方樺，徐慶陽（副教授）

一、引言

黨的十九大提出，“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治”是決勝全面建成小康社會的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。2018年全國兩會將打好“防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)”列為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首要任務(wù)，財(cái)政部《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》更是對政府債務(wù)管理提出了清晰的導(dǎo)向與要求。當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)管理正逐步邁入規(guī)范化階段。

在新時代背景之下，我國經(jīng)濟(jì)需從高速增長轉(zhuǎn)為高質(zhì)發(fā)展，PPP（Public Private Partnership）模式因其具有推進(jìn)混合所有制改革、加速城鎮(zhèn)化發(fā)展等優(yōu)勢而備受青睞。但隨著PPP模式的應(yīng)用推廣，其過熱投資、不規(guī)范投資等問題也受到關(guān)注，產(chǎn)生了明股實(shí)債、政府變相兜底、重建設(shè)輕運(yùn)營等泛化、異化問題，造成隱性風(fēng)險(xiǎn)的積累。如何在政府預(yù)算管理框架內(nèi)有效管控PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是推進(jìn)PPP模式持續(xù)發(fā)展的重中之重。

二、文獻(xiàn)回顧

國有企業(yè)具有的壟斷性資源稟賦、行業(yè)覆蓋全面性與政府背景，可以有效降低談判、監(jiān)督投入，更具合作可靠性，我國在推廣PPP模式的過程中建立了中國特色化PPP模式的內(nèi)涵，將“私（Private）”的外延擴(kuò)大為“社會資本”[1-3]。但在擴(kuò)大參與方范圍的同時，部分地方政府對于PPP模式的選擇也呈現(xiàn)出盲目化、應(yīng)激化的特點(diǎn)，將PPP模式異化為應(yīng)對財(cái)政困難、延期支付、隱匿債務(wù)的工具，這對地方政府管理項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任與債務(wù)提出了挑戰(zhàn)[4，5]。

當(dāng)前國內(nèi)外對于PPP項(xiàng)目中政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的文獻(xiàn)可分為兩種類型：第一類是探討PPP模式對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮的作用。一派持風(fēng)險(xiǎn)化解觀，認(rèn)為PPP模式能夠有效減輕政府財(cái)政壓力，化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[6，7]；而另一派則持風(fēng)險(xiǎn)防控觀，其指出PPP模式可能會產(chǎn)生政府債務(wù)，需要對項(xiàng)目中的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行關(guān)注與防范[8，9]。第二類是探討PPP項(xiàng)目中的政府債務(wù)管理框架，從制度安排與審計(jì)等方面提出建議，以遏制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[10，11]。

上述文獻(xiàn)豐富了對PPP模式與政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識，為后續(xù)PPP項(xiàng)目中政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究提供了有效參考，但其還存在以下問題：①在PPP模式與政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)邏輯關(guān)系的研究上，視角相對單一，較少對風(fēng)險(xiǎn)化解與風(fēng)險(xiǎn)防控兩派觀點(diǎn)進(jìn)行辯證分析，邏輯不夠清晰；②較少對PPP項(xiàng)目中政府財(cái)政支出責(zé)任及其隱性債務(wù)的邏輯與分類進(jìn)行探討；③更少有文獻(xiàn)以審計(jì)視角為切入點(diǎn)對PPP項(xiàng)目的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行研究。因此，本文擬從政策變遷視角，梳理PPP模式與政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)間風(fēng)險(xiǎn)化解與風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)控的雙向邏輯，并通過PPP項(xiàng)目中財(cái)政支出責(zé)任與政府債務(wù)分類闡述政策話語演化邏輯，從而針對PPP項(xiàng)目政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出基于審計(jì)功能的管理路徑。

三、PPP模式與地方政府性債務(wù)相關(guān)政策

政府債務(wù)管理具有不透明性，公開案例與數(shù)據(jù)較少，可挖掘深度受限。而PPP模式具有路徑依賴性，會隨不同國家文化、政治和制度等歷史背景的差異，形成各自依賴的發(fā)展路徑[12]，且我國PPP模式的政策學(xué)習(xí)模式屬于內(nèi)生地吸取教訓(xùn)，以PPP模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及國際經(jīng)驗(yàn)為鑒制定政策[13]。故本文選取政策作為切入視角，對政策變遷路徑進(jìn)行分析，反推PPP模式與地方政府債務(wù)之間的邏輯關(guān)系與問題。

以“PPP”“政府與社會資本合作”等為A類關(guān)鍵詞，“政府債務(wù)”“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”等為B類關(guān)鍵詞，進(jìn)行政策文本篩選：①政策初篩，通過搜索國務(wù)院及各部委網(wǎng)站，篩選出在政策文本中包含“PPP”或“地方政府債務(wù)”相關(guān)內(nèi)容的影響性政策；②政策復(fù)篩，將初選政策文本導(dǎo)入Nvivo 11.0軟件，通過查詢工具提取出在小范圍鄰近區(qū)同時包含A、B兩類模糊關(guān)鍵詞且關(guān)鍵詞間具有邏輯相關(guān)性的政策文本。通過以上初篩與復(fù)篩，提取出2014～2018年3月期間共計(jì)34項(xiàng)中央層面政策形成政策文本庫。政策文本時序分布如圖1所示。

從圖1來看，“PPP”與“政府債務(wù)”于2014年在政策層面上首次建立聯(lián)系，自此相關(guān)政策數(shù)量與政策文本參考點(diǎn)數(shù)量均呈增長趨勢，可以判斷出“PPP與政府債務(wù)”相關(guān)話題的關(guān)注度不斷提升。根據(jù)政策文本中“PPP”與“政府債務(wù)”間的邏輯關(guān)系，可將參考點(diǎn)劃分為“風(fēng)險(xiǎn)化解”與“風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)控”兩種政策文本類型，并以此建立樹節(jié)點(diǎn)，下設(shè)7個子節(jié)點(diǎn)，見表1。

圖1 政府性債務(wù)與PPP政策文本時序分布

表1 “政府債務(wù)”與“PPP”政策文本質(zhì)性分析結(jié)果

四、PPP模式與地方政府債務(wù)政策變遷軌跡

（一）風(fēng)險(xiǎn)化解型政策——鼓勵推動

PPP模式可通過控增量、化存量，有效緩釋地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：①從增量債務(wù)角度來看，PPP模式不僅能通過風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與任務(wù)捆綁，提高公共產(chǎn)品供給效率，降低各環(huán)節(jié)間的協(xié)調(diào)難度[14]，還能引入社會資本、在項(xiàng)目生命周期內(nèi)分?jǐn)傌?cái)政支出責(zé)任，從而拓寬資金來源，減輕財(cái)政支出壓力，控制地方政府增量債務(wù)。②從存量債務(wù)視角來看，政府可通過ROT、TOT等模式將存量項(xiàng)目盤活為PPP項(xiàng)目，同時可將部分地方政府存量債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)、剝離部分融資平臺的政府債務(wù)，化解地方政府存量債務(wù)。

由此，在融資平臺與地方政府債務(wù)問題惡化背景之下，國家以化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，出臺大量鼓勵推動性政策以推廣PPP模式。綜合表1與圖2，2014～2017年國家共計(jì)出臺17項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)化解型政策（材料來源中有1項(xiàng)雙節(jié)點(diǎn)屬性政策），鼓勵推動PPP模式在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域得以應(yīng)用。其中，2015年鼓勵推動力度尤為集中，出臺風(fēng)險(xiǎn)化解型政策8項(xiàng)，共計(jì)13個參考點(diǎn)。同時，屬于“推動融資平臺轉(zhuǎn)型，化解存量地方政府債務(wù)”子節(jié)點(diǎn)的政策文本政策數(shù)量與參考點(diǎn)占比分別為87.5%和92.3%，可見通過PPP模式化解地方政府存量債務(wù)、強(qiáng)化融資平臺管理是政策鼓勵推動的主要方向，存量項(xiàng)目也應(yīng)為PPP模式的主要著力點(diǎn)。

圖2 風(fēng)險(xiǎn)化解與風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)控政策文本時序分布

（二）風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)控型政策——規(guī)范應(yīng)用

在政府鼓勵推動之下，PPP模式成為社會資本參與公共產(chǎn)品供給的首要之選。但在實(shí)踐過程中，我國PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)出新建項(xiàng)目與政府支出項(xiàng)目占主導(dǎo)地位的局面[15]，隨著PPP項(xiàng)目總量的快速增加，地方政府財(cái)政支出責(zé)任加大；同時PPP項(xiàng)目中違規(guī)事件層出，也產(chǎn)生了大量違規(guī)財(cái)政支出責(zé)任。財(cái)政支出的增加給政府財(cái)政承受能力帶來一定挑戰(zhàn)。由此，為進(jìn)一步防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)政策從風(fēng)險(xiǎn)化解型的鼓勵推動PPP模式變遷為風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)控型的規(guī)范應(yīng)用PPP模式。

《政府會計(jì)準(zhǔn)則》中政府負(fù)債定義的關(guān)鍵在于“現(xiàn)時義務(wù)”與“義務(wù)履行”的時間差，規(guī)范性財(cái)政支出責(zé)任通過年度預(yù)算與中期財(cái)政規(guī)劃納入預(yù)算管理，支付責(zé)任得到保障，義務(wù)履行不具有時滯性，因而不會形成政府債務(wù)。而風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)控型政策中的違規(guī)型財(cái)政支出責(zé)任，因違反政策規(guī)定或操作不規(guī)范，無法納入預(yù)算，超“10%紅線”，地方財(cái)力難以保障支付責(zé)任的履行，從而形成地方政府債務(wù)。同時，鑒于政府債務(wù)合法來源僅限于地方政府發(fā)行的政府債券，違規(guī)型財(cái)政支出責(zé)任轉(zhuǎn)化的債務(wù)為“表外債務(wù)”，易隱匿風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生“財(cái)政幻覺”。隨著“表外債務(wù)”的積累，可能加速地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，進(jìn)而產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，亟需對PPP模式應(yīng)用進(jìn)行規(guī)范，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚、轉(zhuǎn)化。

相應(yīng)地，國家在2015～2018年共計(jì)出臺20項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)控型政策（見表1與圖2，材料來源中有4項(xiàng)雙節(jié)點(diǎn)屬性政策），其對應(yīng)政策與參考點(diǎn)數(shù)量均逐年遞增（鑒于2018年政策文本數(shù)據(jù)僅截至3月，暫不納入趨勢考量范圍）。其中：①政策文本中“嚴(yán)禁采用PPP項(xiàng)目違法違規(guī)或變相舉債融資”最受關(guān)注，材料來源為14項(xiàng)、參考點(diǎn)數(shù)量為16個，相關(guān)內(nèi)容對違規(guī)擔(dān)保、保底承諾和回購安排等利用PPP模式違規(guī)融資舉債的具體行為進(jìn)行明令禁止，明晰PPP模式規(guī)范應(yīng)用的界限。②共計(jì)4項(xiàng)政策、4個參考點(diǎn)提出“降低PPP項(xiàng)目政府方負(fù)債水平、審慎應(yīng)用政府付費(fèi)模式”等要求，從PPP項(xiàng)目識別階段開始考量政府財(cái)力與支出責(zé)任，從源頭上控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。③“隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”得到關(guān)注，相關(guān)政策指出，應(yīng)當(dāng)“遏制PPP項(xiàng)目中違規(guī)行為引發(fā)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，其政策數(shù)量為6項(xiàng)、參考點(diǎn)為8個。由此，隨著地方政府債務(wù)管理日益規(guī)范，規(guī)范PPP模式應(yīng)用、嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是防控隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為PPP模式的發(fā)展核心。

五、政策話語體系下PPP項(xiàng)目中的隱性債務(wù)

基于理論視角，Hana[16]按照確定性及可計(jì)量性將政府債務(wù)劃分為直接、或有、顯性與隱性四種類型，并將隱性債務(wù)定義為未由法律與合同進(jìn)行明確的債務(wù)。而從政策文本出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)政策話語體系更多地將隱性債務(wù)與項(xiàng)目中的違規(guī)融資、變相舉債行為相聯(lián)系。由此，結(jié)合理論與政策話語體系，可對PPP項(xiàng)目中政府隱性債務(wù)進(jìn)行重新定義，并劃分為兩種類型：①救助型隱性債務(wù)，即地方政府基于市場預(yù)期、公共責(zé)任及社會道義所需承擔(dān)的政府救助義務(wù)及其相應(yīng)的支出責(zé)任；②違規(guī)型隱性債務(wù)，即地方政府違法違規(guī)或變相舉借形成的債務(wù)。

（一）救助型隱性債務(wù)

由于PPP項(xiàng)目具有公共性，政府實(shí)質(zhì)上為公共產(chǎn)品與服務(wù)的最終責(zé)任方[17]，政府基于市場預(yù)期、公共責(zé)任及社會道義等考慮，可能對項(xiàng)目實(shí)施救助，形成政府支出。因此，救助型隱性債務(wù)是因PPP項(xiàng)目失敗引發(fā)政府救助義務(wù)而產(chǎn)生的，項(xiàng)目失敗可能來源于風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、項(xiàng)目立項(xiàng)論證不充分和項(xiàng)目社會資本選擇不當(dāng)?shù)榷喾矫嬖颍饕梢詺w結(jié)為項(xiàng)目前期工作缺少深度與精度或未知風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。

（二）違規(guī)型隱性債務(wù)

通過梳理風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)控型政策，可將PPP項(xiàng)目中的違規(guī)內(nèi)容劃分為三種類型：①主體違規(guī)，指PPP項(xiàng)目參與主體違反相關(guān)政策對政府方與社會資本方的要求，如將地方政府本級未轉(zhuǎn)型的融資平臺作為社會資本方參與PPP項(xiàng)目，可能導(dǎo)致地方政府對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及債務(wù)產(chǎn)生連帶責(zé)任，引發(fā)新的政府債務(wù)問題；②程序違規(guī)，即PPP項(xiàng)目在推進(jìn)過程中缺少必要的程序或執(zhí)行不到位，如部分項(xiàng)目未按規(guī)定進(jìn)行財(cái)政承受能力評價(jià)與物有所值評價(jià)（簡稱“兩評”），財(cái)政支出責(zé)任與地方財(cái)力不對應(yīng)，加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；③實(shí)質(zhì)違規(guī)，地方政府通過違規(guī)擔(dān)保、保底承諾和明股實(shí)債等不符合PPP模式定義與要求的方式變相融資舉債，如部分項(xiàng)目股權(quán)投資基金名為股權(quán)投資實(shí)為固定回報(bào)的債權(quán)，增加隱性債務(wù)。

以違規(guī)性財(cái)政支出的確定性為依據(jù)，將政府通過違規(guī)擔(dān)保、保底承諾等違規(guī)行為形成的隱性債務(wù)劃分為或有隱性債務(wù)，在被擔(dān)保方難以履行償債義務(wù)等特定情況發(fā)生時履行支出責(zé)任；將通過回購安排、明股實(shí)債等形成的隱性債務(wù)劃分為直接隱性債務(wù)，通過協(xié)議達(dá)成剛性兌付約定。雖然上述隱性債務(wù)通常具有協(xié)議或承諾函等，但由于其違反法律法規(guī)，因此相關(guān)協(xié)議與承諾函不具有法律效力。同時，我國《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券的方式限額舉債，由此該財(cái)政支出責(zé)任不納入財(cái)政預(yù)算管理。綜上，地方政府為規(guī)避法律、制度約束，通過多種交易安排或多層嵌套關(guān)系違規(guī)舉債或變相舉債構(gòu)成違規(guī)型隱性債務(wù)，其不受法律保護(hù)、不納入預(yù)算安排。PPP項(xiàng)目違規(guī)財(cái)政支出責(zé)任可歸納為表2。

表2 PPP項(xiàng)目違規(guī)財(cái)政支出責(zé)任

（三）PPP項(xiàng)目中隱性債務(wù)的特性

在Hana[16]債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣基礎(chǔ)之上，劉尚希等[18]提出公共債務(wù)冰山模型，如圖3所示。

圖3 PPP項(xiàng)目債務(wù)冰山模型

以冰層對應(yīng)隱性債務(wù)，突出隱性債務(wù)兩大特征，一是政府舉債更多為不確定性行為，二是隱性債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)難以預(yù)測與計(jì)量。同時，由于PPP項(xiàng)目中隱性債務(wù)未被納入地方政府統(tǒng)計(jì)與管理，易形成“債務(wù)盲區(qū)”，導(dǎo)致地方政府難以結(jié)合財(cái)力與債務(wù)情況對財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行有效管理，甚至可能引發(fā)地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?？梢姡啾扔诩{入預(yù)算管理的顯性債務(wù)，隱性債務(wù)引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的概率更大，更需進(jìn)行關(guān)注與管理。

債務(wù)冰山中的隱性債務(wù)是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要風(fēng)險(xiǎn)源。救助型隱性債務(wù)主要取決于PPP項(xiàng)目前期工作的完成情況、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化概率以及政府是否選擇進(jìn)行救助，其規(guī)模與結(jié)構(gòu)難以確定。而違規(guī)型隱性債務(wù)通常有跡可循，既可通過合同內(nèi)容與政府違規(guī)出具的承諾函、安慰函等確定，也可通過厘清債權(quán)債務(wù)嵌套關(guān)系進(jìn)行確定。但由于“政府兜底幻覺”、風(fēng)險(xiǎn)事件的多樣性等因素，違規(guī)型隱性債務(wù)產(chǎn)生的概率更大，更易引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

由此，需對隱性債務(wù)進(jìn)行穿透識別、分類應(yīng)對：針對救助型隱性債務(wù)，需要強(qiáng)化前期工作，加大深度與精度，同時加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力，降低項(xiàng)目失敗概率及救助型隱性債務(wù)的轉(zhuǎn)化概率；而針對違規(guī)型隱性債務(wù)，關(guān)鍵在于甄別PPP項(xiàng)目中的違規(guī)財(cái)政支出責(zé)任，防控違規(guī)事件發(fā)生。以項(xiàng)目隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，明晰項(xiàng)目債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)管控路徑，是強(qiáng)化PPP項(xiàng)目債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的可行之舉。

六、PPP項(xiàng)目政府債務(wù)管理路徑構(gòu)建——基于審計(jì)功能視角

當(dāng)前，PPP項(xiàng)目債務(wù)管理存在以下幾點(diǎn)問題：第一，政府部門“雙重職能”存在矛盾，政府部門通過發(fā)起項(xiàng)目、擔(dān)任項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)項(xiàng)目論證、招標(biāo)等環(huán)節(jié)不同程度地參與到項(xiàng)目中，其履約和監(jiān)管的雙重職能引發(fā)爭議。第二，缺乏政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)制，PPP項(xiàng)目中違規(guī)財(cái)政支出責(zé)任缺少對應(yīng)監(jiān)管機(jī)制，加大了PPP項(xiàng)目引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的概率。第三，PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任尚未實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理，PPP項(xiàng)目在識別階段“兩評”中對財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行測算，其“前期性”導(dǎo)致測算難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化，且在項(xiàng)目推進(jìn)過程中缺少根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況的反饋機(jī)制，可能導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算安排與項(xiàng)目實(shí)際財(cái)政支出責(zé)任脫鉤。綜上，亟需兼具專業(yè)性與獨(dú)立性的第三方對PPP項(xiàng)目及其政府債務(wù)實(shí)施有效監(jiān)管。

獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂所在，審計(jì)部門可作為權(quán)威第三方對PPP項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，國外政府部門與組織也明確審計(jì)對于PPP項(xiàng)目順利推進(jìn)具有關(guān)鍵性作用[19-21]。2018年中央審計(jì)委員會成立，政府審計(jì)權(quán)威性與威懾力進(jìn)一步加強(qiáng)；同時，政府審計(jì)作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，需在審計(jì)全覆蓋的基礎(chǔ)上突出重點(diǎn)、靶向發(fā)力，加大對“黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況、經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中各類風(fēng)險(xiǎn)隱患、重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目”的關(guān)注。因此，PPP項(xiàng)目作為經(jīng)濟(jì)社會中公共產(chǎn)品的重要提供渠道與風(fēng)險(xiǎn)隱患的潛在來源，政府審計(jì)需強(qiáng)化審計(jì)職能、發(fā)揮審計(jì)功能，從審計(jì)視角固化PPP項(xiàng)目政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，防范和化解PPP項(xiàng)目中的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

從功能論視角來看，政府審計(jì)具有鑒證、監(jiān)督、評價(jià)、建議與指導(dǎo)五項(xiàng)功能[22]，以PPP項(xiàng)目中政府債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)為核心導(dǎo)向，從審計(jì)作用時點(diǎn)及其內(nèi)容著手，構(gòu)建基于審計(jì)視角的PPP項(xiàng)目債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，促進(jìn)PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行。

（一）PPP項(xiàng)目債務(wù)管理框架分析：基于審計(jì)功能論

1.鑒證功能。鑒證是指核實(shí)項(xiàng)目中相關(guān)信息的真實(shí)性，并判斷其是否符合法律法規(guī)及相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)，其中相關(guān)信息既包括財(cái)務(wù)信息、非財(cái)務(wù)信息，也包括項(xiàng)目中的制度與行為，是五項(xiàng)功能中的基礎(chǔ)性功能。

針對PPP項(xiàng)目中的政府債務(wù)，主要從以下兩個方面展開審計(jì)：第一，圍繞政府支出責(zé)任，摸清PPP項(xiàng)目政府債務(wù)的真實(shí)情況。甄別項(xiàng)目中的違規(guī)型隱性債務(wù)，將地方政府承諾回購社會資本方投資本金、承擔(dān)社會資本方投資本金損失以及向社會資本方承諾最低收益等額外附加條款違規(guī)變相舉債行為納入債務(wù)摸底范圍，厘清項(xiàng)目中存量隱性債務(wù)的來源、規(guī)模、種類、期限和用途等，判斷地方政府對隱性債務(wù)的責(zé)任比例，做好化解存量隱性債務(wù)的準(zhǔn)備工作。第二，以真實(shí)、合法、合規(guī)為基準(zhǔn)，將違規(guī)型隱性債務(wù)作為關(guān)注重心，對項(xiàng)目相關(guān)決策、行為及制度進(jìn)行鑒證，甄別是否存在違法違規(guī)事項(xiàng)，是否存在新型變相舉債模式，從而導(dǎo)致額外的財(cái)政支出責(zé)任或引發(fā)增量隱性債務(wù)。

2.監(jiān)督功能。監(jiān)督是指在鑒證功能發(fā)揮后，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)事項(xiàng)進(jìn)行糾偏矯正并提出相應(yīng)處理處罰措施。PPP項(xiàng)目在運(yùn)行過程中具有諸多不確定性，可能引發(fā)救助型隱性債務(wù)與違規(guī)型隱性債務(wù)，由此需要對PPP項(xiàng)目進(jìn)行全過程審計(jì)監(jiān)督。

就救助型隱性債務(wù)而言，需將風(fēng)險(xiǎn)分配與分擔(dān)作為關(guān)注重點(diǎn)：通過對PPP項(xiàng)目合同中的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)及PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化后的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)情況進(jìn)行監(jiān)督，保障風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)，避免風(fēng)險(xiǎn)兜底，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)溢出產(chǎn)生預(yù)算外財(cái)政支出責(zé)任。而就違規(guī)型隱性債務(wù)而言，需以違規(guī)事項(xiàng)作為監(jiān)督核心：一方面，針對鑒證發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)事項(xiàng)進(jìn)行問責(zé)處罰，通過糾偏與懲罰，緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，形成威懾效應(yīng)；另一方面，將頻發(fā)的違法違規(guī)舉債事項(xiàng)作為風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向展開審計(jì)，從風(fēng)險(xiǎn)源頭防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.評價(jià)功能。評價(jià)是指對項(xiàng)目運(yùn)行過程與結(jié)果是否達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，此標(biāo)準(zhǔn)并非法定標(biāo)準(zhǔn)，而是為后續(xù)考核與評判而設(shè)定的理想指標(biāo)。

在PPP項(xiàng)目中，一是要對項(xiàng)目決策、行為和制度等的合理性進(jìn)行評價(jià)，防控救助型隱性債務(wù)產(chǎn)生，如PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架設(shè)定不合理，政府方承擔(dān)了部分理應(yīng)由社會資本方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，會導(dǎo)致政府支出責(zé)任加大，財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，不利于債務(wù)管控。二是要對PPP項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行再評價(jià)，財(cái)政支出責(zé)任與政府債務(wù)緊密相關(guān)，可通過嚴(yán)管績效評價(jià)來控制財(cái)政支出責(zé)任。一方面，就微觀績效層面而言，項(xiàng)目績效與政府支出責(zé)任掛鉤，審計(jì)時需要核實(shí)數(shù)據(jù)真實(shí)性、合理性，以確保財(cái)政支出責(zé)任真實(shí)可靠；另一方面，就宏觀績效層面而言，審計(jì)時需要對項(xiàng)目的投資、進(jìn)度、質(zhì)量和政策等的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性與公平性進(jìn)行評價(jià)，找出與標(biāo)準(zhǔn)之間的差異及原因，推進(jìn)政府財(cái)政支出“物有所值”，提高財(cái)政資金使用效益，進(jìn)一步減輕PPP項(xiàng)目政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

4.建議功能。建議功能是指以審計(jì)建議為載體，對項(xiàng)目機(jī)制、體制等方面提出建議?；阼b證、監(jiān)督與評價(jià)三項(xiàng)功能，可以發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目中普遍存在的與政府債務(wù)有關(guān)的苗頭性、傾向性問題，從宏觀與微觀兩個層面提出審計(jì)建議。

微觀上，就鑒證結(jié)果厘清項(xiàng)目債務(wù)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)、找準(zhǔn)PPP項(xiàng)目中隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以問題為導(dǎo)向提出PPP項(xiàng)目政府債務(wù)化解建議。宏觀上，從三個方面提出審計(jì)建議：①發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目中債務(wù)管理的共性問題，瞄準(zhǔn)問題本質(zhì)，提出防控性建議，出臺有效的指引性政策，強(qiáng)化懲戒與問責(zé)，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理頂層設(shè)計(jì)，嚴(yán)控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；②以鑒證、監(jiān)督鑒別的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)為基礎(chǔ)，劃定PPP項(xiàng)目債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，針對PPP項(xiàng)目中政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域出臺應(yīng)對措施，加大審計(jì)及其他政府部門的監(jiān)管力度，掐斷政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源，進(jìn)而化解存量債務(wù)，嚴(yán)控增量債務(wù)；③找準(zhǔn)制度障礙，除加大對當(dāng)前違規(guī)型隱性債務(wù)存在的違法違規(guī)現(xiàn)象的懲戒問責(zé)力度外，更需劃清政府責(zé)任邊界，打破“政府兜底幻覺”，降低道德風(fēng)險(xiǎn)，降低救助型隱性債務(wù)的發(fā)生概率；④建立健全政府及企業(yè)信用體系，降低債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，倒逼地方政府舉債理性化，三管齊下，促進(jìn)債務(wù)管理的規(guī)范化。

5.指導(dǎo)功能。指導(dǎo)功能是指在建議功能發(fā)揮后，通過推進(jìn)審計(jì)建議的采納與審計(jì)整改，以發(fā)揮其指導(dǎo)效應(yīng)。在此階段，審計(jì)人員對項(xiàng)目的制度障礙、共性問題與問題本質(zhì)都有所掌握，提出的審計(jì)建議對PPP項(xiàng)目發(fā)展具有建設(shè)性意義，因此審計(jì)建議的采納對于推動管控PPP項(xiàng)目政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更為關(guān)鍵。通過推進(jìn)審計(jì)整改穩(wěn)步進(jìn)行，發(fā)揮審計(jì)的指導(dǎo)功能，可規(guī)制PPP項(xiàng)目中的違規(guī)行為及事項(xiàng)，防控違規(guī)型隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推動建立規(guī)范的地方政府舉債融資渠道和有效的PPP項(xiàng)目政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，推進(jìn)PPP模式的規(guī)范應(yīng)用，發(fā)揮PPP項(xiàng)目的正外部性與放大效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目對經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用、對政府債務(wù)的紓解功效。

綜上，通過鑒證、監(jiān)督、評價(jià)、建議與指導(dǎo)五大審計(jì)功能，可滿足前述管控違規(guī)型隱性債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)的所需要求，管控PPP項(xiàng)目中的違規(guī)型隱性債務(wù)與救助型隱性債務(wù)，具體構(gòu)架如圖4所示。

圖4 審計(jì)五大功能視角下審計(jì)重點(diǎn)

通過鑒證與監(jiān)督功能甄別項(xiàng)目違規(guī)事件、潛在風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理性，實(shí)現(xiàn)違規(guī)型與救助型債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控與預(yù)警；通過鑒證與評價(jià)功能，實(shí)現(xiàn)對相關(guān)事項(xiàng)及績效情況的動態(tài)反饋，同時對違規(guī)事項(xiàng)進(jìn)行問責(zé)追責(zé)，構(gòu)建債務(wù)閉環(huán)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的即時管控；通過建議與指導(dǎo)功能，健全體制機(jī)制，建立信用體系，制定剛性制度，倒逼政府舉債規(guī)范化與合理化。通過穿透識別、分類應(yīng)對，發(fā)揮審計(jì)功能，建立PPP項(xiàng)目全過程債務(wù)動態(tài)管理體系。

（二）PPP項(xiàng)目債務(wù)管理中審計(jì)功能的作用時點(diǎn)

信息真實(shí)性是監(jiān)督、評價(jià)、建議與指導(dǎo)功能發(fā)揮的前提，是其余四項(xiàng)審計(jì)功能的基礎(chǔ)，也是審計(jì)功能中的根本性功能。而建議與指導(dǎo)功能除了需以鑒證功能奠基，還需通過評價(jià)與建議功能了解項(xiàng)目與法律法規(guī)、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)之間存在的差異及原因，繼而提出審計(jì)建議，發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。由此，可將審計(jì)五大功能劃分為兩類，一類是由鑒證、監(jiān)督和評價(jià)功能組成的基礎(chǔ)性功能，另一類則是由建議與指導(dǎo)功能構(gòu)成的建設(shè)性功能。

從項(xiàng)目流程維度（識別→準(zhǔn)備→采購→執(zhí)行→移交）出發(fā)，可明確對審計(jì)基礎(chǔ)性功能的重點(diǎn)作用時點(diǎn)，如圖5所示。

圖5 改革前集團(tuán)資金收入流向

從圖5中可以看出：①在審計(jì)基礎(chǔ)性功能中，鑒證功能作為五大功能的根本性功能，需要在項(xiàng)目全過程（項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段）鑒證信息的真實(shí)性、合法合規(guī)性。②項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備和采購階段組成項(xiàng)目前期階段，其對項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任測算具有重要意義，也是政府隱性債務(wù)的高發(fā)風(fēng)險(xiǎn)階段。監(jiān)督功能主要作用于項(xiàng)目前期及項(xiàng)目執(zhí)行階段，一是對項(xiàng)目前期債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)時點(diǎn)展開審計(jì)監(jiān)督，確保前期工作的合規(guī)性，二是對項(xiàng)目執(zhí)行階段的違法違規(guī)行為進(jìn)行糾偏矯正。③評價(jià)功能則主要作用于項(xiàng)目前期與相關(guān)評價(jià)階段。一方面，評價(jià)前期工作的合理性，關(guān)注PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任測算過程，尤其是“兩評”階段，提高測算深度與精度，降低后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率；另一方面，參與項(xiàng)目中評價(jià)與績效評價(jià)等工作，確保財(cái)政支付的合理性與效益性。在基礎(chǔ)性功能發(fā)揮作用時，建設(shè)性功能也隨之產(chǎn)生效用，同步提出建議、進(jìn)行指導(dǎo)。綜合基礎(chǔ)性功能與建設(shè)性功能，從PPP項(xiàng)目債務(wù)根源風(fēng)險(xiǎn)及表層風(fēng)險(xiǎn)共同著力，在協(xié)同效應(yīng)之下，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目債務(wù)管控框架下審計(jì)功能的發(fā)揮。

七、結(jié)語

在地方政府債務(wù)管理逐漸規(guī)范化的背景下，PPP模式作為我國政府的重點(diǎn)融資渠道與公共產(chǎn)品的有效供應(yīng)模式，需強(qiáng)化項(xiàng)目債務(wù)管理。本文通過質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)，我國“PPP”與“政府債務(wù)”相關(guān)政策經(jīng)歷了從風(fēng)險(xiǎn)化解型政策到風(fēng)險(xiǎn)防控型政策的變遷過程，PPP項(xiàng)目中違規(guī)財(cái)政支出責(zé)任引發(fā)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)亟需得到關(guān)注。基于債務(wù)冰山模型，對PPP項(xiàng)目中隱性債務(wù)的類型、特性等進(jìn)行初步探討，并提出需要對其進(jìn)行穿透識別、分類應(yīng)對。進(jìn)一步地，基于審計(jì)五大功能，提出基于審計(jì)視角的PPP項(xiàng)目債務(wù)管理體系，構(gòu)建穿透式債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)動態(tài)管理模式。

基于PPP項(xiàng)目的“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”特性，項(xiàng)目隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要來源于違規(guī)型隱性債務(wù)。未來可通過集中關(guān)注PPP項(xiàng)目中的違規(guī)型隱性債務(wù)，剖析違規(guī)型財(cái)政支出責(zé)任，構(gòu)建PPP項(xiàng)目隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系。以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，深化PPP項(xiàng)目政府隱性債務(wù)審計(jì)的路徑安排，明晰審計(jì)介入時點(diǎn)、審計(jì)重點(diǎn)等內(nèi)容，進(jìn)一步為PPP項(xiàng)目債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理提供學(xué)術(shù)參考，為打贏防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)出策獻(xiàn)力。