汪樹君

【摘要】現(xiàn)階段針對政府信息資源的公開與獲取，在我國仍存在立法缺乏、體系松散、層級較低等缺陷，為給未來法制建設(shè)提供借鑒，文章選取具有代表性的美國、英國、加拿大、日本、韓國，研究其取得的相關(guān)成就并總結(jié)經(jīng)驗，以啟示法制化公開與獲取政府信息資源的建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】政府信息資源;公開;獲取;法制建設(shè);經(jīng)驗

公開政府信息，是信息社會順應(yīng)發(fā)展要求的積極體現(xiàn)，是追求民主政治、提高政治文明的體現(xiàn)。一國政府信息公開制度的健全完善，一定程度上反映了開放程度和民主政治水平高低。因此，為詳細了解國外關(guān)于政府信息資源管理的法制化建設(shè)，筆者選取政府信息的公開與獲取這一重要管理領(lǐng)域，通過國外五個代表性國家信息公開與獲取法制建設(shè)的成就，總結(jié)出對我國具有實際借鑒意義的法制建設(shè)經(jīng)驗和啟示。

一、國外成就

（一）法律體系完備。實踐立法過程中的各國，普遍是通過在專門信息公開法中率先明確政府信息義務(wù)公開、公民獲取信息權(quán)利自由，進而不斷進行擴充、調(diào)整以迎合新情況的不斷出現(xiàn)，并通過法律設(shè)施、實施細則與公開法相配套，逐步完備構(gòu)建政府信息公開法律體系。美國，一方面構(gòu)建了以《信息自由法》（1966）、《隱私權(quán)法》（1974）、《陽光下的政府法》（1976）為基石的完善的政府信息公開法律體系，成為各國追隨的榜樣。還包括與之相配套、相補充的法律如《聯(lián)邦咨詢委員會法》（1972）、《電腦匹配與隱私權(quán)法》（1988）、《信息技術(shù)管理改革法》（1996）等。另一方面緊跟時代發(fā)展步伐，不斷與時俱進，通過對原來法律進行修訂或制定新的法律，以滿足時代潮流提出的對政府信息公開的新要求。1996年提出修正《信息自由法》，使得電子信息與紙質(zhì)文件的地位等同，推動了電子信息的公開化。

（二）法律成果顯著。美國《信息自由法》（1966）規(guī)定除外豁免公開的信息，公眾有索取聯(lián)邦政府信息的權(quán)利，對公眾的信息請求政府機關(guān)須決定公開與否?！峨[私權(quán)法》（1974）規(guī)定公民查看與個人相關(guān)保存于聯(lián)邦政府的材料的權(quán)利?！蛾柟庀碌恼ā罚?976）規(guī)定合議制行政機關(guān)須公開會議進程，允許公眾同時參與。加拿大《獲取信息法》（1982）規(guī)定公眾有權(quán)獲取政府機構(gòu)檔案記錄或復(fù)印件，特殊情況除外。韓國《公共機關(guān)信息公開法》（1996）的立法目的是保障國民知情權(quán)、參政權(quán)，推動透明行政。日本《行政機關(guān)信息公開法》（1999）規(guī)定任何人有權(quán)對政府機關(guān)的行政文件提出公開。英國《信息自由法》（2000）規(guī)定政府機構(gòu)及時對公眾信息需求的回應(yīng)處理。

（三）法律影響深遠。美國首次從國家層面制定《信息自由法》后，世界各國紛紛開始了立法政府信息公開的實踐?！缎畔⒆杂煞ā分械木彭椧?guī)定豁免公開，對于其他國家的立法具有重要借鑒、影響意義。亞洲國家中首個制定信息公開制度且其實施具有全國意義的韓國，在1966年通過《公共機關(guān)信息公開法》，確立原則公開、例外不公開的立法精神以及知情權(quán)保障、參政權(quán)行使、透明政府構(gòu)建的立法宗旨，引領(lǐng)著信息公開法制化潮流從歐美國家涌向亞洲國家，亞洲國家開始立法公開政府信息的建設(shè)。

二、國外經(jīng)驗

（一）法制主體完善。1.立法主體?？傮w上各國的立法主體呈現(xiàn)多樣化特點，均涉及權(quán)利與義務(wù)主體，具體表現(xiàn)為：（1）立法的權(quán)利主體，美國、英國、加拿大、日本可以是“任何人”，本國公民和本國境內(nèi)的外國人無須區(qū)分國籍，都具有信息請求權(quán)利。（2）立法的義務(wù)主體都涉及行政機關(guān)。此外，美國、加拿大的國有企業(yè)、公法人也是負有公開信息義務(wù);英國和韓國的義務(wù)主體較為寬泛，包括行政機關(guān)、議會、法院、軍事機構(gòu)、具有公共服務(wù)和公共管理性質(zhì)的企業(yè);但日本則排除議會、法院、軍事機構(gòu)。2.執(zhí)法主體。法律需要得到貫徹執(zhí)行，否則制定法律就顯得沒有意義甚至產(chǎn)生不好的結(jié)果。政府信息公開法律也應(yīng)當(dāng)鼓勵相關(guān)主體積極執(zhí)行公開制度從而保障信息獲取權(quán)利。美國設(shè)置信息自由法辦公室、信息主管接收、處理申請者的信息申請;英國的信息專員、信息裁判所聯(lián)系著公眾和政府部門，直接對公眾負責(zé);加拿大的信息專員監(jiān)督聯(lián)邦機構(gòu)的《信息獲取法》實施行為，協(xié)助法院處理獲取信息糾紛;日本的信息公開審查委員會負責(zé)行政機關(guān)和公眾信息需求的協(xié)調(diào)，可復(fù)議公眾需求;韓國的信息公開審查委員會判斷公共機關(guān)公開允許的信息進程是否遵照規(guī)定。

（二）法制程序健全。1.立法體現(xiàn)層級性。國外立法程序都呈現(xiàn)層次性，經(jīng)歷由低到高的立法層級，立法程序?qū)哟畏置?，各機關(guān)職責(zé)清晰，法律形成的過程也有公眾的參與，因而從一定程度上保證了獲取信息自由權(quán)利的實現(xiàn)。2.執(zhí)法程序法制化。國外，對于執(zhí)法程序通過了專門立法，以確保執(zhí)法行為能夠在法律的保障下做到公平、公正、民主。美國《聯(lián)邦行政程序法》（1946）以法律的形式明確規(guī)定了政府運行中的規(guī)則，有利于公民參與政府活動，法律上保障了行政執(zhí)法。

（三）法律位階較高。各國制定的信息公開法，均具全國意義。如美國，直接一步就位，就是通過制定專門的具有全國效力的信息公開法;如英國，先從政策層面統(tǒng)一出臺信息公開法律規(guī)范，成熟后再立法，這樣做有助于普及公眾的信息法制意識;如日本，先由地方出臺相關(guān)法律法規(guī)，再拓展到全國層面立法。

三、對國內(nèi)的啟示

（一）完善法制主體，強化政府責(zé)任。國外在管理政府信息資源的法制化建設(shè)中高度重視通過立法來強化政府責(zé)任，政府信息公開的公眾信息獲取權(quán)利自由的保障，需要尋求立法的支撐來實現(xiàn)。政府在推動法制化建設(shè)的政府信息資源管理過程中擔(dān)任立法的協(xié)調(diào)主體，在履行義務(wù)公開政府信息職責(zé)時，一方面需要統(tǒng)一籌劃自身職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù);另一方面，政府與其他組織及公眾的利益矛盾，應(yīng)當(dāng)予以協(xié)調(diào)使之平衡化。由于我國 80%以上的信息資源是在政府部門的掌握中，其信息資源建設(shè)的水平與效率是影響政府信息資源公開與獲取法制建設(shè)實現(xiàn)的關(guān)鍵因素，因而政府應(yīng)該承擔(dān)起更多的責(zé)任。法制建設(shè)的主體完善，可實施的重要措施是確保立法的權(quán)利主體、義務(wù)主體的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）健全法制程序，科學(xué)立法執(zhí)法。1.立法程序規(guī)范化。基于國外借鑒，健全、規(guī)范的立法程序尤為必要，立法程序凸顯立法的公正性、民主性、專業(yè)性是政府信息資源公開與獲取法制化建設(shè)的重要前提。在法制化公開與獲取政府信息資源的進程中，相關(guān)部門必須以經(jīng)濟發(fā)展為依托，認真落實中央相關(guān)的各項政策;機構(gòu)編制部門在信息管理法律的制定、落實和完善中，應(yīng)進行協(xié)調(diào)和監(jiān)督。2.執(zhí)法程序法制化。在重視實體法、輕視程序法的法律傳統(tǒng)思想影響下，我國對于行政程序開展立法的工作起步較晚?！缎姓?fù)議法》和《行政訴訟法》對公眾因申請信息被拒從而提起復(fù)議或訴訟權(quán)利并沒有提供支持，雖然《政府信息公開條例》規(guī)定行政復(fù)議和行政訴訟。作為行政的典型行為，公開政府信息的程序不可能完全由政府信息公開法律規(guī)定，還需要尋求與行政程序法的相互配合，才能將信息公開制度落到實處。從國情出發(fā)制定一部行政程序法以規(guī)范行政行為，推動行政行為的執(zhí)行和抑制行政權(quán)力的濫用，平衡各方利益，進而實現(xiàn)法制建設(shè)的民主化，是迫切需要。

（三）提升法律位階，構(gòu)建完備體系。目前缺失具有全國性意義的政府信息公開法，完整的信息公開法律體系在我國尚未形成。1.應(yīng)當(dāng)盡快制定全國統(tǒng)一的上位《政府信息公開法》，將《政府信息公開條例》的過渡性質(zhì)提升至法律高度，納入審判機關(guān)、檢察機關(guān)的信息公開行為至法律調(diào)整適用范疇，并通過配套法規(guī)規(guī)章的制定保證信息公開法的執(zhí)行。2.關(guān)于公開信息的范圍確定，概念性方式界定是國外采用的較為普遍做法，為保證廣闊的公開范圍，進行不予公開例外信息的詳細列舉。應(yīng)該借鑒國外，以排除例舉方式劃分免予公開范疇，擴大信息公開范圍。在公開申請程序的規(guī)范化方面，態(tài)度嚴(yán)謹(jǐn)認真、申請?zhí)幚砑皶r有效、審查公開保密合法合理是對政府機構(gòu)提出的基本要求。3.修訂或制定相關(guān)的配套法律，使之相互協(xié)調(diào)，保障公開。例如，應(yīng)該加快步伐制定《隱私權(quán)法》，確立不予公開的隱私權(quán)范疇，為開展信息公開過程中的保密審查提供法律規(guī)定的依據(jù)。對《檔案法》《保密法》中可能沖突《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定展開修訂，盡力使得各個法律之間減少碰撞，努力構(gòu)建和諧完整的公開政府信息的法律體系。

四、結(jié)語

盡管我國在政府信息資源公開與獲取法制化建設(shè)方面的努力在信息技術(shù)發(fā)達的今天實施地較為順利，取得了巨大的進步和成效，但今后要逐漸實現(xiàn)完善的法制建設(shè)目標(biāo)，既離不開與政府信息資源公開與獲取相關(guān)的法律制度的完善，也離不開相關(guān)部門依據(jù)實際需求立法、嚴(yán)格執(zhí)法。

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