■ 周月華

近年來，金山區(qū)亭林鎮(zhèn)認真貫徹落實市、區(qū)文件精神，加快推進土地流轉規(guī)范工作，加強農村土地承包經(jīng)營權流轉管理和服務，逐步把農村土地承包經(jīng)營權流轉納入市場化、制度化、規(guī)范化軌道。

一、土地流轉的主要做法

亭林鎮(zhèn)區(qū)域面積79.12平方公里，有8個居委會，有15個村民委員會，全鎮(zhèn)共有戶籍數(shù)18043戶，戶籍人口57443人，常住人口100100人。其中村委會戶籍數(shù)15190戶，農村戶籍人口51798人，農村常住人口86057人。全鎮(zhèn)15個村委會共有農用地面積57946.52畝，耕地面積57772.55畝。截至2018年底，全鎮(zhèn)15個村委會流轉各類耕地面積共計47441.48畝，其中流轉農戶承包地面積39497.23畝，涉及流轉農戶10210戶，土地流轉率達到了93.51%；簽訂土地流轉合同511份，畝均流轉收入約814元，其中種植糧食作物農用地36137.4畝，占全鎮(zhèn)流轉農用地總面積的76.17%。

（一）夯實工作基礎

根據(jù)區(qū)農委制定規(guī)范農村土地經(jīng)營權流轉行為的實施方案，重點開展全鎮(zhèn)農村土地全面調查，重點掌握農村土地基礎數(shù)據(jù)，全面完成土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，完善農戶委托流轉手續(xù)，逐步實現(xiàn)精細化管理。根據(jù)市工商局、市農委、區(qū)農委的工作要求，推進土地流轉信息化管理，逐步規(guī)范土地流轉合同。截至2017年底，全鎮(zhèn)共通過上海市農村土地承包經(jīng)營信息管理系統(tǒng)生成便捷、可驗證的“二維碼”標識的土地流轉合同有485份。同時，通過固定的服務場所、加強軟硬件設施配套、健全服務制度等方式，因地制宜開展健全土地流轉服務中心工作，為有序推進土地流轉工作提供了保障。

（二）規(guī)范工作流程

在區(qū)農經(jīng)站有針對性的工作指導下，鎮(zhèn)土地流轉服務中心嚴格按照《金山區(qū)引導土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營實施辦法》進行農村土地流轉工作。同時，會同村集體經(jīng)濟組織做好對經(jīng)營者資格、合同簽訂、審核、備案和信息錄入等服務工作。對于農戶自愿流轉經(jīng)營權的承包地，鎮(zhèn)土地流轉服務中心會同村做好指導服務工作，引導承包戶和流入方簽訂規(guī)范的土地經(jīng)營權流轉合同。

（三）加強工作考評

根據(jù)區(qū)農經(jīng)站對各鎮(zhèn)土地流轉服務中心工作的考評要求，亭林鎮(zhèn)從硬件建設、制度完善、人員配備、土地流轉、糾紛調處、檔案管理等方面做好土地流轉服務中心工作，不斷完善土地流轉工作措施，逐步提高土地流轉服務中心相關人員的業(yè)務水平，逐步加大規(guī)范土地流轉的引導和服務力度。同時，對于土地流轉考評情況優(yōu)秀的村集體經(jīng)濟組織，適當給予獎勵，確保土地流轉規(guī)范有序。

二、土地流轉的主要特點

近年來，隨著國家、市、區(qū)一系列惠農政策的出臺，鎮(zhèn)政府高度重視農村土地流轉工作，在不斷完善土地流轉服務機構的基礎上，穩(wěn)步推進農村土地流轉，適度發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營，農村土地流轉逐步顯現(xiàn)出一些新的特點。

（一）流轉形式單一化

目前，亭林鎮(zhèn)農村土地流轉主要以轉讓形式為主。其中90%的農村土地由農戶委托村民委員會統(tǒng)一對外流轉，10%的農村土地由承包戶自己耕種或者直接流轉。流入方基本為本村集體經(jīng)濟組織成員。

（二）流轉模式多樣化

亭林鎮(zhèn)農村土地流轉模式主要有以下四個類型：一是家庭農場型。以家庭生產經(jīng)營為主，通過較高的生產技術和管理水平，對土地實行規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營，流轉面積達到23262.16畝，占流轉土地的49.03%。截至2018年底，全鎮(zhèn)共申報培育家庭農場168家。二是企業(yè)帶動型。以農業(yè)龍頭企業(yè)為主體，發(fā)展規(guī)模高效農業(yè)，流轉面積達到9803.66畝，占流轉土地的20.66%。如上海銀龍農業(yè)發(fā)展有限公司流轉油車村土地456.8余畝，開發(fā)建設高效生態(tài)園，集種植、加工于一體，促進了農業(yè)發(fā)展的產業(yè)化。截至2018年底，全鎮(zhèn)共有19家農業(yè)龍頭企業(yè)。三是合作經(jīng)營型。以農民家庭合作經(jīng)營為基礎，成立農民專業(yè)合作社，發(fā)揮組織優(yōu)勢，實現(xiàn)規(guī)?；N植和標準化生產，提高農業(yè)經(jīng)濟效益，流轉面積達到5441.63畝，占流轉土地的11.47%。如上海點甜農業(yè)專業(yè)合作社和上海荷之軒花卉種植專業(yè)合作社，整合資源，充分挖掘地方特色文化資源，發(fā)展休閑特色農業(yè)，打造富有地方特色的亭林現(xiàn)代農業(yè)。截至2018年底，全鎮(zhèn)已發(fā)展36家農村專業(yè)合作社。四是大戶承包型。由種植大戶從村委會將農戶閑散土地集中起來進行規(guī)模耕種，共計流轉面積達到3610.72畝，占流轉土地的7.61%，種植大戶基本為外村村民。截至2018年底，全鎮(zhèn)共有種植大戶13戶。

（三）流轉期限短期化

根據(jù)金山區(qū)委文件要求，為了穩(wěn)定家庭農場和規(guī)模化經(jīng)營的發(fā)展，需要調整“一年一流轉”，適當延長土地流轉期限，根據(jù)土地流轉用途，合理確定流轉期限，糧食種植用途的流轉年限可確定為3年，蔬菜、花卉和水產可確定為3－5年，果樹可確定為10年左右，但土地流轉期限必須在本輪土地承包期以內。目前亭林鎮(zhèn)實際土地流轉用于種植糧食、瓜果、蔬菜等的流轉期限一般為1年，用于水產養(yǎng)殖、花卉種植的流轉期限一般為3年，流轉期限相對都較短。

三、土地流轉的主要成效

（一）優(yōu)化了農村資源配置

土地流轉使勞動力、土地、技術、機械等生產要素得到優(yōu)化配置，有效提高了勞動生產率、土地產出率。土地流轉還促進了小規(guī)模生產條件下難以實施的產業(yè)規(guī)模化、標準化、品牌化建設問題。亭西村農業(yè)大戶楊國良流轉380畝土地用于種植高品質水稻，已擁有自主品牌“南?！?。

（二）促進了農村產業(yè)結構調整

在全鎮(zhèn)流轉的農村土地中，除保障糧食種植的基本農田外，積極發(fā)展用于長期蔬菜種植、苗木種植、果林種植、花卉種植、瓜果種植以及水產養(yǎng)殖等優(yōu)勢產業(yè)，做到了優(yōu)勢產業(yè)不斷發(fā)展壯大。

（三）擴大了農業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提升了農業(yè)產業(yè)整體素質

目前，全鎮(zhèn)土地流轉規(guī)模在100畝以上的有26800多畝，規(guī)模經(jīng)營戶已達181戶以上。龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶等新型主體通過流轉土地的形式進入農業(yè)，使農業(yè)的生產經(jīng)營方式和組織形式都發(fā)生了巨大變化。企業(yè)利用技術、資金、管理、人才優(yōu)勢研發(fā)產品、開拓市場；合作社按照企業(yè)加工要求組織開展規(guī)?；?、標準化生產；轉出土地的農戶不僅通過土地流轉機制分享了規(guī)模經(jīng)營的好處，而且還為再就業(yè)增收創(chuàng)造了條件。通過土地流轉使農業(yè)產業(yè)體系得到整合，組織化水平得以提升，競爭力不斷增強。

（四）促進了農村勞動力轉移和農民增收

土地流轉使轉出經(jīng)營權的農民在獲得流轉收益的同時又獲得其他產業(yè)勞動報酬收入，轉移了多余的勞動力。此外，規(guī)模經(jīng)營主體從降低成本、增加產量、提高土地利用率等方面獲得土地收益的增加。

四、土地流轉中存在的主要問題

（一）土地流轉程序不規(guī)范

一是土地流轉行為不規(guī)范。仍存在部分農戶自發(fā)流轉，隨意性較強，由于流轉的對象多是相互熟悉的鄰里或親戚朋友，流轉合同基本上是口頭協(xié)議，沒有書面合同，造成流轉合同及手續(xù)均不規(guī)范，容易導致流轉糾紛，也不利于相關部門的數(shù)據(jù)統(tǒng)計。有些農民戀土情結較為嚴重，認為只有將土地緊緊掌握在自己手里，才能豐衣足食，因此，寧可粗放經(jīng)營，也不愿將土地流轉出去。特別是取消農業(yè)稅又實行糧食補貼后，一些私下流轉出去的農戶，又吵著要收回自己耕種，造成糾紛不斷。

二是土地流轉合同不規(guī)范。全鎮(zhèn)雖有485份合同經(jīng)土地流轉服務中心監(jiān)管與審核后簽訂，但也存在手續(xù)不規(guī)范、條款不完備等問題，對于土地流轉雙方的權利義務及違約責任等均沒有明確的規(guī)定，流轉雙方的利益均不能得到有效的保障，一旦出現(xiàn)糾紛無法追究責任，調解工作也非常困難。

三是土地流轉管理機構的職能不明確。雖然鎮(zhèn)成立了鎮(zhèn)土地流轉服務中心，村里也落實了一名土地信息員，但鎮(zhèn)與村承擔了土地流出方、土地流轉交易手續(xù)辦理機構以及行政審核職責等多重角色，導致鎮(zhèn)、村兩級土地流轉辦事機構“既是運動員，又是裁判員”。機構內工作人員緊缺，每個工作人員均一人身兼多職，無法將提供土地流轉信息統(tǒng)計收集、開展政策咨詢、審查流入方資格、實施土地公開流轉交易程序、指導合同簽訂以及調整糾紛等職能真正落實，土地流轉管理機構職責不明，管理缺位，職能沖突，流轉行為無人監(jiān)管，流轉糾紛無人解決，難以真正建立規(guī)范、有序的土地流轉運行機制。

（二）土地流轉存在“非糧化”現(xiàn)象

在土地流轉過程中，亭林鎮(zhèn)用于糧食種植的土地出現(xiàn)了“非糧化”現(xiàn)象。當前，農業(yè)資料費用在不斷上漲，而糧價上漲幅度有限，且農業(yè)資料漲幅大于糧價漲幅，受經(jīng)濟利益驅使，流轉土地大多用于種植收益較高的經(jīng)濟作物。從全鎮(zhèn)流轉情況看，有8735.95畝流轉土地用于經(jīng)營蔬菜、林果、花卉等“非糧”農業(yè)，占流轉土地的18.41%；有2568.13畝的流轉土地用于發(fā)展苗木、基礎設施和農用倉庫等“非農”行業(yè)，占流轉土地的5.41%。

（三）土地流轉期限不穩(wěn)定

目前，全鎮(zhèn)土地流轉期限不穩(wěn)定。大部分土地經(jīng)營權流轉合同的時間為1－3年或3－5年 (含口頭約定)，由于土地流轉期短，加之城市的規(guī)劃建設，許多農村土地被大面積征用、占用，土地流轉不穩(wěn)定，土地流入方很難進行長期種養(yǎng)計劃，更不愿意投入成本購買大型農業(yè)機械，進行農業(yè)基礎設施的整修，而在糧食生產中，大型農業(yè)機械購置、農業(yè)基礎設施改造、農田土壤結構改良等都需要進行長期投資和規(guī)劃，從而影響了土地的可持續(xù)利用以及農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（四）土地流轉費及保證金拖欠嚴重

亭林鎮(zhèn)推進土地流轉工作前期，為鼓勵農戶、合作社等參與流轉，未設置土地保證金，對土地流轉費收繳時間，雖有規(guī)定，但執(zhí)行不嚴，慢慢的變成了先租后付。近幾年，隨著土地流轉范圍與面積不斷擴大，也逐步規(guī)范土地流轉費與土地風險保證金的收取，并明確規(guī)定土地風險保證金與土地流轉費需要在合同簽訂前支付。截至2019年4月底，全鎮(zhèn)收取2018年度土地流轉費共計3743.21萬元，收取率為96.9%，土地風險保證金共計收取1145.82萬元，收取率為80.62%。個別規(guī)模經(jīng)營戶不僅拖欠2018年度的土地流轉費，甚至還拖欠上一年度的土地流轉費。

五、規(guī)范土地流轉的對策建議

（一）切實落實各部門土地流轉管理職責

1.因地制宜定政策，加強領導，加大扶持力度

建議把農村土地流轉工作納入鎮(zhèn)級政府的重要議事日程，由分管領導統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調全鎮(zhèn)的農村土地流轉工作，把農村土地流轉同美麗鄉(xiāng)村建設、農村綜合配套改革、創(chuàng)新農村經(jīng)營管理制度、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、加強農村基層組織建設等工作有機結合起來，加大扶持力度，從資金、政策等方面給予傾斜。根據(jù)本鎮(zhèn)實際情況，以“規(guī)范土地流轉程序、規(guī)范土地流轉合同和規(guī)范土地流轉行為”為根本目標，從鎮(zhèn)級層面制定切實可行的實施方案和農作物種植考核辦法，由鎮(zhèn)政府發(fā)文統(tǒng)一推廣落實至各村，不斷完善相關部門與村委會職能，并號召村民協(xié)同管理，共同強化土地規(guī)范流轉以及全程監(jiān)管。

2.充分發(fā)揮部門職能作用，加強協(xié)調配合，加大監(jiān)控力度

鎮(zhèn)農技站通過對耕地特別是基本農田的保護和監(jiān)管，通過土地利用總體規(guī)劃和對土地整理、農業(yè)綜合開發(fā)等項目的建設，來改善農田基礎設施條件，為農村土地規(guī)模經(jīng)營打好基礎；通過產業(yè)導向規(guī)劃、后續(xù)經(jīng)營中的監(jiān)督管理、推廣農業(yè)技術方面的培訓，來提高土地種植戶種植技術與技能。進一步加強財政、經(jīng)管、農技等部門的協(xié)調配合，保持及時有效溝通，保障土地流轉相關信息通暢，共同致力于土地規(guī)范流轉的全程監(jiān)管工作。各部門探索建立土地流轉監(jiān)控體系，加大監(jiān)控力度，確保土地流轉的實效性。對土地流入方的經(jīng)營狀況進行全程跟蹤與監(jiān)督，督促流入方嚴格履行土地流轉合同，堅決避免土地流轉“非糧化”、拖欠土地流轉費及保證金等現(xiàn)象發(fā)生。對于違反土地流轉合同的流入方，相關部門應督促其在規(guī)定時間內整改，對于不整改或整改不到位的流入方，采取“一票否決制”，強令退出。將不誠信流入方納入我鎮(zhèn)土地流轉信用信息庫，為我鎮(zhèn)相關管理部門提供管理、監(jiān)控、考核與執(zhí)法依據(jù)，確保我鎮(zhèn)農村土地健康有序的流轉。

3.聘請專業(yè)機構，加強專業(yè)考核，加大跟蹤管理

各部門可共同聘請相關專業(yè)機構對流轉后土地進行長期跟蹤管理，加強土地流入方的經(jīng)營資質、種植情況、履約能力、經(jīng)營項目、技術裝備、環(huán)境保護、社會信譽等方面的專業(yè)考核，加大土地流轉后續(xù)跟蹤管理力度?？己私Y果也可以作為后續(xù)土地流轉流入方資格審查、土地流轉補貼申請以及獎勵申請等的依據(jù)。

（二）健全農村土地流轉機制

1.健全鎮(zhèn)級土地流轉服務體系

組建以“一個中心、一個土地信息員、一個交易所”為運作模式的農村土地流轉交易服務體系，即鎮(zhèn)級土地流轉服務中心，村級土地信息員，專業(yè)土地流轉交易平臺。鎮(zhèn)、村兩級以及土地流轉交易平臺按照各自職責，落實到位，即落實鎮(zhèn)級土地流轉服務中心的土地流轉信息統(tǒng)計收集、法律政策咨詢、土地流轉交易項目審核、建立土地流轉檔案、出具可驗證的“二維碼”標識的土地流轉合同、調處合同糾紛等職能；落實村級土地信息員準備并遞交土地材料及申請、土地流轉后續(xù)監(jiān)督管理等職能；落實土地流轉交易平臺信息發(fā)布、流入方審查資格、組織交易、制定規(guī)范流轉合同、土地流轉保證金及流轉費的收取劃轉、出具交易憑證等職能，實現(xiàn)依靠市場調節(jié)完善流轉機制，確保土地流轉合理合法、規(guī)范有序的進行。

2.健全鎮(zhèn)級土地經(jīng)營權流轉綜合評審小組

根據(jù)鎮(zhèn)農業(yè)發(fā)展特點，由鎮(zhèn)政府分管領導牽頭組建以鎮(zhèn)經(jīng)管、農技、村兩委等部門和相關人員參加的土地經(jīng)營權流轉綜合評審小組，對土地意向流入方進行嚴格的資格核查，對不符合土地流轉受讓資格條件、具有不良流轉行為記錄的意向流入方必須嚴格把控。鎮(zhèn)級土地經(jīng)營權流轉綜合評審小組嚴格按照綜合評審標準，重點對意向流入方的經(jīng)營資質、種植情況、履約能力、經(jīng)營項目、技術裝備、環(huán)境保護、社會信譽等情況進行綜合評議，進一步強化農村土地經(jīng)營資格核實管理，創(chuàng)造公平公正的流轉環(huán)境。

3.健全鎮(zhèn)級土地糾紛調解機構

建立健全鎮(zhèn)級農村土地糾紛調解機構，設置調解辦公室，配備專職工作人員，著力解決各類農村土地糾紛。

（三）提升土地流轉農民參與度

利用各種行之有效的方法，大力宣傳土地流轉程序，公開土地流轉合同、土地流轉費和保證金繳納情況，用圖紙繪制土地流轉地塊并公示流入方姓名，讓農民知曉土地流轉全過程。農戶委托村集體經(jīng)濟組織流轉承包的土地，農民是最直接的受益者，讓農民參與到土地流轉中來，監(jiān)督土地流轉全過程，可以真正實現(xiàn)規(guī)范土地流轉。