摘 要 本文通過對人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)置改革對在辦案效果的提升方面有著積極的促進(jìn)作用，使得人力資源得到充分的利用，使案件能夠在短時間內(nèi)受理完畢。進(jìn)一步完善法官的準(zhǔn)確機(jī)制，完善職業(yè)培養(yǎng)、保險(xiǎn)、獎懲以及管理制度，全面推進(jìn)法官職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革不會浪費(fèi)審判力量，并有助于人才資源的優(yōu)化配置。人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革對維護(hù)社會公平正義，滿足公眾對司法的新期待，具有及時雨般的重要意義。

關(guān)鍵詞 內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu) 改革 管理機(jī)制

作者簡介：汪昕，浙江省開化縣人民法院。

中圖分類號：D926.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.040

一、人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)配置及改革追溯

（一）《中華人民共和國人民法院組織法》（以下簡稱《法院組織法》）對法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的配置

1980年正式實(shí)施的《法院組織法》是新中國首部關(guān)于法院內(nèi)部人員如何組織的憲法性文件，是一個綱領(lǐng)性的法律。規(guī)定最高人民法院在內(nèi)的各級人民法院可設(shè)置刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟(jì)審判庭，中級以上的人民法院還可根據(jù)審判工作需要設(shè)置相關(guān)的審判庭。但是對人員如何組織、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)如何配置，規(guī)定的非常簡單，將發(fā)揮空間留給了各級法院。

（二）三輪司法改革下的法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

自1999年，最高法院發(fā)布《人民法院五年改革綱要（1999—2003）》算起，加上后續(xù)的《人民法院第二個五年改革綱要（2004—2008）》、《人民法院第三個五年改革綱要（2009—2013）》，迄今為止，人民法院已經(jīng)經(jīng)歷了三輪以五年為周期的司法改革，其中每個改革規(guī)劃都以追求公正與效率為主題，以維護(hù)社會公平正義為追求和目標(biāo)。此三個五年改革綱要對人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)配置進(jìn)行了詳細(xì)的描述，對改革提出了綱要性的指導(dǎo)安排。其中，一五改革主要為推進(jìn)依法治國，分別就司法行政、執(zhí)行、人民法庭、法警、司法統(tǒng)計(jì)、司法鑒定方面進(jìn)行了規(guī)范;二五改革主要為增強(qiáng)司法能力，促進(jìn)社會公平正義。分別就執(zhí)行機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理、審判委員會專業(yè)化分類改革、劃歸專門法院以及建立綜合性少年法院做了規(guī)范;三五改革主要為維護(hù)社會公平正義，滿足公眾對司法的新期待、新要求。分別就建立司法輔助技術(shù)部門、探索設(shè)置少年法庭以及訴訟服務(wù)中心做出了規(guī)范。

經(jīng)過三輪司法改革，人民法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)配置在整體上取得優(yōu)化和進(jìn)步，但細(xì)節(jié)部分仍未達(dá)到改革初衷的目標(biāo)。譬如：在城區(qū)法庭和派出法庭的撤并、合并，法警和執(zhí)行人員的統(tǒng)一管理，各級法院配置司法技術(shù)和訴訟服務(wù)中心等方面改革的落實(shí)，都從積極的一面體現(xiàn)了司法改革的優(yōu)化調(diào)整。但專門的司法統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)并未建立，司法統(tǒng)計(jì)仍然配置在各級法院的研究室等綜合審判業(yè)務(wù)部門。巡回法庭得以建立，但跨區(qū)域巡回法院至今未見雛形。審委會實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化的分類改革，部分法院分設(shè)了刑事審判專業(yè)委員會和民事行政專業(yè)委員會，鐵路法院等專門法院劃歸地方法院，納入了最高法院統(tǒng)一管理下的人民法院組織體系，但作用發(fā)揮不完善。

總體來看，人民法院在持續(xù)的改革過程中初步實(shí)現(xiàn)了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的分類合并和統(tǒng)一管理，進(jìn)一步優(yōu)化了資源的配置。但內(nèi)設(shè)部門并未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的精簡，反而呈現(xiàn)數(shù)量、規(guī)模不斷膨脹的趨勢。

二、人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀

基層人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置過多過細(xì)，管理體制不科學(xué)，審判功能弱化，嚴(yán)重影響基層法院管理能力和案件審判質(zhì)效的提升。

全國現(xiàn)有3100多家基層法院，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)配置都經(jīng)歷了從簡單到迅猛擴(kuò)張的過程。改革開放前，基層法院在國家治理中不需要承擔(dān)過多職能，該時期，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)配置一般僅設(shè)立刑事、民事審判庭和辦公室等幾個機(jī)構(gòu)。改革開放后，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擴(kuò)張迅猛，傳統(tǒng)的刑事、民事審判庭衍生出了一、二、三……庭，有的法院還根據(jù)自身特點(diǎn)成立環(huán)境資源保護(hù)庭、道路交通事故審判庭、少年家事審判庭等。

總括起來，基層人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的弊端日益凸顯。

（一）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)膨脹

法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷增加，特別是非審判機(jī)構(gòu)增長迅速。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量過多造成職能交叉，庭室之間的沖突日益增多。過多的管理層次造成管理難度加大費(fèi)用增多，信息交流速度減慢，信息流失多，失真率高，成員缺乏自主性和創(chuàng)造性。分工過細(xì)造成各部門副職多，工作之間的協(xié)調(diào)成本高，影響了法院的總體工作效率和工作質(zhì)量。很多法院為解決干警晉升等問題而根據(jù)“工作需要”設(shè)置了別具特色、五花八門的部門。這些部門的設(shè)立，法院組織法等法律并未授權(quán)。因人設(shè)崗，因需設(shè)崗，增加機(jī)構(gòu)、部門顯然容易導(dǎo)致增加管理層級，加大管理難度，不利于司法信息的傳遞，不利于案件的快速高效流轉(zhuǎn)和辦結(jié)，亦不利于司法效率的提升。

（二）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，“科層制”管理模式固化

法院層級制管理模式進(jìn)一步固化，陷入行政化的泥潭，有悖于法官職業(yè)專業(yè)化的特點(diǎn)，不利于法官素質(zhì)的提升。各層次的法官亦有相對應(yīng)的行政級別，因此自然產(chǎn)生了相應(yīng)的科級法官、處級法官等。法院行政化不僅體現(xiàn)于此，還廣泛分布在法官的周遭，法官要想獲得更高的工資福利待遇就必須進(jìn)行職務(wù)級別的晉升，而不是注重于司法知識和審判經(jīng)驗(yàn)的積累。審判權(quán)運(yùn)行行政化內(nèi)部表現(xiàn)為裁判文書層層簽發(fā)，不符合司法親歷性;外部表現(xiàn)為法院上下級的指導(dǎo)關(guān)系已經(jīng)異化為行政管理關(guān)系。

（三）形式化的審判流通管理機(jī)制

完善審判流通管理制度其實(shí)是為了防止法官與當(dāng)事人單獨(dú)會面，避免出現(xiàn)人情案、關(guān)系案等，業(yè)務(wù)庭的設(shè)立使得案件的院長、庭長等與當(dāng)事人接觸，并影響案件的判決，有些當(dāng)事人在起訴之前就與業(yè)務(wù)庭的庭長以及分管院的領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系，業(yè)務(wù)庭與立案庭之間形成聯(lián)系，立案與審案無法分離，容易受到多種關(guān)系和因素的影響，不能有效限制法官的行為。

（四）影響高素質(zhì)法官隊(duì)伍的建設(shè)

審判任務(wù)的順利實(shí)現(xiàn)需要有高素質(zhì)水平的法官隊(duì)伍作為基礎(chǔ)和前提，但是目前法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對于法官隊(duì)伍素質(zhì)水平的提升是極為不利的。

法官的審判業(yè)務(wù)不復(fù)雜，這種情況也容易法官出現(xiàn)懶惰的心態(tài)，法官長時間在同一個業(yè)務(wù)庭中工作，審理的案件極為相似，他們也滿足于辦理幾種案件，缺乏進(jìn)取精神，工作之余不能認(rèn)真學(xué)習(xí)和鉆研，沒有先進(jìn)的司法理念，案件處理過程中過分注重經(jīng)驗(yàn)，不利于案件審理質(zhì)量的順利實(shí)現(xiàn)。

按案件類型設(shè)置的審判庭管理模式，雖然有利于提高法官對某種類型案件的專業(yè)化水平和工作熟練程度，但專業(yè)化分工阻礙了復(fù)合型法律人才的培養(yǎng)。一旦某種類型的案件出現(xiàn)井噴式增長，其他法官由于對此類型案件陌生不能分擔(dān)或者短時間內(nèi)不能上手，以致部分法官的負(fù)荷過重。同時，法官的業(yè)務(wù)知識不扎實(shí)、不全面，一旦從業(yè)務(wù)庭調(diào)離，更換崗位，就無法在短時間內(nèi)適應(yīng)工作，不能做到舉一反三，觸類旁通，執(zhí)法能力不強(qiáng)，案件說理不清晰，無法有效解決糾紛，使得司法權(quán)威性無法凸顯。

（五）不能科學(xué)配置審判資源

很多審判人員都在非業(yè)務(wù)庭中工作，一線的審判人員數(shù)量不足，有審判資質(zhì)的工作人員在基層法院審判中只有3成左右，審判人員負(fù)責(zé)非審判業(yè)務(wù)庭的監(jiān)督、輔助工作，每年通過司法考試的人數(shù)不多，法院的審判力量不足，一些基層的法院甚至只有一個審判員，雖然內(nèi)設(shè)很多庭室，并且有主管人員和班子成員，但是他們的工作任務(wù)并不是辦案，只是對各種關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。

三、專業(yè)化審判機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的意義

人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)置改革對于辦案效果的提升有著積極的促進(jìn)作用，使得人力資源得到充分的利用，使案件能夠在短時間內(nèi)受理完畢。人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革需要將人作為根本，在改革過程中使法官認(rèn)識到必須要努力強(qiáng)化自身水平，與時代發(fā)展相適應(yīng)，滿足發(fā)展需要，樹立法官形象。進(jìn)一步完善法官的準(zhǔn)確機(jī)制，完善職業(yè)培養(yǎng)、保險(xiǎn)、獎懲以及管理制度，全面推進(jìn)法官職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革不會浪費(fèi)審判力量，并有助于人才資源的優(yōu)化配置。當(dāng)前業(yè)務(wù)庭案件處理有這樣一個情況，有的法官案件處理不完，有的卻比較清閑，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革能夠使得這種問題得到消除，將案件重新分配給合議庭進(jìn)行審理，防止案件出現(xiàn)積壓的問題。人民法院增加合議庭的作用，使得審判流通更加順利，實(shí)現(xiàn)審判的精準(zhǔn)、順利。減少業(yè)務(wù)庭的設(shè)置，也能夠減少人員對法院內(nèi)部的協(xié)調(diào)，減少人力消耗。人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革對維護(hù)社會公平正義，滿足公眾對司法的新期待，具有及時雨般的重要意義。

四、當(dāng)前人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的意見

（一）樹立科學(xué)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革理念，實(shí)現(xiàn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的合理配置

人民法院的主要職責(zé)就是嚴(yán)格按照相關(guān)的法律法規(guī)對案件進(jìn)行審理，審判是法院的主要職責(zé)。機(jī)構(gòu)設(shè)置上，需要加強(qiáng)對審判庭的重視，防止綜合部門一審判庭的數(shù)量出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象，用健全、完善的制度開展管理工作，并不是讓更多的人去管人。我國的中央的司法體制以及工作機(jī)制改革意見提出法院就是專門進(jìn)行審判工作的，將法院的行政職能劃歸給司法行政部門，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)雖然還需要很長時間，但是其中將審判作為中心的理念是值得遵循的。在人員配置上，應(yīng)進(jìn)一步充實(shí)辦案一線的人員數(shù)量，社會對于司法公正性以及法官素質(zhì)水平提出極致要求，使法官能夠真正做到公正、公平。不能讓缺乏專業(yè)訓(xùn)練，法律知識不足的人成為法官，對綜合部門和審判庭的人員使用進(jìn)行有效管理。對于審判權(quán)與審判管理權(quán)而言，需要將審判權(quán)放在關(guān)鍵、核心的位置上，行使審判管理制度時需要保證審判權(quán)的正常行使。法官管理中，法官掌握權(quán)力，院長負(fù)有責(zé)任，管理的壓力在于法院，如果權(quán)力太集中或者是太分散對于公正、清廉司法的實(shí)現(xiàn)都是極為不利的。法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中需要對其進(jìn)行合理配置，找到權(quán)力集中和分散的最佳位置，使得司法案件的處理中能夠讓人民群眾感受到公平正義，從而使不利于司法公正以及司法能力機(jī)制的問題得到有效解決，并有效遏制機(jī)構(gòu)擴(kuò)張主義的想法，實(shí)現(xiàn)公正、公平。

（二）明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革思路，實(shí)現(xiàn)法治、專業(yè)、精簡

人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革過程中需要把握好法治、專業(yè)以及精簡三個原則。

首先，需要積極落實(shí)法治化原則，就是設(shè)置人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)時需要將法律法規(guī)得到充分的體現(xiàn)，保證內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的功能、定位等與憲法、法律相適應(yīng)。人民法院需要嚴(yán)格按照相關(guān)的法律規(guī)定對審判權(quán)進(jìn)行獨(dú)立的行使，不能受到行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體以及個人的干預(yù)和影響。

其次，要注重專業(yè)化的實(shí)現(xiàn)我國的司法體制改革試點(diǎn)中，注重將審判、法官作為中心內(nèi)容，法院是國家的審判機(jī)關(guān)，主要職能就是對案件進(jìn)行審理，將審判權(quán)的行使作為核心，以此為依據(jù)進(jìn)行法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，實(shí)現(xiàn)人員的優(yōu)化配置，使人民群眾能夠有效區(qū)別一般的行政機(jī)關(guān)與法院的區(qū)別，做到專業(yè)化。此外，專業(yè)化的力度不能太多精細(xì)，依據(jù)我國的司法傳統(tǒng)，是需要根據(jù)不同專業(yè)設(shè)置審判庭的，這種方式也適應(yīng)當(dāng)前我國法官素質(zhì)水平以及法學(xué)教育的實(shí)際情況。其實(shí)，在法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及人員配置時按照三大訴訟法的不同進(jìn)行與審判的實(shí)際需要是相適應(yīng)的。但是實(shí)踐表明，如果隨意的將法官的視野擴(kuò)大，不能有效區(qū)別，成為綜合性的審判庭，將三審合成一個其實(shí)是一種并不成熟的做法。

最后，還需要努力實(shí)現(xiàn)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的精簡化，法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量的增多，會使得其運(yùn)行以及監(jiān)督成本增多，案件辦理的效率下降。而精簡機(jī)構(gòu)之后審判能力以及辦案的效率將得到很大的提升。人民法院中的大部分案件都可以使用簡易的程序進(jìn)行，將機(jī)構(gòu)精簡有助于司法資源的高效、優(yōu)化配置，將審判力量進(jìn)行集中，避免出現(xiàn)部門職能的交叉重復(fù)，使業(yè)務(wù)部門和綜合部門有效配比，保證法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍的年齡、結(jié)構(gòu)等呈現(xiàn)良好的階梯狀，通過機(jī)構(gòu)的精簡實(shí)現(xiàn)人員的精簡，形成科學(xué)合理的布局。

（三）整合法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)優(yōu)化運(yùn)行

設(shè)置綜合性的行政管理部門，撤并與審判沒有密切關(guān)系的行政管理部門，如辦公室、政治處、審判保障中心等。綜合行政管理部門需要結(jié)合工作內(nèi)容以及性質(zhì)劃分不同小組，進(jìn)而對法院的人事、黨政、行政等工作進(jìn)行開展負(fù)責(zé)，使綜合行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力得到弱化，使其更好的為審判工作提供服務(wù)，使行政領(lǐng)導(dǎo)配備數(shù)量減少，實(shí)現(xiàn)行政領(lǐng)導(dǎo)與審判人員的權(quán)利力平衡，避免行政領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)插手過問案件的現(xiàn)象，使得審判機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立行使審判裁量權(quán)。

對于行政、刑事以及民商事案件由設(shè)立的審判業(yè)務(wù)中心進(jìn)行統(tǒng)一管理，依據(jù)訴訟法的特性進(jìn)行庭室劃分，不再精細(xì)化劃分。庭科室負(fù)責(zé)人與其他法官享受相同對待，使得庭長的行政管理職能被弱化，甚至取消，由分管院長負(fù)責(zé)庭室工作。分管院長構(gòu)成審判業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)部門，對審判委員會的職能進(jìn)行行使，需要注意的是審判業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)部門與審判業(yè)務(wù)部門之間并不是行政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，只是咨詢與指導(dǎo)的關(guān)系。當(dāng)前我國司法體制改革剛剛起步，改革不能馬上就實(shí)現(xiàn)，審判業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)部門是有必要存在的，隨著主審法官責(zé)任機(jī)制的推進(jìn)，該機(jī)構(gòu)的職能逐漸弱化直至取消。由審判人員作為審判業(yè)務(wù)中心的主要工作人員，除分管院長外，其他人是依據(jù)法官序列單獨(dú)進(jìn)行晉升和管理的，將審判人員的審判職能劃分到其他非審判部門中，主審法官有絕對的權(quán)力審理案件，并對案件負(fù)責(zé)。

當(dāng)前的立案庭、審監(jiān)庭和審判實(shí)務(wù)管理部門由審判業(yè)務(wù)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)代替，對案件進(jìn)行登記、分配，做好訴訟前的調(diào)解工作、再審確認(rèn)、監(jiān)督審判流程、評價(jià)審查案件等工作。 法院中的法官助理、書記員以及司法警察等部門由審判業(yè)務(wù)職能輔助機(jī)構(gòu)代替，對三種司法輔助人員進(jìn)行序列管理，并有著各自的晉升機(jī)制，法官助理主要是對庭前準(zhǔn)備、庭審以及庭后文字工作進(jìn)行負(fù)責(zé)，書記員主要對送達(dá)、案卷整理等事務(wù)性工作進(jìn)行負(fù)責(zé)。依據(jù)法官、案件的人數(shù)以及案件的種類確定法官助理以及書記員的配置數(shù)量。避免當(dāng)前審判機(jī)構(gòu)中法官助理、書記員忙閑不均等的情況出現(xiàn)。司法警察主要是負(fù)責(zé)庭審的安保，押解、看管被告人，協(xié)助業(yè)務(wù)庭開展一些輔助性的工作，對司法警察依舊實(shí)行獨(dú)立的垂直管理。

當(dāng)前法院中執(zhí)行庭的工作由執(zhí)行事務(wù)機(jī)構(gòu)代替，對裁決、實(shí)施等進(jìn)行執(zhí)行。執(zhí)行活動注重行使行政權(quán)，不同于審判管理和審判活動，需要單獨(dú)對其進(jìn)行管理。其實(shí)是司法行政部門開展執(zhí)行活動的，因此在司法體制改革過程中需要將執(zhí)行權(quán)從法院中獨(dú)立出來，由司法行政部門進(jìn)行管理，使執(zhí)行資源得到有效地整合。

綜上所述，要實(shí)現(xiàn)國家司法的公平、公正、權(quán)威等就需要對人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化整合，保證規(guī)章制度的規(guī)范化、合法化，這些已經(jīng)成為當(dāng)前需要關(guān)注和解決的重要問題。現(xiàn)如今黨和國家已經(jīng)描繪出司法改革的美好藍(lán)圖，人民法院需要對其內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，保證機(jī)構(gòu)、人員能夠充分發(fā)揮自身的作用，積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的人員管理形式以及承辦人責(zé)任機(jī)制，在執(zhí)行庭下面設(shè)置綜合執(zhí)行部門、強(qiáng)制執(zhí)行部門和財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一調(diào)查部門，實(shí)現(xiàn)人民法院不同部門間的交流互動，將干部進(jìn)行合理化分流，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的晉升使用，能夠從最大程度上避免執(zhí)行過程中出現(xiàn)不作為或者是胡亂作為的情況，保證審判資源的科學(xué)優(yōu)化，對法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理化設(shè)置，使得人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步深入推進(jìn)。

注釋：

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