李永樂 田雄

摘 要：面對人口紅利逐漸消失、人口增長動力不足以及經濟高質量發(fā)展要求等社會發(fā)展新情況、新變化，城市政府之間的人才競爭是現階段提高城市綜合競爭力的有效手段。“引才大戰(zhàn)”正是城市由低質量增長向高質量發(fā)展轉型的直接表現。雖然引才可以短期增加城市人口、穩(wěn)定房地產市場、降低企業(yè)引才成本、倒逼政府自主革新，但也需要反思“運動式引才”產生的后果，如人才引入異化為人口引入、人口快速吸納與公共產品供給不足、大城市與中小城市發(fā)展失衡、城市過度抽離鄉(xiāng)村人才等。由“搶才大戰(zhàn)”到“搶人大戰(zhàn)”需要樹立正確的人才政績觀，處理好政策出臺與落地執(zhí)行、待遇引人和事業(yè)留人、運動式和持續(xù)性、存量人才和增量人才等關系，如此才能從“做大城市”轉變?yōu)椤白鰪姵鞘小?，最終實現“治好城市”。

關鍵詞：城市政府;競爭轉型;人才政績;發(fā)展失衡

中圖分類號：C964.2文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）04-0062-08

2017年以來，以南京、武漢、西安、鄭州、成都等為代表的城市政府以人才吸納為目標，競相出臺“放寬落戶、發(fā)放補貼、提供住房”等一系列優(yōu)惠的人才落戶政策。各地城市政府在引才政策上的暗自較量被媒體稱為“引才大戰(zhàn)”?？傮w來看，城市政府是“引才大戰(zhàn)”的主角，是政策設計、實施的主體;人才流入的目的地主要是大城市;一線城市鎖定的是高精尖人才，一線城市之外的城市落戶門檻則相對較低;不少城市政府的引才政策在實施過程中先后呈現從“引才”到“搶才”繼而“搶人”的變化。那么，各地城市政府不約而同地“引才、搶才、搶人”究竟是一種偶然現象還是必然現象？這背后的政策邏輯是什么？城市政府的人才政策將會產生哪些影響？本文試圖從人才政策的視角，通過深入分析城市政府行為與新時代中國發(fā)展方式轉變的密切關聯來回應上述問題。

一、城市政府“引才大戰(zhàn)”的背景分析

黨的十九大報告指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。隨著國家與社會之間關系的變化以及中央政府宏觀政策的調整，地方政府的競爭目標逐漸發(fā)生變化，由以GDP和財政收入增長為中心轉變?yōu)橐愿哔|量發(fā)展為導向。在單純?yōu)樵鲩L而競爭的發(fā)展階段，不管是對于可流動的生產要素——資本，還是對于不可流動的生產要素——土地，地方各級政府之間都存在不同層次、不同程度的競爭，而且在這個過程中地方政府具有過度使用自身可掌握資源的動力。在高質量發(fā)展階段，隨著“發(fā)展是第一要務，人才是第一資源”理念的逐步深入，地方政府的競爭方式逐漸轉變，競爭范圍進一步擴大，針對生產要素資源的競爭從資本和土地發(fā)展到人才。如何吸引和留住人才成為各級政府乃至學界高度關注的問題。

在產業(yè)發(fā)展的初級階段，經濟增長主要依靠物質資本投入的不斷增加，這一時期資本往往是稀缺的，而勞動力是富足的，資本競爭因此成為地方政府競爭的焦點。對此，從FDI（外商直接投資）一度被學者作為政府間競爭的衡量指標就可見一斑。在產業(yè)發(fā)展的高級階段，雖然資本競爭仍然存在，但由于人才的稀缺程度不斷增加，人才的作用越來越顯著，因此人才競爭越來越成為顯性競爭，城市政府由改善投資環(huán)境進行的“招商引資”競爭過渡到通過降低落戶門檻進行的“招才引智”競爭。引才的數量和質量成為城市政府間競爭生產要素過程中的重要競爭對象。人才競爭與土地指標競爭不同，土地指標（如新增建設用地指標）是通過自上而下層層劃分而得，主要是一定轄區(qū)內同等級城市之間的競爭，而人才競爭是全方位的，面向全國甚至全球。人才競爭不僅存在于省內城市政府之間，還存在于省際城市之間;不僅有同等級城市之間的競爭，還有不同等級城市之間的爭奪。例如：就海外人才引進而言，不僅存在我國與發(fā)達國家之間的競爭，也存在省級政府之間的激烈爭奪，江浙等發(fā)達地區(qū)的城市政府就將引進“院士、長江學者、千人計劃”等高層次人才納入相關部門的工作考核指標。①除此之外，各地高校之間基于學科、專業(yè)和博士學位授權點建設等而產生的高層次人才競爭已引起社會各方關注，教育部甚至發(fā)文予以干預?？傮w而言，我國城市之間先后經歷了人口、人力、人才競爭階段。當城市發(fā)展勞動密集型產業(yè)時，大量招募普通外來務工人員實際上是一種低層次的人力競爭模式;隨著社會經濟發(fā)展水平大幅提高，城市經濟向高質量轉變，經濟發(fā)展越來越依賴于技術創(chuàng)新，高素質人才在經濟發(fā)展中的積極作用日益顯著，以往的人口、人力競爭逐漸發(fā)展為人才競爭。具體而言，2017年以來，以城市政府為主體的“引才大戰(zhàn)”之所以能一石激起千層浪，主要緣于以下三方面的背景因素。

1.我國人口紅利逐漸消失

經濟增長離不開資本、勞動力、土地等生產要素投入，要素投入表現在“量”和“質”兩個方面：“量”指的是要素投入量的多少，“質”指的是要素利用效率的高低。就勞動力而言，勞動力資源豐富不意味著經濟必然增長，但經濟增長一旦步入快車道，人口紅利勢必會成為經濟增長的有力助推劑。中國近幾十年經濟持續(xù)快速增長已經成為一個世界“奇跡”。人口紅利的影響被廣泛認為是保持中國經濟持續(xù)增長的一個重要原因，人口紅利也因此和中國經濟持續(xù)增長的前景聯系在了一起。當勞動人口數量占比減少、老年人口比重提高以及社會撫養(yǎng)系數下降的時候，人口紅利就會減小。2012年，我國勞動力數量和比例從逐年增加到開始減少的“拐點”出現。我國低成本勞動力的比較優(yōu)勢和結構優(yōu)勢正在逐漸減弱：2016年我國勞動力年齡人口比例65.6%，21世紀中期我國勞動力將比現有規(guī)模縮減20%以上;2016年我國潛在扶助比僅為3.93，2050年將進一步跌至1.55，這意味著2050年我國1.55個勞動年齡人口要撫養(yǎng)1個60歲及以上老年人口;未來我國45—64歲年齡組的中老年勞動年齡人口比例將顯著提高，2040年達到46%的峰值。②但是，如果人口質量在提高，則即使人口紅利逐漸消失，人才紅利也會逐漸顯現。隨著中國經濟的不斷轉型發(fā)展，依靠人口數量成長的企業(yè)越來越少，依靠人口質量發(fā)展的企業(yè)越來越多，企業(yè)技術含量提升對經濟效益增長的貢獻越來越顯著。高素質人才在產業(yè)升級后的企業(yè)工作以及由此形成的新的要素組合會帶來生產效率和經濟效益的明顯提高。李克強總理2018年10月24日在中國工會第十七次全國代表大會上做經濟形勢報告時指出，中國40年的改革開放使廣大勞動者的素質持續(xù)提升，技能水平不斷提高，“人口紅利”加速向“人才紅利”轉變，這是中國發(fā)展的最大“底氣”。③人口從小城市向大中型城市的遷移會推遲大中型城市人口紅利消失的時間，具有人力資源紅利的人口（人才）可以有效地抵消人口紅利不斷減少的負面作用，為城市經濟的長期持續(xù)增長提供有力的支撐。④因此，為減緩人口紅利消失、增強人才紅利效應，部分大中型城市必然采取優(yōu)惠措施吸引人才流入。

2.目前城市人口增長動力不足

人口增長分為自然增長和機械增長兩種方式。城市人口的機械增長一般有兩種途徑：一種是農村人口向城市轉移，也就是人口由農村向城市轉移的城鎮(zhèn)化過程;另一種是人口由一個城市向其他城市轉移，即人口在城市間遷移，這種情況下，一個城市的人口增加是其他城市人口減少的結果。人才落戶政策既可以滿足在本市就業(yè)的大學生落戶問題，從城市的常住人口轉為戶籍人口，提升戶籍人口城鎮(zhèn)化率，又可以吸引外市人才來本市落戶，從另外一個城市轉移到本市，這樣能同時提升常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率。

圖1 2010—2018年部分重點城市常住人口增量圖

數據來源：圖中2010—2017年常住人口增量數據根據南京、天津、西安三市《統計年鑒》（2011—2018年）的資料整理和計算得到。2018年的相關數據分別根據南京、天津和西安三市《國民經濟和社會發(fā)展統計公報》（2018年）的資料整理和計算得到。

從統計數據來看，實施人才落戶優(yōu)惠政策的南京、天津、西安等城市大多長期面臨著人口增長乏力，甚至出現負增長的情況。例如，2010—2014年南京市和西安市的常住人口增量均呈現逐年下降的趨勢。雖然西安自2015年，南京自2016年常住人口增量出現上升趨勢，但上升勢頭并不明顯。距離兩市2020年分別所要達到的1070.78萬人、910萬人的規(guī)劃目標人口仍有較大差距。從2011年到2015年，西安市過去5年人口一共才增長了不到20萬人。2015年年末，西安市常住人口為870.56萬人，距離目標還有200萬的差距，平均每年需要40萬人的增長才有可能達到1070.78萬人的目標。2016年南京市常住人口為827萬人，離2020年的人口目標還有83萬人的缺口，2014—2016年南京市常住人口增長量僅為2.83萬人、1.98萬人和3.41萬人，以此速度增長，遠不能實現910萬人的目標。天津市常住人口增量自2010年開始逐年下降（見圖1），由2010年的71.13萬人下降到2016年的15.17萬人，2017年的常住人口甚至減少了5.25萬人。根據《武漢市統計年鑒》顯示，2015、2016年武漢市人口凈遷移率分別為-1.78‰和-0.29‰，人口凈遷移率小于0，這意味著武漢地區(qū)的遷出人口數量大于遷入人口數量，城市的人口吸引力較弱，人口負增長的形勢嚴峻。城市人口增長動力不足不僅嚴重削弱了消費經濟增長速度，也增加了社保支出的壓力。因此，以人才引進為名，促進人才和人口同步增長是一種理性選擇。2017年武漢市大力實施“百萬大學生留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè)計劃”，力爭實現5年留住100萬大學生的目標。2018年5月，天津推出“海河英才”行動計劃，放寬人才引進落戶條件，被稱為直轄市“史上最低落戶門檻”。政策實施后，效果明顯，2018年天津市常住人口增加2.73萬人，改變了常住人口增量持續(xù)下降的態(tài)勢。同時，南京和西安兩市的引才政策效果也比較明顯，2018年兩市常住人口分別增加10.12萬人、38.17萬人，均為近5年來最高。其中，西安市從2017年到2018年先后多次升級調整戶籍政策，新增落戶人口已超過105萬，戶籍人口共計約992.32萬人，即將突破1000萬人。值得注意的是，上述城市的落戶政策是有選擇性的，重點針對具有高等教育經歷或較高專業(yè)技能的高素質人才。這些城市優(yōu)惠的人才落戶政策不僅著眼于人口數量的增加，而且重視人才質量的提升。例如，設置學歷和年齡可以改善地區(qū)受教育水平和人口老齡化程度、對人口紅利消失起到延緩作用。

3.城市增長轉型與高質量發(fā)展乏力

經濟高質量發(fā)展需要合理的動力結構支撐，需要從“要素驅動”轉向“創(chuàng)新驅動”。如山東制定“新舊動能轉換綜合試驗區(qū)建設總體方案”并付諸實施，南京市提出要建設具有全球影響力創(chuàng)新名城，這些都是推動經濟高質量發(fā)展的重要舉措。從重視數量增長向關注質量提升轉變的經濟轉型發(fā)展過程中，以往單純依賴傳統拼土地、拼投入的增長方式已不能適應以創(chuàng)新驅動高質量的發(fā)展要求。

無論是經濟增長方式的轉型升級，還是高新技術產業(yè)的發(fā)展創(chuàng)新都離不開大量高素質人才的有力支撐。黨的十八大以來，中央把科教興國、人才強國和創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略放在國家發(fā)展的核心位置，高度重視人才，重視科技。這表明，我國無論是在理念還是頂層制度設計上，都已深刻認識到“人才是經濟社會發(fā)展的第一資源”，“人才是創(chuàng)新活動中最活躍、最積極的因素”。當前我國各地區(qū)之間經濟發(fā)展的競爭是經濟質量提升和產業(yè)結構轉型升級的必然現象。城市發(fā)展由要素驅動向創(chuàng)新驅動過渡，由經濟高速增長向高質量發(fā)展階段的過渡，其背后都離不開人才的開發(fā)和利用。只有將高質量的人才有效應用到科技研發(fā)、產業(yè)調整，才能從源頭上推動經濟社會全面發(fā)展。這是許多城市從招商引資轉向招才引智的主要原因之一。隨著產業(yè)和資本的梯度轉移（如從一線城市向新一線城市和二三線城市轉移），人力資源也必將實現重新配置，尤其是在我國經濟由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，各城市大力“引才、搶才、搶人”便成為一種為快速實現目標而競爭的理性選擇，這也將成為城市政府競爭的主要途徑。因此，在自上而下的推動與自下而上的需求當中，西安、鄭州、武漢等城市政府在地區(qū)自主政策空間內，積極利用各種資源優(yōu)勢，緊緊抓住地方發(fā)展的主動權，就像“抓經濟工作一樣抓人才工作”，把“人才”作為地區(qū)競爭的重要資源。

二、城市政府“引才、搶才”的積極效應

土地、資本、勞動力是促進經濟增長的三大根本要素，制度、技術等作為促進增長的方式，是在投入量一定的情況下，通過提高資源利用效率促進經濟增長的。因此，在制度、技術一定的情況下，城市政府圍繞資本競爭（主要表現為招商引資）、土地競爭（主要表現為低地價、零地價）之后，開始展開人才競爭。人才有其自身特點，不僅具有創(chuàng)新能力，而且更容易投入到實體經濟當中，尤其是創(chuàng)新型實體經濟當中，因此人才競爭是一種可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。從長期發(fā)展來看，科技型人才聚集與城市科技創(chuàng)新能力之間存在顯著相關性，人才競爭支持城市向高質量發(fā)展轉型。⑤從近期效應來看，人才競爭對改善城市人口結構、維系房地產市場運行以及城市社?；鸬恼ＶЦ抖加蟹e極推動作用。

1.人才競爭能短期內快速增加城市人口總量

現階段，人才競爭對城市的影響主要體現在城市發(fā)展的規(guī)模目標和質量目標，規(guī)模目標主要體現在人口總量和城市化水平，質量目標主要體現在產業(yè)升級、城市轉型等方面。隨著國家新型城鎮(zhèn)化建設的深入推進，全國各地區(qū)都制定了城市化發(fā)展目標。通過人才競爭引入的人口基本都落戶成為城市人口，這為實現城市化目標增加了砝碼，高層次人才的引進還極有可能“帶動子女或帶動父母”的城鎮(zhèn)化，有利于人口城鎮(zhèn)化目標的實現。⑥從西安、武漢等城市的人才準入條件來看，主要是對學歷和年齡的限制。武漢引入百萬大學生落戶，西安一年多有80余萬人落戶，其中絕大部分都是年輕人。這種條件的設置不僅會帶來常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提高，對地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升起到正向推動作用，還能提升地區(qū)的青年人口數量，改善城市人口年齡結構，在一定程度上緩解政府社保支出的財政壓力。⑦而且，人既是生產者，又是消費者，大量的人口流入還有利于刺激消費和擴大內需，推動城市服務業(yè)經濟的發(fā)展。

2.人才競爭在一定程度上維系并穩(wěn)定城市房地產市場有序運行

近年來，部分城市在“土地財政”的影響下，過分追求短期的經濟效應，大力刺激房地產市場。在宏觀政策、個體剛需以及投機性炒房等因素的綜合影響下，房價高企，房地產投資回報率畸高，房地產市場異常發(fā)展。城市人口是支撐房地產交易的重要基礎，城市房價升速與城市人口增長率有顯著關聯，人口增量減少甚至下降會對房地產市場產生不利影響，凈流入人口越多的地區(qū)，房價漲幅越大。外來人口占比與城市房價之間呈現顯著的正相關關系，外來人口占比更高的城市房價更高。⑧由于房子的交易要滿足人口、購買力和購買欲望三個關鍵條件，因此外來人才落戶之后的購房需求會成為支撐未來房價上漲的基礎。高素質、高收入人才是人口增長的基數，而且這部分人工資收入、公積金繳存比例相對較高，具有較強的購買力，同時如果流入人才已婚、將要結婚或者與父母同住，都會刺激流入人口產生購買欲望，進而增加社會對房屋的實際有效需求。2018年5月，武漢臨空港青年城出售低于市場價20%的安居房，吸引了大批大學畢業(yè)生。⑨城市政府通過各種優(yōu)惠政策吸引更多人才落戶，這些引入人口帶來的住房剛需會對城市長期房屋需求產生正向作用，拉動未來房屋成交量的上升，土地市場亦會隨之改觀，有利于增加城市政府從國有土地使用權出讓中獲得的收入，提高城市政府的財政收入水平。

3.人才競爭能降低城市企業(yè)的人才吸納成本

人才是企業(yè)的核心競爭力，企業(yè)能否招聘到所需人才關系到企業(yè)的興衰成敗。在經濟轉型發(fā)展過程中，不管是高科技企業(yè)還是小微企業(yè)都面臨人才流失的困境，特別是對于高層次人才和創(chuàng)新型人才資源而言，人才競爭無處不在，不僅存在省際、國際的爭奪，還存在人才自身的主動選擇問題。怎樣留住人才成為企業(yè)必須解決的重要問題，但是單純依靠企業(yè)自身難以完全提供人才所需要的落戶政策以及附著在戶口之上的各類優(yōu)質的醫(yī)療、教育、社保等社會福利。因此，城市政府的相關系統性政策是至關重要的。政府通過降低人才落戶門檻可以吸引人才落戶，提供住房、教育等配套的社會公共服務，這就自然免除了人才的后顧之憂，無形中增強了該地企業(yè)引才用才的競爭力。除此之外，城市政府以做好全方位服務的姿態(tài)，為企業(yè)赴外招聘人才提供各種便利。當城市的人才數量增加后，企業(yè)也會有更多的選擇，以更低的成本吸納到合適的人才，減少專業(yè)人才供給不足的可能性，并最終實現三贏，即企業(yè)降低成本、人才獲得平臺、政府實現城市發(fā)展目標。⑩

4.人才競爭倒逼政府不斷提升城市治理水平

人的社會屬性決定著人有著多樣化的社會需求。被引進的人才不僅看重某個城市有有利于自身事業(yè)發(fā)展的廣闊社會平臺、宜人的居住生活環(huán)境，而且看重該地能為父母提供便利、優(yōu)質的養(yǎng)老條件以及能為子女提供高質量的教育環(huán)境。對于城市政府而言，引進人才需要做好各方面的準備，從人才引入政策設計、基本公共服務到城市主導產業(yè)發(fā)展以及政府內部運作體制改進，從硬環(huán)境到軟環(huán)境都需要進行大幅度的革新以適應人才的工作和生活需求?？梢哉f，“引才搶才”將是體現城市政府綜合治理能力的持久性競爭過程，“引才搶才”的結果和效益則是檢驗城市政府綜合治理水平的重要指標。2017年，武漢市專門成立招才局，實行“虛擬機構、實體運行”，招才局與市委人才工作領導小組辦公室合署辦公，這一舉措既祛除部門之間推諉扯皮的弊端，又提高了機構的運轉效率。與此同時，西安市以行政效能革命優(yōu)化人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的軟環(huán)境，針對住房保障、創(chuàng)業(yè)服務、職稱評定等現實痛點，形成系統的政策“組合拳”。而天津市在“引才搶才”的人才競爭中一度出現了網絡服務器癱瘓，落戶政策朝令夕改等硬傷，整體顯得被動倉促。由此可見，要將人才引進政策真正落在實處，發(fā)揮其積極功效，就勢必要求城市政府“以人為本”，在高度重視人才的主觀能動性和理性選擇權的基礎上，提前做好長遠規(guī)劃，優(yōu)化頂層設計，完善配套政策。政府內部職能部門也要各司其職、密切配合，形成高效運轉、服務優(yōu)質的良好工作局面。B11

三、城市政府“運動式引才搶才”的后果

要實現高質量發(fā)展，就要將人才作為城市競爭的重要資源。然而，對于核心城市而言，其處于較大的時空范圍和制度系統內，與周邊中小城市、鄉(xiāng)村密切關聯。因為地理位置、歷史文化、發(fā)展定位等不同，大中小城市和鄉(xiāng)村各自承載的功能、經濟體量也不同，“引才搶才”的整體競爭力自然有差異。此外，對人才而言，其培育成長、作用發(fā)揮需要遵循社會規(guī)律、經濟規(guī)律和自然規(guī)律，是稀缺性資源，總量有限。因而，部分城市期望以快速達到人才吸納的數量為“法寶”來破解城市發(fā)展難題。但是，缺乏周密頂層設計和執(zhí)行制度的“運動式引才搶才”舉措容易形成類似于GDP政績的人才政績競爭，并導致城市政府間的惡性競爭及一系列不良后果。B12

1.“人才爭奪”異化為“人口爭奪”

北京、上海、廣州等一線城市具有較強的地理、經濟等綜合資源優(yōu)勢，在人才吸納中結合城市自身發(fā)展方向，以創(chuàng)新驅動為主要目標，人才需求種類和目標較為明確，對被吸納人才的篩選標準嚴格且高端。相對于一線城市，二三線核心城市的綜合優(yōu)勢并不明顯。為完成產業(yè)結構轉型升級、去除房地產庫存、減緩社會保障壓力等多重目標，二三線核心城市不得不降低人才標準，甚至將人才趨同于普通人力資源。例如，南京、西安等城市對引進人才沒有設置具體領域和水平的標準要求，只要學歷和年齡達到要求即可。2019年3月，石家莊市甚至出臺“零門檻”落戶政策，全面取消相關條件的限制。這些以“人才引進為名，人口增加為實”的做法，除了將人才標準降低、概念庸俗化之外，并未充分重視并有效發(fā)揮人才的創(chuàng)造價值，實際上仍然是“土地財政”增長模式的延續(xù)，把房地產作為推動城市經濟增長的主要引擎。大量人口快速引入，但城市產業(yè)結構調整相對滯后，人才引入與城市產業(yè)結構調整之間很難實現協同推進、相互促進的良好互動局面。在這種情況下，那些仍由政府權力主導的城市舊有發(fā)展方式尚具有較強的路徑依賴性，大量人口遷入很難形成積極效應，并會在短期內給城市基層治理制造較大的壓力和負擔，影響城市治理水平的提升。因此，在城市發(fā)展沒有實現根本性的轉型升級，同時缺乏設計嚴密、執(zhí)行得當的頂層設計的情況下，一味追求人才數量甚至人口數量的增加，只會助長舊有的“城市人口增多—城市面積擴大—加大固定資產投資—保留舊有產業(yè)”的粗放式增長力量。

2.大量人口過快引入容易引發(fā)城市社會公共產品供給不足

由于落戶標準降低，2018年西安市戶籍人口增加數量突破75萬人，加之西安、武漢等城市具有區(qū)位優(yōu)勢，其常住人口數量往往大于戶籍人口數量。短時間內大量人口的引入落戶給城市教育、醫(yī)療、交通、住房、環(huán)保等公共產品的有效供給制造了巨大壓力。在這種情況下，如果政府前期科學規(guī)劃不足，對房地產開發(fā)執(zhí)行力不強、監(jiān)管不嚴，就會導致新建的城市小區(qū)普遍沒有能力為新遷入的人口提供足夠的公共配套設施。此時，新流入人口與原籍人口之間常常會因為公共資源的稀缺形成爭奪和排斥關系，導致群體之間關系緊張。同時，大量人口過快引入還在相當程度上使有限的教育資源變得更加緊張并進一步刺激商品房價格快速增長。部分原籍居民之所以對政府這種“引人搶人”的政策并不認同，甚至將其認為是一種剝奪自身福利的錯誤決策，就是出于這樣的現實生活考慮。原本是大量人口多元需求與公共產品有效供給不足之間的矛盾，如果政府不從承擔公共責任的角度予以妥善處理，就很容易演變成為城市政府和社會民眾之間的矛盾。

3.核心城市與周邊城市人才分布失衡

人才自身有逐利性和自主性，其流動具有可逆性，既可以從一線城市到二線城市，也可以從二線城市返回一線城市。引才競爭類似于“零和博弈”，在空間上表現為聯動性：一個城市增加一名人才，另一個城市自然減少一名人才。這種跨城市的人才流動導致一個城市獲利，另一個城市自然受損。一二線城市通過引才政策吸引外來人才落戶，可以為產業(yè)發(fā)展提供所需要的人才，通過人口集聚效應對地區(qū)經濟發(fā)展提供新的活力。而對于人才流出城市，城市的相對吸引力會下降，產業(yè)發(fā)展所需人才得不到有效保障，容易導致產業(yè)升級乏力、經濟發(fā)展疲軟，不利于城市的可持續(xù)發(fā)展，甚至會引發(fā)人才危機。從積極參與“引才大戰(zhàn)”的城市（西安、鄭州、南京、武漢等）來看，其共同特征都是省會城市，也是區(qū)域核心城市，具有政治、經濟、交通、文化等綜合優(yōu)勢，是區(qū)域內各類資源流向地和集中地。同時，其周邊的中小城市因與區(qū)域核心城市空間距離較近，文化、生活習慣等相同或相近，人才流動成本總體上較低。從理論上講，大、中、小城市之間的關系是相互支撐、協調發(fā)展，但因核心城市政府本來就具備優(yōu)勢資源，在此基礎上實施新的“人才搶奪”舉措，其政策就具有很強的“俘獲效應”，即能夠強力優(yōu)先吸納周邊城市人才和人口等資源，形成“大魚吃小魚”格局。這樣的結果往往是區(qū)域內核心城市“一城獨大”，“強者越強，弱者越弱”，各城市之間不同產業(yè)結構交錯分布、功能互補的局面將會被打破。

4.鄉(xiāng)村人才流失削弱鄉(xiāng)村振興的人才根基

“推拉理論”B13表明，因為城市比較優(yōu)勢和鄉(xiāng)村比較劣勢的現實，在人口城市化的推動下，鄉(xiāng)村人口將繼續(xù)呈現流入城市的態(tài)勢。在“人才爭奪”異化為“人口爭奪”的情況下，人才標準降低，出現了城市從鄉(xiāng)村“搶人、搶才”的后果。那些在縣級以下的基層政府、企事業(yè)單位工作的具有大學學歷的工作人員或自行返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的青年或對鄉(xiāng)村發(fā)展有一技之長的人，原本因為城市較高的落戶要求和較高的生活成本而從經濟理性和生活安穩(wěn)的角度考慮返回基層。隨著城市落戶標準和人才標準的降低，大批受過高等教育乃至中等教育的返鄉(xiāng)青年人會重拾都市夢而放棄和遠離鄉(xiāng)村。但是，人才振興是鄉(xiāng)村振興的前提和基礎，沒有人才支撐，鄉(xiāng)村產業(yè)也就難以興旺，無法滿足更多的鄉(xiāng)村人口就業(yè)，也就無法吸納那些接受過中高等教育的農家子弟回鄉(xiāng)建設鄉(xiāng)村，如此會形成惡性循環(huán)。

四、反思與展望

1.對“運動式引才搶才”的反思

“為增長而競爭”主要是揭示地方政府為促進GDP增長而進行的財政（稅收）、資本和土地競爭。“為人才而競爭”是城市政府以人才為核心要素，由傳統的增長方式轉變?yōu)楦哔|量發(fā)展的創(chuàng)新驅動，出臺“引才搶才”系列政策和舉措正是城市政府自主革新的重要體現。在各地城市未相繼出臺引才政策之前，人才根據市場需求在各大城市之間進行自發(fā)性匹配。當某個城市政府為提升城市綜合競爭力以優(yōu)惠的人才政策引進大量人才時，就會打破市場機制下城市間人才配置的自然均衡狀態(tài)，這對人才流入城市而言是有利的，但對人才流出城市是不利的。在人才流入城市，人才的大量引進勢必倒逼城市政府提供更多更優(yōu)的社會公共服務產品，在這個過程中如果政府不能及時有效地采取措施，妥善應對人才大量增加而產生的現實需求，就會引起人才與政府之間的矛盾，不利于后續(xù)人才的引進。當引進人才能夠有效參與到城市的人才政策、經濟發(fā)展和城市治理當中，二者之間就能形成良好的互動關系，這將在一定程度上提升城市的整體發(fā)展水平，進而形成“螺旋上升”的良性循環(huán);反之，則不利于人才持續(xù)引進。正如本文第三部分指出，對部分城市在人才政績誘導下的“運動式引才搶才”的惡性競爭及其產生的負面效應需要深刻反思。

其一，謹防獨自作戰(zhàn)，要具備系統性思維。完整意義上的城市系統應包括核心大城市及其周邊中小城市，城市生產生活空間和周邊鄉(xiāng)村空間，它們之間相互支持、相互依賴。但核心城市政府以自身利益最大化為目標，摒棄系統性思維的做法會破壞人才在不同空間、不同產業(yè)的合理分布，導致城市之間、城鄉(xiāng)之間人才資源非正常分布。

其二，避免短期行為，要構建長效性機制。由于一些地方政策體系還不夠健全，政策機制有漏洞，很多時候城市短期內的一些突破性發(fā)展需要在較大程度上依賴某個“強勢”或“明星”官員的積極推動。但是，官員任期帶有很大的不確定性，一些官員為在短期內快速取得顯著政績，傾向于采取治標不治本的“猛藥”來醫(yī)治“痼疾”，這會進一步增加“引才搶才”系列政策制度實施及其成效的不確定性。因而，針對人才這一特殊的資源，建立長效的引用機制就顯得尤為重要。

其三，注重增存矛盾，要實施協同性治理。協同治理可以減少國家和社會之間關系的矛盾對立。在人才標準降低、人才概念泛化的背景下，部分民眾選擇流入城市帶有很大的盲目性，“鄉(xiāng)村不愿回，城市站不穩(wěn)”的糾結與苦惱是在城市里打拼的相當一部分群體面臨的共同問題。因為流入人口有著復雜的社會屬性和多元需求，引才搶人的城市政府面臨著城市基層治安、環(huán)境保護、公共交通等多領域的治理難題。人口流入地的城市政府如果短期內不能面向所有常住人口提供基本到位的公共服務產品，就會加劇政府與民眾之間產生的矛盾，激化城市原住居民與流入人口之間的利益之爭，這將使城市政府治理重心發(fā)生偏移，維持穩(wěn)定的成本上升，用于發(fā)展的力量被削弱，其結果是整個城市治理結構失衡，治理成效過低。

2.構建“聚天下英才而用之”人才發(fā)展治理體系

在理想狀態(tài)下，充分利用人才資源、發(fā)揮人才功效對城市創(chuàng)新和高質量發(fā)展有著不言自明的積極作用。作為生產要素的人才雖不如資本的流動性強，但人才具有更加復雜的社會屬性和文化屬性。因此，在高質量發(fā)展階段，城市政府要把握好人才發(fā)展規(guī)律和人才流動規(guī)律，切實掌握人才需求，實現人才引得進、留得住、用得好的良好局面。為提升城市治理整體水平，應以人才引入和使用為渠道，根據城市的承受力，設定城市人口規(guī)模，明確產業(yè)發(fā)展方向、空間，制定人才規(guī)劃和引進人才年度計劃，最終構建“聚天下英才而用之”的人才發(fā)展治理體系。B14在具體實施過程中，不同城市和地區(qū)需要有差別化措施，樹立區(qū)域間和合發(fā)展思維。如打造粵港澳大灣區(qū)、促進長三角一體化發(fā)展，不同城市可以在競爭中實現合作關系。要防止個別城市的個體理性損害集體理性，過度吸納人才導致其他城市人才短缺，制造“公地悲劇”。對“引才搶才”的核心城市而言，在樹立正確的人才觀和政績觀以及做好可持續(xù)發(fā)展的頂層設計的前提下，需要處理好四個方面的關系。一是政策出臺與落地執(zhí)行之間要銜接得當。人才（人口）引入將會增加社會的公共產品需求，這些都要提前做好科學規(guī)劃。如果人才（人口）引入導致房價過度上漲，不僅會提高整個城市的生活成本，還會削弱城市吸引力，成為人才競爭的劣勢。二是待遇引人和事業(yè)留人之間要相互配合。引才、留才、育才、用才是一個系統工程，引進的人才沒有用武之地或者不能被有效利用，相關政策虎頭蛇尾，將會降低經濟效益，損害政府公信力。這就需要城市政府妥善處理人才、產業(yè)和用才機制之間的關系，使人才使用與產業(yè)興旺相互促進。三是人才存量和人才結構之間要均衡考慮。城市健康發(fā)展需要科學化的人才結構，要注重不同種類、不同行業(yè)的人才之間的科學匹配和相互依存關系。四是運動式搶才和持續(xù)性引才之間要靈活運用。“運動式引才搶才”雖然可在短期內擴增城市人口數量，維系甚至推高住房價格，但如何實現用才留才政策的長效機制和完善發(fā)展以及應對大量人口引入對城市政府治理能力和治理體系帶來的一系列連鎖式挑戰(zhàn)，仍需要時間過程。對于沒有優(yōu)勢參與“引才大戰(zhàn)”的城市而言，需要準確定位，在特色產業(yè)發(fā)展上下功夫。一是樹立“不求所有、但求所用”的用人理念，通過柔性引才的方式實現人才為我所用;二是通過專家把脈，制定適應城市人才儲備的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實現產業(yè)精準定位和人才精準引用;三是改善城市自然、人文環(huán)境，創(chuàng)辦宜居城市，增強當地居民的生活獲得感和幸福感，通過小環(huán)境吸引人才，在促進鄉(xiāng)村振興及實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面發(fā)揮龍頭和紐帶作用。

本文在撰寫過程中得到了復旦大學唐亞林教授的悉心指正，特此致謝！

注釋

①參見朱軍文等：《我國省級政府海外人才引進政策的現狀、問題與建議》，《上海交通大學學報》（哲學社會科學版）2013年第1期。

②參見劉家強等：《論21世紀中國人口發(fā)展與人口研究》，《人口研究》2018年第1期。

③參見李克強：《“人口紅利”加速向“人才紅利”轉變，這是中國發(fā)展的最大“底氣”》，中國政府網，http：//www.gov.cn/premier/2018-10/25/content_5334370.htm，2018年10月25日。

④參見張同斌：《從數量型“人口紅利”到質量型“人力資本紅利”——兼論中國經濟增長的動力轉換機制》，《經濟科學》2016年第5期。

⑤參見王君蘭等：《基于結構方程模型的科技型人才聚集與城市科技創(chuàng)新能力關系研究——以太原市為例》，《科技管理研究》2013年第3期。

⑥參見李永樂等：《農民城鎮(zhèn)化路徑與可持續(xù)性分析——基于不同類型農民的分類探討》，《城市發(fā)展研究》2014年第1期。

⑦例如：“面向全國在校大學生僅憑學生證和身份證可在線落戶大西安”是西安戶籍新政實施以來的第4次升級，僅2018年3月23日宣布當日，西安共遷入落戶人口8050人，突破此前最高紀錄。其中研究生以上學歷176人，本科學歷3139人，大專學歷1258人，中專、技校學歷505人;其他人才引進367人。截至3月25日凌晨，西安市3天共遷入落戶人口15552人，其中研究生以上學歷332人，本科學歷6107人，大專學歷2443人。參見《西安“進京引才”單日落戶8000余人》，人民網，http：//sn.people.com.cn/GB/n2/2018/0325/c380804-31381653.html，2018年3月25日。

⑧參見李嘉楠等：《外來人口是否促進了城市房價上漲？——基于中國城市數據的實證研究》，《南開經濟研究》2017年第1期。

⑨參見黃金等：《武漢引才用才留才動真格出重拳見行動——“八折購房”引發(fā)全國媒體熱議》，《長江日報》2018年5月23日。

⑩比如，2018年，西安市公安局未央分局為支持國內著名農牧國有企業(yè)陜西省農墾集團的發(fā)展，打造更好的營商環(huán)境，多次主動上門服務，幫助企業(yè)招才引智，數次往返西安和渭南兩地，最終解決了該集團600余名員工的落戶問題。

B11如在本課題調研中，一位受訪對象——原籍甘肅蘭州的王先生說：“西安樓市限購了，我想在西安買二套房，有西安戶口才行，我就選擇了落戶西安，我是本科學歷，符合學歷落戶的條件，去派出所辦理落戶，非常快捷，安居了才能樂業(yè)啊。近年來，西安的治安環(huán)境是越來越好了?？梢园残墓ぷ?、學習和生活?！憋@然，城市政府間的“引才大戰(zhàn)”在一定程度上對倒逼城市政府主動提升治理能力和治理體系的現代化水平有積極作用。

B12這里的人才政績競爭是指，城市政府在一定時期內把人才引進的數量作為評價政府及其官員績效的主要標準，并在自主空間內運用各種舉措展開競爭。

B13推拉理論是指勞動力遷移是由遷入與遷出地的工資差別所引起的?，F代推拉理論認為，遷移的推拉因素除了更高的收入，還有更好的職業(yè)、更好的生活條件、為自己與孩子獲得更好的受教育機會以及更好的社會環(huán)境。20世紀60年代，美國學者E.S.Lee提出了系統的人口遷移理論——“推拉理論”。他首次劃分了影響遷移的因素，并將之分為“推力”和“拉力”兩個方面：前者是消極因素，因為這些因素促使移民離開原居住地;后者是積極因素，因為這些因素吸引懷著改善生活愿望的移民遷入新的居住地。

B14參見孫銳等：《人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略背景下我國政府人才工作路徑分析》，《中國行政管理》2016年第9期。

責任編輯：翊 明