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        論國(guó)企重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證機(jī)制的科學(xué)構(gòu)建

        2019-06-24 03:08:44邱立偉
        法制與社會(huì) 2019年16期

        摘 要 齊魯石化響應(yīng)國(guó)資委和中石化集團(tuán)公司要求,制定了重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證制度,初步建立起重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證機(jī)制。鑒于重大決策涉法事項(xiàng)范圍、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限、成果運(yùn)用及監(jiān)督檢查等制度設(shè)計(jì)漏洞,制約了運(yùn)行效果,本文認(rèn)為應(yīng)以明確重大決策涉法事項(xiàng)范圍為切口,從完善論證標(biāo)準(zhǔn)、合理設(shè)計(jì)論證程序、完善論證形式、規(guī)范論證成果應(yīng)用四大方面科學(xué)構(gòu)建重大決策涉法事合法合規(guī)性論證機(jī)制。

        關(guān)鍵詞 重大決策涉法事項(xiàng) 合法合規(guī)性論證 論證機(jī)制

        作者簡(jiǎn)介:邱立偉,中國(guó)石油化工股份有限公司齊魯分公司法律事務(wù)處。

        中圖分類(lèi)號(hào):F272 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.073

        齊魯石化作為黨和國(guó)家可以信賴(lài)和依靠的“大國(guó)重器”,響應(yīng)國(guó)資委和中石化集團(tuán)公司要求,制定了重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證制度,初步建立起重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證機(jī)制。然而,實(shí)踐證明,重大決策涉法事項(xiàng)范圍、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限、成果應(yīng)用及監(jiān)督檢查等制度設(shè)計(jì)的漏洞,制約了運(yùn)行效果,急需在明確重大決策涉法事項(xiàng)范圍基礎(chǔ)上,重構(gòu)合法合規(guī)性論證機(jī)制。

        一、重大決策涉法事項(xiàng)內(nèi)涵

        (一)國(guó)家層面

        中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳于2010年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見(jiàn)》中首次提到重大決策事項(xiàng)及范圍:應(yīng)當(dāng)由股東大會(huì)(股東會(huì))、董事會(huì)、未設(shè)董事會(huì)的經(jīng)理班子、職工代表大會(huì)和黨委(黨組)決定的事項(xiàng)。主要包括企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、破產(chǎn)、改制、兼并重組、資產(chǎn)調(diào)整、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、對(duì)外投資、利益調(diào)配、機(jī)構(gòu)調(diào)整等方面的重大決策,企業(yè)黨建和安全穩(wěn)定的重大決策等。國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的意見(jiàn)》對(duì)重大決策及其范圍劃了一條底線:對(duì)集團(tuán)管控、購(gòu)銷(xiāo)管理、工程承包建設(shè)、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)、上市公司股權(quán)和資產(chǎn)、固定資產(chǎn)投資、投資并購(gòu)、改組改制、資金管理、風(fēng)險(xiǎn)管理及其他等十個(gè)方面明確責(zé)任追究的范圍。國(guó)務(wù)院國(guó)資委于2018年印發(fā)《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法(試行)》,對(duì)中央企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的集團(tuán)管控、風(fēng)險(xiǎn)管理、購(gòu)銷(xiāo)管理、工程承包建設(shè)、資金管理、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)、上市公司股權(quán)、資產(chǎn)、固定資產(chǎn)投資、投資并購(gòu)、改組改制、境外經(jīng)營(yíng)投資及其他等十一個(gè)方面進(jìn)行了更加明確的責(zé)任界定,再次重申了中央企業(yè)重大決策事項(xiàng)范圍的底線。

        (二)中石化層面

        2015年印發(fā)《關(guān)于中國(guó)石化全面推進(jìn)依法依規(guī)從嚴(yán)治企的意見(jiàn)(試行)》提出:建立專(zhuān)業(yè)把關(guān)和法律把關(guān)相結(jié)合的合法合規(guī)性審查機(jī)制,確保“三重一大”決策符合國(guó)家法律法規(guī)、公司章程和規(guī)章制度。2015印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)“三重一大”決策事項(xiàng)合法性審查工作的通知》提出:根據(jù)《中國(guó)石油化工集團(tuán)公司“三重一大”決策制度實(shí)施辦法》,對(duì)于涉及風(fēng)險(xiǎn)管控、資產(chǎn)管理與資本運(yùn)營(yíng)、規(guī)章制度制定與修訂等重大決策事項(xiàng)、重大項(xiàng)目安排事項(xiàng)應(yīng)經(jīng)公司法律部門(mén)審核。2017年印發(fā)《中國(guó)石化項(xiàng)目投資決策合法合規(guī)性論證管理辦法》提出:投資項(xiàng)目在提交決策前應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)合法合規(guī)性論證。2019年印發(fā)《中國(guó)石化全面依法依規(guī)治企強(qiáng)化管理的意見(jiàn)》提出:事關(guān)公司治理、基本制度、員工切身利益及企業(yè)重組改制、境內(nèi)外投資、合資合作、收購(gòu)兼并、破產(chǎn)清算等重大事項(xiàng)的決策,應(yīng)進(jìn)行合法合規(guī)性審核。綜上,中石化層面未提出“重大決策涉法事項(xiàng)”的概念,僅對(duì)需要合法合規(guī)性審查或論證的事項(xiàng)作了“概括式+列舉式”闡述,基本源于內(nèi)部“三重一大”決策事項(xiàng)。

        (三)齊魯石化層面

        2018年印發(fā)《齊魯石化重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證實(shí)施細(xì)則》規(guī)定重大決策涉法事項(xiàng)的合法合規(guī)性論證包括但不限于:貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的路線方針政策、法律法規(guī)和上級(jí)重要決定的重大措施;企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、改革重組、機(jī)構(gòu)調(diào)整、資產(chǎn)處置、利益調(diào)整等方面的重大決策;重要規(guī)章制度的制定、修訂或者廢止;黨的建設(shè)和維護(hù)穩(wěn)定的重大決策等涉法事項(xiàng)。齊魯石化在中石化系統(tǒng)中首次提出“重大決策涉法事項(xiàng)”的概念,與本企業(yè)“三重一大”決策事項(xiàng)范圍一致,但未明確“是否涉法”的判斷標(biāo)準(zhǔn)、判斷主體。

        二、重大決策涉法事項(xiàng)范圍的科學(xué)界定

        (一)科學(xué)界定范圍

        厘定相關(guān)“重大決策涉法事項(xiàng)”概念是進(jìn)行合法合規(guī)性論證的基礎(chǔ)一環(huán),齊魯石化應(yīng)當(dāng)審慎考量“重大決策涉法事項(xiàng)”的內(nèi)涵和事項(xiàng),制定具體清晰便于執(zhí)行的重大決策認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院國(guó)資委、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和集團(tuán)公司的要求,結(jié)合中央企業(yè)自身的使命和責(zé)任,應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)自身規(guī)范,將監(jiān)管部門(mén)的紅線要求、集團(tuán)公司要求和自身戰(zhàn)略發(fā)展所涉及涉法涉規(guī)事項(xiàng)納入重大決策涉法事項(xiàng)范圍,并進(jìn)一步明確具體量化標(biāo)準(zhǔn),建立企業(yè)重大決策合法合規(guī)性審核事項(xiàng)清單。

        (二)規(guī)范涉法事項(xiàng)確定程序

        齊魯石化重大決策涉法事項(xiàng)由主辦部門(mén)提出,并由主辦部門(mén)組織相關(guān)專(zhuān)業(yè)部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)論證,對(duì)重大決策涉法事項(xiàng)合法性、必要性和可行性進(jìn)行研究,并對(duì)所要解決的問(wèn)題、措施進(jìn)行充分調(diào)研論證后送交法律事務(wù)處進(jìn)行綜合性法律論證。

        綜上所述,齊魯石化重大決策涉法事項(xiàng)的判斷主體為“主辦部門(mén)”,在整個(gè)論證過(guò)程中法律事務(wù)處處于“不提不管”的地位。現(xiàn)實(shí)操作中導(dǎo)致的結(jié)果就是,主辦部門(mén)自行判斷擬提交決策事項(xiàng)不屬于重大決定涉法事項(xiàng)范疇,未提起合法合規(guī)性論證申請(qǐng),法律事務(wù)處因缺乏有效監(jiān)督手段,致使應(yīng)論證而未論證事項(xiàng)發(fā)生。

        根據(jù)齊魯石化現(xiàn)行制度,“三重一大”事項(xiàng)提交會(huì)議集體決策前,應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)查研究,經(jīng)過(guò)必要的研究論證程序,充分吸收各方面意見(jiàn),并向辦公室提交《公司黨委常委會(huì)、公司領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議題材料審簽單》,由辦公室審查。據(jù)此,辦公室可依據(jù)法律事務(wù)處科學(xué)界定出的“重大決策涉法事項(xiàng)清單”對(duì)主辦部門(mén)是否進(jìn)行合法合規(guī)性論證進(jìn)行把關(guān),未進(jìn)行合法合規(guī)性論證或經(jīng)論證不合法不合規(guī)不得提交決策。

        三、重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證機(jī)制的構(gòu)建

        齊魯石化現(xiàn)有的重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證機(jī)制缺乏系統(tǒng)性。論證的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、期限等方面,還存在機(jī)制不健全或制度執(zhí)行不嚴(yán)格的問(wèn)題;公司層面專(zhuān)業(yè)法律論證不充分,業(yè)務(wù)主辦部門(mén)專(zhuān)業(yè)法律論證不到位,提交法律專(zhuān)業(yè)論證的形式不統(tǒng)一,材料不齊全,內(nèi)容不清晰,判斷行政許可、審批、強(qiáng)制性評(píng)估所適用的法律法規(guī)、規(guī)章制度等關(guān)鍵資料缺失,影響法律部門(mén)綜合法律論證效果;論證成果的應(yīng)用性不足。論證成果的表現(xiàn)形式,是法律部門(mén)從合法合規(guī)性角度,對(duì)重大決策涉法事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估和審查后,提出的書(shū)面審查或論證意見(jiàn)。審查或論證意見(jiàn)為領(lǐng)導(dǎo)決策提供法律支撐的實(shí)現(xiàn)途徑不明確,造成應(yīng)用效果不明顯。

        基于以上問(wèn)題,筆者認(rèn)為在明確界定重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證范圍的前提下,應(yīng)從完善論證標(biāo)準(zhǔn)、合理設(shè)計(jì)論證程序、完善論證形式、規(guī)范論證成果應(yīng)用四大方面科學(xué)構(gòu)建合法合規(guī)性論證機(jī)制。

        (一)完善合法合規(guī)性論證標(biāo)準(zhǔn)

        合法合規(guī)性論證必須明確論證標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行《齊魯石化重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證實(shí)施細(xì)則》制度設(shè)計(jì)中僅概括提出應(yīng)當(dāng)對(duì)論證事項(xiàng)所涉及的主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容等進(jìn)行合法合規(guī)性論證,但未明確主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容等關(guān)鍵要素的論證標(biāo)準(zhǔn)。筆者從程序合法和內(nèi)容合法兩個(gè)角度出發(fā),將以上要素進(jìn)一步修正為主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容和依據(jù)五個(gè)部分。

        1.主體標(biāo)準(zhǔn)。主要包括作出重大決策涉法事項(xiàng)的主體資格是否符合法律法規(guī)和公司內(nèi)部規(guī)章要求。根據(jù)現(xiàn)行《齊魯石化“三重一大”決策制度實(shí)施細(xì)則》,有權(quán)進(jìn)行重大決策的主體應(yīng)為公司黨委常委會(huì)、公司領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)決定、公司黨委全委(擴(kuò)大)會(huì)和公司職工代表大會(huì)。

        2.權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)。主要包括主體作出重大決策涉法事項(xiàng)時(shí),是否有符合公司內(nèi)部控制的決策權(quán)限、是否超越該決策權(quán)限,包括層級(jí)、職責(zé)、范圍等方面。

        3.程序標(biāo)準(zhǔn)。主要包括重大決策涉法事項(xiàng)的提出程序是否合法合規(guī),決策之前否經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)法律論證,專(zhuān)業(yè)法律論證不合規(guī)項(xiàng)是否整改。

        4.內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。主要包括重大決策涉法事項(xiàng)的合法合規(guī)性、法律可行性、風(fēng)險(xiǎn)可控性。

        5.依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。主要包括重大決策涉法事項(xiàng)是否具備合法有效的法律法規(guī)、企業(yè)內(nèi)部規(guī)章依據(jù),適用依據(jù)是否正確、合理。

        (二)合理設(shè)計(jì)合法合規(guī)性論證的程序

        科學(xué)的合法合規(guī)性論證程序設(shè)計(jì)是保證重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證高效、規(guī)范、可持續(xù)進(jìn)行的基礎(chǔ),也是防止合法合規(guī)性論證恣意、弱化與形式化的重要途徑。

        1.在制度中明確論證流程包含的環(huán)節(jié)。包括合法合規(guī)性論證的介入的時(shí)間、專(zhuān)業(yè)法律論證開(kāi)始時(shí)間、專(zhuān)業(yè)法律論證的組織程序、對(duì)論證要求提報(bào)材料的接收和登記、綜合法律論證開(kāi)始時(shí)間、法律部門(mén)與主辦部門(mén)意見(jiàn)的溝通和不同意見(jiàn)的處理、論證意見(jiàn)的提出及表現(xiàn)形式、論證意見(jiàn)的提交、論證意見(jiàn)的應(yīng)用、論證人員的權(quán)限和責(zé)任、論證材料歸檔等。

        2.充分利用或進(jìn)一步升級(jí)完善現(xiàn)有法律綜合應(yīng)用系統(tǒng)重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證平臺(tái)。在重大決策涉法事項(xiàng)合法合規(guī)性論證機(jī)制的構(gòu)建中,可以采用制度流程化、流程信息化的方式,將制度中業(yè)務(wù)流程有效整合到信息系統(tǒng)中??稍谙到y(tǒng)中設(shè)置專(zhuān)家論證和中介機(jī)構(gòu)論證模塊,設(shè)置論證規(guī)則,解決論證過(guò)程中的爭(zhēng)議點(diǎn)。

        (三)完善合法合規(guī)性論證形式

        1.可采取召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議、專(zhuān)家論證、實(shí)地考察等方式進(jìn)行。

        2.決策審議過(guò)程中涉及法律問(wèn)題的,總法律顧問(wèn)、法律機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)參加(列席)相關(guān)會(huì)議并發(fā)表法律意見(jiàn)。

        3.規(guī)范完善法律論證與市場(chǎng)論證、技術(shù)論證、財(cái)務(wù)論證等相結(jié)合的聯(lián)動(dòng)把關(guān)機(jī)制。

        (四)明確合法合規(guī)性論證成果應(yīng)用

        1.明確合法合規(guī)性論證意見(jiàn)的法律地位。賦予強(qiáng)制約束力,在企業(yè)“三重一大”相關(guān)制度中,將合法合規(guī)性論證意見(jiàn)直接明確表述為公司黨委常委會(huì)、公司領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)決定、公司黨委全委(擴(kuò)大)會(huì)和公司職工代表大會(huì)決策的“依據(jù)”,一塊提交會(huì)議。

        2.規(guī)范合法合規(guī)性論證意見(jiàn)的報(bào)送形式。從執(zhí)行層面看,目前齊魯石化上會(huì)議題法律審查表現(xiàn)形式為《公司黨委常委會(huì)、公司領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議題材料審簽單》,無(wú)詳細(xì)法律審查意見(jiàn)或論證報(bào)告材料支撐,企業(yè)層面辦公室和法律部門(mén)應(yīng)統(tǒng)一合法合規(guī)性論證形式,確保上報(bào)合法合規(guī)性論證意見(jiàn)在內(nèi)容上的完整性。

        3.健全合法合規(guī)性論證結(jié)果應(yīng)用監(jiān)督考核機(jī)制。為解決合法合規(guī)性論證意見(jiàn)后續(xù)處理與應(yīng)用不足問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)重視其配套機(jī)制的完善,特別是加強(qiáng)決策責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督糾錯(cuò)機(jī)制以及企管績(jī)效考核三個(gè)方面的建設(shè)。同時(shí),集團(tuán)公司層面要將各下屬企業(yè)合法合規(guī)性論證結(jié)果運(yùn)用于決策者的績(jī)效考核體系中,通過(guò)實(shí)現(xiàn)合法合規(guī)性論證與績(jī)效考核機(jī)制的對(duì)接,為全面考察決策者績(jī)效提供依據(jù)。

        參考文獻(xiàn):

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        [4] 《關(guān)于中國(guó)石化全面推進(jìn)依法依規(guī)從嚴(yán)治企的意見(jiàn)(試行)》,中石化2015年印發(fā)。

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