摘 要 人地關(guān)系日趨緊張不僅給自然保護(hù)地土地的規(guī)劃管理帶來困難，也增加了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)負(fù)擔(dān)。由于“孤島式自然保護(hù)地”的保護(hù)成效不明顯，因此科學(xué)合理地布局保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)實(shí)施管理方案，對(duì)保護(hù)地區(qū)域內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性給予有效保護(hù)尤為重要。引入自然保護(hù)地役權(quán)制度，既使物權(quán)生態(tài)化，又為環(huán)境權(quán)提供了物權(quán)法保障;既有利于物盡其用，也有利于維護(hù)人們的環(huán)境權(quán)益;既能實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)新途徑，亦是公眾參與自然保護(hù)地保護(hù)的新方式。本文主要通過闡述地役權(quán)相關(guān)知識(shí)以及引入自然保護(hù)地役權(quán)的發(fā)展現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地役權(quán)制度的實(shí)施，解決自然保護(hù)地的土地資源使用、管理、保護(hù)等問題。

關(guān)鍵詞 地役權(quán) 自然保護(hù)地役權(quán) 自然資源保護(hù)

基金項(xiàng)目：云南省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目：“云南省建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系地方立法研究”（項(xiàng)目編號(hào)：ZD2017 10）。

作者簡(jiǎn)介：李潔潔，昆明理工大學(xué)碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。

中圖分類號(hào)：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.005

一、地役權(quán)與自然保護(hù)地役權(quán)的界定

（一）地役權(quán)的概念與特點(diǎn)

我國(guó)立法和學(xué)界對(duì)地役權(quán)概念的界定都采用了權(quán)利說。即地役權(quán)是為了增加相應(yīng)土地的利用價(jià)值，使對(duì)該土地的支配及于其他土地的權(quán)利。地役權(quán)的本質(zhì)是不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人或使用權(quán)人限制不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利人對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的使用，使自己的不動(dòng)產(chǎn)效益達(dá)到最大化。

對(duì)地役權(quán)特點(diǎn)的研究能夠更好的了解和利用地役權(quán)。地役權(quán)的特點(diǎn)有：1.從屬性。地役權(quán)制度的出現(xiàn)是為提高對(duì)土地價(jià)值的利用，因此地役權(quán)無法脫離供役地而單獨(dú)存在，地役權(quán)的從屬性是其與其他物權(quán)形式相區(qū)別的一大特點(diǎn)。2.不可分性。地役權(quán)的從屬性能夠推導(dǎo)出地役權(quán)的不可分性，地役權(quán)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系必須完整，不能被分割成幾部分，地役權(quán)不僅能夠支配需役地，也能夠支配供役地，不能單獨(dú)拋棄某一部分。3.意定性。民法講究意思自治，因此地役權(quán)是雙方達(dá)成合意后簽訂地役權(quán)合同設(shè)定的，法律不作任何強(qiáng)制性規(guī)定。地役權(quán)具有意定性主要是因?yàn)樵谒痉▽?shí)踐中地役權(quán)的種類較多，法律還不能對(duì)每個(gè)地役權(quán)做出詳細(xì)規(guī)定，只能交由當(dāng)事人自己通過合同設(shè)定。具體表現(xiàn)為：當(dāng)事人雙方可以根據(jù)意愿和需求對(duì)地役權(quán)的內(nèi)容、期限、利用方式、有償與否作出約定，法律承認(rèn)遵守權(quán)利義務(wù)規(guī)定和民法原則的法律行為。4.相容性。地役權(quán)與其他物權(quán)的一個(gè)重要區(qū)別就在于其非獨(dú)占性、弱排他性。地役權(quán)若不具有相容性則會(huì)大大降低不動(dòng)產(chǎn)利用的效率，這與物盡其用的原則是相違背的。

（二）自然保護(hù)地役權(quán)的概念與特點(diǎn)

國(guó)家、地方政府、公益組織或者其他私人主體通過與土地資源的權(quán)利人簽訂自然保護(hù)地役權(quán)合同并支付相應(yīng)報(bào)酬，得到土地資源保護(hù)地役權(quán)，從而使土地資源的權(quán)利人保障實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能或者允許地役權(quán)人利用生態(tài)資源，達(dá)到保護(hù)環(huán)境，合理利用土地資源的目的。

自然保護(hù)地役權(quán)制度具有公平性。之前全民享用的生態(tài)環(huán)境利益是公益產(chǎn)品，是無償?shù)?。而建立自然保護(hù)地役權(quán)制度則打破了這種無償性，要設(shè)立自然保護(hù)地役權(quán)，國(guó)家、政府、或者公益性組織必須支付相應(yīng)的報(bào)酬。如此，自然資源權(quán)利人獲得報(bào)酬以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，而國(guó)家、政府、公益組織等則可以達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。

自然保護(hù)地役權(quán)制度具有價(jià)值實(shí)現(xiàn)性。要建立諸如森林和草原碳匯區(qū)、野生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)、公益林建設(shè)等項(xiàng)目，自然保護(hù)地役權(quán)人就必須支付相應(yīng)報(bào)酬以此來實(shí)現(xiàn)自然資源的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，這對(duì)維護(hù)人類、自然和社會(huì)的和諧是有益的，自然保護(hù)地役權(quán)制度是實(shí)現(xiàn)以上價(jià)值的有力工具。

二、我國(guó)自然保護(hù)地役權(quán)的立法現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國(guó)自然保護(hù)地役權(quán)的立法現(xiàn)狀

2016年，隨著浙江省政府出臺(tái)的《錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》獲得國(guó)家發(fā)改委的批復(fù)，錢江源將成為在湖北神農(nóng)架、福建武夷山、青海三江源后的第四家獲得國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案的項(xiàng)目。之所以不改變土地權(quán)屬而采用對(duì)集體土地承包人、使用人部分權(quán)利進(jìn)行限制的方式，在該區(qū)開展地役權(quán)保護(hù)制度，原因是該試點(diǎn)區(qū)內(nèi)大部分土地都屬于集體林地。目前，以國(guó)家公園為主體的保護(hù)自然系統(tǒng)正在我國(guó)建立，然而想要以較低的成本實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)并對(duì)土地進(jìn)行高效管理，就必須以能調(diào)動(dòng)各方積極性且科學(xué)的管理制度為抓手。實(shí)現(xiàn)差別化保護(hù)管理、合理劃分各功能重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、對(duì)生態(tài)移民循序漸進(jìn)地進(jìn)行搬遷、充分征求相關(guān)權(quán)利人的意見、租賃和置換方式規(guī)范流轉(zhuǎn)、利用統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理等手段的實(shí)施能達(dá)成資源保護(hù)與管理的目標(biāo)，也和政府有關(guān)國(guó)家公園方案建立的要求相一致。

自然保護(hù)地役權(quán)方面，我國(guó)現(xiàn)行法律和行政法規(guī)尚未做出明確規(guī)定。地方性法規(guī)層面，2017年福建省《武夷山國(guó)家公園管理?xiàng)l例》（試行）第35條第一款規(guī)定，為了保護(hù)資源的目的，可依據(jù)法律規(guī)定對(duì)相關(guān)自然資源進(jìn)行管制或者征收、置換、租賃等，將國(guó)有自然資源的比例適當(dāng)提高。2017年湖北省制定頒布的《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》第22條第三款規(guī)定，神農(nóng)架國(guó)家公園內(nèi)集體或者個(gè)人所有的自然資源資產(chǎn)，統(tǒng)一管理國(guó)家公園的機(jī)構(gòu)組織可利用置換、租賃等形式與所有權(quán)人或者承包權(quán)人展開合作以達(dá)到更加有效管控的目標(biāo)?？梢姡诮?guó)家公園體制試點(diǎn)過程中，地方立法已經(jīng)先于中央層面，對(duì)自然保護(hù)地役權(quán)做出了初步探索。

2018年9月發(fā)布的《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》的第二類立法項(xiàng)目中就將“國(guó)家公園法”作為加快起草和提請(qǐng)審議的法律草案加以規(guī)定。自然保護(hù)地內(nèi)自然資源開發(fā)利用權(quán)及其退出機(jī)制的處理，是建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系工作中無法避開的問題，立法必將對(duì)自然保護(hù)地役權(quán)做出回應(yīng)。

（二）我國(guó)自然保護(hù)地役權(quán)立法存在的問題

首先，自然資源權(quán)利人主動(dòng)對(duì)資源加以保護(hù)的積極性無法通過行政強(qiáng)制性規(guī)定調(diào)動(dòng)?，F(xiàn)行相關(guān)法律對(duì)草原和林地權(quán)利人的放牧行為作出了限制，有些情況下還要求其辦理采伐許可證，但我國(guó)自然資源管理機(jī)構(gòu)落實(shí)執(zhí)法的效果不好，以上違法行為并沒有被全部處罰，即便處罰，方式也只是罰款而已。處罰種類單一，力度過輕是其弊端。這就導(dǎo)致牧民和林農(nóng)敢于采取投機(jī)行為，從而導(dǎo)致自然資源被過度利用和不合理開發(fā)。另外，實(shí)行放牧許可和采伐許可制度對(duì)保護(hù)草原和森林等自然資源效果一般，原因在于其本質(zhì)上是一種限制草原和林地權(quán)利人的權(quán)利且影響權(quán)利人經(jīng)營(yíng)積極性的外部強(qiáng)制措施。

其次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低造成對(duì)激勵(lì)自然資源保護(hù)的作用有限，是現(xiàn)行生態(tài)效益補(bǔ)償制度的弊端。為了達(dá)到自然資源長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，很有必要大力推動(dòng)濕地、森林和草原的生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益補(bǔ)償制度。盡管政府在不斷提升補(bǔ)償數(shù)額，且總量不低，但平均補(bǔ)償數(shù)額偏低，不能夠充分補(bǔ)償經(jīng)營(yíng)權(quán)利者的損失，也就不能充分調(diào)動(dòng)其保護(hù)自然資源的積極性。

最后，經(jīng)濟(jì)環(huán)境帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。全球生態(tài)環(huán)境危機(jī)產(chǎn)生的一個(gè)重要原因，就是長(zhǎng)久以來環(huán)境只是經(jīng)濟(jì)學(xué)者眼中附屬于經(jīng)濟(jì)的子系統(tǒng)，只能屈居于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后。毋庸置疑，我國(guó)保持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展離不開工業(yè)化的持續(xù)推進(jìn)，但現(xiàn)有制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)問題協(xié)調(diào)不力造成了我國(guó)的自然資源安全生態(tài)問題。境外和國(guó)內(nèi)早期出現(xiàn)的沙塵暴惡劣天氣即是最好的證明。

三、我國(guó)自然保護(hù)地役權(quán)制度的立法設(shè)計(jì)

（一）自然保護(hù)地役權(quán)的主體設(shè)置

在保護(hù)地役權(quán)中，供役地人是保護(hù)地權(quán)利人。其可以是保護(hù)地所有權(quán)人，也可以是通過承包或其他方式取得保護(hù)地的用益物權(quán)人。地役權(quán)人應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家、政府以及非政府公益組織、企業(yè)等。這些主體取得地役權(quán)的方式是簽訂地役權(quán)合同并向供役地人支付相應(yīng)的報(bào)酬。報(bào)酬資金的來源可以是相關(guān)財(cái)政撥款也可以是社會(huì)捐贈(zèng)，所以應(yīng)當(dāng)逐步建立起以財(cái)政撥款為主，生態(tài)補(bǔ)償稅收、國(guó)債以及社會(huì)公益協(xié)會(huì)組織募捐等方式為輔的籌款機(jī)制。供役地人必須在收到報(bào)酬后遵守合同的約定保護(hù)和妥善管理自然資源。

（二）相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)

自然保護(hù)地的保護(hù)方式可以是自然保護(hù)地役權(quán)。若要實(shí)現(xiàn)自然資源的經(jīng)濟(jì)效益，從而為其生態(tài)效益作出補(bǔ)充，則必須開展諸如退牧還草、退耕還林計(jì)劃，還需要?jiǎng)澏ㄌ紖R區(qū)、自然資源生態(tài)多樣性保護(hù)區(qū)等保護(hù)區(qū)域。另外，科學(xué)合理地分配自然保護(hù)地役權(quán)相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)也是很有必要的。

自然保護(hù)地役權(quán)人為實(shí)現(xiàn)自然資源的生態(tài)保護(hù)利益，有權(quán)要求供役地人按照約定對(duì)自然資源進(jìn)行保護(hù)，并對(duì)其保護(hù)效果進(jìn)行檢查監(jiān)督。如在通過自然保護(hù)地役權(quán)合同建立野生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)項(xiàng)目中，供役地人有義務(wù)保護(hù)野生動(dòng)植物，使野生動(dòng)物的棲息地保持較好的生態(tài)環(huán)境。以上行為如果得不到有效的監(jiān)管，自然保護(hù)地役權(quán)制度輕者收不到預(yù)期效果，重者會(huì)遭到嚴(yán)重破壞。地役權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付合同約定的報(bào)酬。地役權(quán)人對(duì)供役地的利用應(yīng)當(dāng)有償，因?yàn)檫@些自然資源是牧民、林農(nóng)的主要生活保障來源，且可以在實(shí)現(xiàn)供役地人自然資源經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)為自然資源保護(hù)行為提供資金。

供役地人享有在特定條件下解除自然保護(hù)地合同、按約定獲得相應(yīng)報(bào)酬、在供役地上從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。在地役權(quán)人不履行合同義務(wù)時(shí)，供役地人可以解除地役權(quán)合同。為了實(shí)現(xiàn)自然資源的經(jīng)濟(jì)效益，供役地人享有報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。自然保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立并不是要排除供役地人的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，其可以在保證合同約定的自然資源數(shù)量和質(zhì)量的基礎(chǔ)上，根據(jù)自然資源的特點(diǎn)和條件開展多種經(jīng)營(yíng)。供役地人的義務(wù)主要是對(duì)自然資源進(jìn)行嚴(yán)格的保護(hù)、不得從事破壞性的資源開發(fā)利用活動(dòng)、接受自然保護(hù)地役權(quán)人的監(jiān)督、檢查。自然保護(hù)地役權(quán)合同存在的目的是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的保護(hù)，所以供役地人必須采取各種措施來保持自然資源的生態(tài)環(huán)境，履行自己的保護(hù)義務(wù)。另外，從事破壞性的資源開發(fā)利用活動(dòng)也要承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。自然保護(hù)地役權(quán)人的監(jiān)督則是及時(shí)保護(hù)自然資源和追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任的一種有效方式。

綜上，實(shí)施自然保護(hù)地役權(quán)制度不僅是保護(hù)環(huán)境的需要，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)于自然保護(hù)供役地人和地役權(quán)人來說都是有利的。

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