■ 徐桂娟

黨的十九大報告提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并把這個戰(zhàn)略莊嚴地寫進黨章。這是我國城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，是當前及今后一個時期我國鄉(xiāng)村發(fā)展的主旋律，關(guān)系著整個國家的現(xiàn)代化。隨著工業(yè)化、城市化進程，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，厘清農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系，實踐農(nóng)地“三權(quán)分置”，仍然是農(nóng)村經(jīng)濟的核心問題，是推進鄉(xiāng)村振興、促進產(chǎn)業(yè)興旺的現(xiàn)實要求與重要任務(wù)。結(jié)合松江區(qū)農(nóng)地“三權(quán)分置”的一些探索，就當前推進鄉(xiāng)村振興過程中，創(chuàng)新實踐農(nóng)地“三權(quán)分置”做以下認識與思考。

一、當前松江區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本情況

松江區(qū)自2007年起探索發(fā)展規(guī)模在100－150畝的家庭農(nóng)場。經(jīng)過近10多年的努力，至2018年末，全區(qū)家庭農(nóng)場發(fā)展共906戶，經(jīng)營面積13.8萬畝、占糧食生產(chǎn)面積的95%，戶均經(jīng)營面積152畝，承包期5年及以上的占家庭農(nóng)場總數(shù)的83.7%；家庭農(nóng)場主平均年齡48歲。全部家庭農(nóng)場中，種養(yǎng)結(jié)合家庭農(nóng)場91戶、機農(nóng)一體家庭農(nóng)場672戶，機農(nóng)一體服務(wù)覆蓋率為90.4%。2018年，全區(qū)家庭農(nóng)場水稻平均畝產(chǎn)585公斤，戶均年收入13.8萬元。發(fā)展家庭農(nóng)場，取得了生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民增收、生態(tài)改善、耕地保護的良好成效，家庭農(nóng)場模式也成為推進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的典型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式。

但是回顧過去，在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，探索發(fā)展家庭農(nóng)場之前，隨著工業(yè)化、城市化發(fā)展，松江農(nóng)業(yè)也一度面臨著邊緣化的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：工業(yè)化、城市化步子不斷加快，大量土地用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)民就業(yè)門路拓寬，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，非農(nóng)收入遠遠高于農(nóng)業(yè)收入。同時，物價上漲、糧價偏低，而農(nóng)業(yè)稅、村提留、公積金、公益金、管理費分攤，再加上耕作費用，種子、化肥、農(nóng)藥等成本，種田效益十分低下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革紅利釋放盡了。這在1998年第二輪延包時充分反映出來，農(nóng)民紛紛放棄土地。仍然承包土地的農(nóng)戶也是粗放經(jīng)營，有的出租給外來農(nóng)民，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平出現(xiàn)倒退。地方領(lǐng)導精力傾注在工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)上，農(nóng)村基層干部由于經(jīng)濟增長指標考核的壓力也紛紛招商引資，農(nóng)田變?yōu)樨摀?，農(nóng)業(yè)被邊緣化了。農(nóng)田出現(xiàn)了這幾種情況：一是農(nóng)民承包土地變相為農(nóng)民私有。要出租給誰就給誰，只要租金高，不管種什么。村委會睜一只眼閉一只眼，表現(xiàn)出無奈。二是農(nóng)民放棄延包的土地與村機動田。農(nóng)田出租用于種苗木、草皮（城市化需求），有的挖魚塘，成為后來農(nóng)業(yè)發(fā)展的后遺癥。三是農(nóng)田茬口不能連片，影響機械耕作與農(nóng)田水利排灌。農(nóng)村到處是不規(guī)范種植養(yǎng)殖，大量外來農(nóng)民圈地搭柵養(yǎng)鴨，可以說農(nóng)村村邊田頭一片狼藉。因此，在工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的同時，農(nóng)業(yè)如何打破小農(nóng)格局，抓住勞力大量轉(zhuǎn)移機遇，實踐農(nóng)地“三權(quán)分置”，推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化發(fā)展，這是當前鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)興旺需要思考和探索的問題。

二、松江區(qū)農(nóng)地“三權(quán)分置”的實踐

上海市松江區(qū)近年來在探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、發(fā)展糧食家庭農(nóng)場的實踐中，深刻認識和切身體會到在農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的條件下，實行土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置，順應(yīng)當前農(nóng)村新情況與發(fā)展趨勢，穩(wěn)定了土地集體所有制，確保了農(nóng)戶家庭承包權(quán)益，優(yōu)化了土地資源配置，促進農(nóng)業(yè)新經(jīng)營主體形成，加快推進了農(nóng)業(yè)規(guī)模化現(xiàn)代化發(fā)展。從2007年起，松江探索實踐100－150畝規(guī)模糧食家庭農(nóng)場。同時，又要使兼業(yè)者自愿流出土地，讓承包土地不再是兼業(yè)農(nóng)民的生產(chǎn)資料、生活資料，但仍是他們的財富，解決農(nóng)民就業(yè)，解決農(nóng)民保障。松江在家庭農(nóng)場發(fā)展實踐中，通過確保承包戶利益、增加老年農(nóng)民退養(yǎng)金等方式，加快了土地流轉(zhuǎn)，到目前松江農(nóng)地流轉(zhuǎn)率已達99%以上。家庭農(nóng)場的經(jīng)營期從開始的一二年到現(xiàn)在5年以上近70%、有20%左右優(yōu)秀年輕經(jīng)營者經(jīng)營權(quán)在10年以上。糧食生產(chǎn)從播種到糧食入庫全程機械化，這里農(nóng)民基本職業(yè)化，50歲以下農(nóng)民絕大多數(shù)會使用各種農(nóng)業(yè)機械，一支收入體面的現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民隊伍已經(jīng)形成。松江在家庭農(nóng)場發(fā)展過程中逐步探索三者間的關(guān)系，并在實踐中不斷完善。

所有權(quán)屬于村集體經(jīng)濟組織，體現(xiàn)在守土有責、保護耕田、優(yōu)化土地資源配置、決定土地流向。村集體所有權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中具體表現(xiàn)在：一是方案制定與發(fā)布，根據(jù)本村實際情況制定家庭農(nóng)場戶數(shù)、規(guī)模經(jīng)營者條件。二是根據(jù)農(nóng)戶申請，村委會審核并公示，經(jīng)村委組織老黨員、老隊長、村民代表對申請者審定并票決，按得票數(shù)確定經(jīng)營者人選，再簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。所有方案制定審核都是由村民代表民主商定或票決通過。三是根據(jù)土地流轉(zhuǎn)合同與家庭農(nóng)場準入要求，收取土地流轉(zhuǎn)費，監(jiān)督農(nóng)場經(jīng)營者，如遇土地轉(zhuǎn)包、損壞耕田、違反農(nóng)產(chǎn)品安全等情形，終止流轉(zhuǎn)收回土地，行使所有者權(quán)利。

承包權(quán)歸農(nóng)戶，具體體現(xiàn)在：一是有權(quán)申請取得土地流轉(zhuǎn)權(quán)，本集體成員優(yōu)先取得流轉(zhuǎn)權(quán)。二是按土地流轉(zhuǎn)面積收取土地流轉(zhuǎn)費，按每畝500斤稻谷市場價格，糧食漲價流轉(zhuǎn)費提高，減價流轉(zhuǎn)費下降。三是有知情權(quán)，本集體經(jīng)濟組織土地流轉(zhuǎn)情況、流轉(zhuǎn)費可到村委土地管理平臺上查詢，同時部分農(nóng)戶被推薦為村民代表的，可參與所有的決策表決過程。

經(jīng)營權(quán)歸家庭農(nóng)場主，具體體現(xiàn)在：經(jīng)營者必須是本集體經(jīng)濟組織成員才有申請經(jīng)營流轉(zhuǎn)所得土地的權(quán)利，按照村集體經(jīng)濟組織要求取得土地經(jīng)營權(quán)后，一是按照合同期內(nèi)經(jīng)營土地，村與承包戶不得隨意收回土地。二是有權(quán)取得政府對糧食生產(chǎn)的各種補貼和服務(wù)。三是經(jīng)營好的家庭農(nóng)場到期之后有優(yōu)先繼續(xù)經(jīng)營權(quán)，在經(jīng)營期內(nèi)子女可繼承經(jīng)營權(quán)，同時也鼓勵優(yōu)秀經(jīng)營者到退休年齡后子承父業(yè)。四是經(jīng)營者在經(jīng)營期內(nèi)根據(jù)經(jīng)營規(guī)模大小可出于生產(chǎn)需要到本區(qū)農(nóng)村商業(yè)銀行貸款。

村與村民代表代表土地所有者對土地進行處置，承包戶是土地集體所有的具體擁有者，在集體的土地中擁有幾畝幾分十分清晰，承包戶進城搞二、三產(chǎn)業(yè)或在農(nóng)村從事他業(yè)，把土地流轉(zhuǎn)給村集體，村保證承包戶的土地收益，不與土地流入者發(fā)生關(guān)系，同時承包者有知情權(quán)、有參與決策權(quán)。

經(jīng)營者也可安心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不用與所有的土地承包戶打交道，土地流入轉(zhuǎn)出、田租交付，價格都由村統(tǒng)一操作，村也把這個來龍去脈的數(shù)字與過程公示給廣大村民。三者權(quán)利義務(wù)界定清楚，互相關(guān)系理順后，集體的代表——村委的責任更重，承包戶可離土離鄉(xiāng)不離財產(chǎn)，經(jīng)營者與承包者的糾紛沒有了，經(jīng)營者隊伍穩(wěn)定了、素質(zhì)提高了。

三、關(guān)于實踐農(nóng)地“三權(quán)分置”的幾點認識

2016年10月，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，對健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、加快我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展具有深遠意義。2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》將農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”制度正式予以法制化確立，這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承保責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。實踐農(nóng)地“三權(quán)分置”，落實農(nóng)地集體所有權(quán)、保護農(nóng)戶承包權(quán)、穩(wěn)定經(jīng)營權(quán)，重點要把握并認識以下幾個重點：

（一）經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定依賴于離土農(nóng)民就業(yè)生活的穩(wěn)定

進城農(nóng)民就業(yè)生活穩(wěn)定了，生活保障不依賴承包田了，留在農(nóng)村經(jīng)營農(nóng)田人的生產(chǎn)生活才會穩(wěn)定。工業(yè)化、城市化使農(nóng)村勞力有機會轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民可離土離鄉(xiāng)過上富足生活，土地有了可規(guī)模集約經(jīng)營的空間。從土地上轉(zhuǎn)移的農(nóng)民就業(yè)穩(wěn)定，社會保障問題解決，集體產(chǎn)權(quán)權(quán)屬（土地、資產(chǎn)）明晰，使農(nóng)民可以安心進城入鎮(zhèn)生活。農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化前提是通過工業(yè)化、城市化解決了大量農(nóng)民離土離鄉(xiāng)，要使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化可持續(xù)，必須要使農(nóng)民從農(nóng)業(yè)就業(yè)轉(zhuǎn)移、從農(nóng)村居住轉(zhuǎn)移，使他們進城入鎮(zhèn)安居樂業(yè)。在土地集體所有制的情況下，城市化不能逆轉(zhuǎn)，不要使大批農(nóng)民返鄉(xiāng)，這是穩(wěn)定經(jīng)營權(quán)的根本。

（二）“三權(quán)分置”使集體所有制下農(nóng)戶承包經(jīng)營有了更多選擇

農(nóng)地確權(quán)后，集體所有產(chǎn)權(quán)更加清晰，清晰到每戶多少田，農(nóng)戶承包的是在集體中屬于自己的份額，承包后經(jīng)營權(quán)自己可以處置、可以自耕、可以流轉(zhuǎn)。對于已在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)的廣大承包戶來說，選擇在有償?shù)那疤嵯铝鬓D(zhuǎn)是非常樂意的，種田畢竟是辛苦的。承包權(quán)從法律從利益上得到保證，土地作為承包者財產(chǎn)，不受其身份工作生活變化而影響，既解放了農(nóng)民，更解放了生產(chǎn)力，所以產(chǎn)權(quán)清晰是承包戶的定心丸。在產(chǎn)權(quán)清晰、利益確保的前提下，優(yōu)化農(nóng)地資源、配置發(fā)展規(guī)模經(jīng)營才有可能，經(jīng)營權(quán)也會穩(wěn)定。改革是解決生產(chǎn)力的根本，產(chǎn)權(quán)明晰是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

（三）經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)、承包權(quán)中獨立出來使農(nóng)村勞動力再一次明細分工

農(nóng)民可專業(yè)，農(nóng)業(yè)可以成為職業(yè)且是體面的職業(yè)，有種田能力的農(nóng)戶在耕作自己的承包田外還可租賃本集體其他成員的承包田，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，取得規(guī)模效益。把經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中分離出來并加以保護，有利于現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民隊伍形成。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力可持續(xù)很重要的是職業(yè)化隊伍的可持續(xù)，經(jīng)營期越長，隊伍越穩(wěn)定，隊伍越穩(wěn)定，職業(yè)素質(zhì)越高。職業(yè)農(nóng)民的形成，擁有穩(wěn)定而長期的經(jīng)營權(quán)是關(guān)鍵，而農(nóng)業(yè)作為一個重要產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定與發(fā)展職業(yè)農(nóng)民是關(guān)鍵。

（四）農(nóng)地流轉(zhuǎn)并“三權(quán)分置”后，村級組織作為集體所有權(quán)的代表，更要加強對土地資源的優(yōu)化配置，更加注重民主管理與公平公正

經(jīng)營者作為新主體，如何從政策上鼓勵、從法律上保護，并把職業(yè)農(nóng)民組織起來建立自身協(xié)會，提高自己、保護自己，不使農(nóng)民再成一盤散沙，對穩(wěn)定經(jīng)營權(quán)十分必要。同時對三者之間可能出現(xiàn)的新情況新問題、可能產(chǎn)生的法律糾紛予以研究。

綜上所述，順應(yīng)當前農(nóng)村新形勢，把握鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)振興新要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，需要積極創(chuàng)新與實踐農(nóng)地“三權(quán)分置”，妥善處理好集體、承包戶、經(jīng)營者之間的關(guān)系，使他們各歸其位、各有權(quán)屬，才能各司其職、各盡其能，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化可持續(xù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕才會成為現(xiàn)實。