qū)三大片區(qū)。在自貿區(qū)內，實行特殊的貿易政策，建立粵港澳金融合作創(chuàng)新體制、粵港澳服務貿易自由化，以及通過制度創(chuàng)新推動粵港澳交易規(guī)則的對接[8]。自貿區(qū)內實行特殊的政策，可以暫停適用某些與對外開放不相適應的法律法規(guī)⑩，這也是一種消除包括法治壁壘在內的各種合作障礙、謀求更好合作的發(fā)展策略。當下，廣東省要建設并用好國家給予的這項政策，不斷擴大其功能，并在條件可能的情況下繼續(xù)爭取更多的自貿區(qū)。