文/祁華清 樊琦

美國一直是全球最重要的糧食生產(chǎn)和貿(mào)易大國，目前每年糧食產(chǎn)量約3.6億噸，居于世界前列，其中有1/3出口至全球市場，玉米和大豆出口量雄踞世界第一，其產(chǎn)品在國際市場長期保持著強有力的競爭力。其中，最重要的原因之一就是其國內(nèi)建立了一套完整的糧食價格制度框架體系，并始終能夠根據(jù)市場形勢發(fā)展適時作出調(diào)整和完善，在近八十多年的政策探索過程中積累了豐富的實踐經(jīng)驗。美國雖然在糧食生產(chǎn)方式、農(nóng)業(yè)人口、自然資源等方面與我國存在較大差異，但價格政策在保障農(nóng)民利益、維護市場穩(wěn)定、調(diào)節(jié)供求平衡等方面的市場調(diào)控任務是基本相同的。當前，我國糧食價格制度改革已在路上，而此時面臨的有些現(xiàn)實困境又正與美國政策實踐歷史上所遭遇過的難題有諸多相似之處。它山之石，可以攻玉。因此，本文主要將通過研究不同時期美國糧價制度調(diào)整的現(xiàn)實背景及路徑，深入分析各階段政策轉(zhuǎn)型后的實際效果，并深刻總結(jié)其政策演變規(guī)律和實踐經(jīng)驗，希望能夠為我國糧食價格制度改革提供借鑒和參考。

美國糧食價格制度的轉(zhuǎn)型背景與路徑

（一）1933-1985年：市場自由調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向政府價格干預

1930年，一場資本主義最為嚴重的經(jīng)濟危機成為了美國糧食市場政策的重要轉(zhuǎn)折點，1933年美國政府出臺第一部《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》，其中最重要的內(nèi)容就是對農(nóng)產(chǎn)品實施價格支持政策，首次開啟了對糧食市場干預的先河，企圖通過價格支持來穩(wěn)定農(nóng)場主收入，挽救其破產(chǎn)厄運。美國首次建立了“無追索權貸款”制度，其政策設計初衷主要是為了通過價格支持讓農(nóng)民購買力恢復至1909-1914年經(jīng)濟繁榮時期水平，同時也滿足農(nóng)場主短期資金需求，避免因資金短缺集中出售造成對糧價較大沖擊。該制度運行過程為，首先政府確定不同農(nóng)產(chǎn)品的“貸款率”（貸款率根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品與非農(nóng)產(chǎn)品比價關系而定），然后依據(jù)該貸款率，農(nóng)場主可以將當年可收獲的農(nóng)產(chǎn)品作為抵押，向農(nóng)產(chǎn)品信貸公司申請短期貸款。當年農(nóng)產(chǎn)品收獲后，根據(jù)市場價格形勢，農(nóng)場主可自主選擇還貸方式，如該銷售年度5個月內(nèi)市場價格高于貸款率加利息成本時，則可擇機出售糧食后以現(xiàn)金方式歸還貸款；如市場價格一直低于貸款率加利息成本時，則可選擇放棄抵押給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司（CCC）的商品，該公司無權要求農(nóng)場主退還貸款，抵押農(nóng)產(chǎn)品也就形成了政府儲備。

上世紀70年代之后，由于全球性糧食減產(chǎn)，國際糧價上升，消費者利益嚴重受損。為此，1973年美國政府出臺了《農(nóng)業(yè)和消費者保護法》，旨在保障農(nóng)場主基本收益的同時，防范糧價過快上漲而損害消費者。新法案提出建立“目標價格差額補貼制度，采用根據(jù)生產(chǎn)成本和適當?shù)睦麧櫞_定“目標價格”。當市場價格高于目標價格時，農(nóng)場主可自行擇機出售并獲得銷售收益；當市場價格低于目標價格時，政府給予生產(chǎn)者差額補貼。該制度類似于一種最低保護價制度。直到1977年，國際糧食市場再次出現(xiàn)供過于求的局面，美國又重新啟動了1933—1972年的無追索權貸款制度，同時也保留了目標價格差額補貼政策?！盁o追索權貸款”和“目標價格差額補貼”制度的運行過程見圖1。

圖1 1933-1985年美國主要糧食價格調(diào)控方式

（二）1986-1995年：支持價格演變?yōu)橘J款差價補貼制度

上世紀80年代后期，由于糧食生產(chǎn)連續(xù)增產(chǎn)且價格持續(xù)保持較低水平，農(nóng)場主大量放棄贖回抵押品，導致美國政府糧食庫存激增，財政負擔大幅上升。在此情形之下，1985年《農(nóng)業(yè)安全法案》開始采用“營銷援助貸款和貸款差價補貼”制度，以此代替此前的“無追索權貸款”制度。新政策與后者的最大區(qū)別在于，即使出現(xiàn)某糧食品種市場價格低于政府所制定的“貸款率”時，參與貸款項目的農(nóng)場主不允許放棄抵押給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司（CCC）的農(nóng)產(chǎn)品，而是繼續(xù)在市場上出售，市場出售價格低于“貸款率”的差額部分，政府給予貸款差價補貼，新政策推出的最初目的主要是為了解決政府被動收購大量糧食，糧食庫存激增和財政負擔加重等問題。因此，貸款差價補貼與此前的目標價格差額補貼兩項制度共同構成了這一個時期的主要價格支持方式。

（三）1996-2001年：減少價格支持并向收入補貼方式轉(zhuǎn)變

上世紀90年代中期，世界糧食價格持續(xù)走高，美國糧食產(chǎn)品國際競爭力得到明顯增強，同期與關貿(mào)總協(xié)定（GATT）的談判也取得積極進展。為逐步過渡至完全的市場經(jīng)濟，1996年頒布了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進與改革法案》，決定逐步減少政府價格干預，開始采用與價格脫鉤的“生產(chǎn)性靈活合約”的直接收入補貼制度，以代替此前的目標價格差價補貼制度。直接收入補貼額度的計算公式為：某糧食作物合同耕地面積的85%×正常產(chǎn)量×支付率，其中“支付率”為單位糧食作物的補貼率，主要根據(jù)不同年份聯(lián)邦政府每年預算用于收入支持的金額及在所有農(nóng)產(chǎn)品間分配比例決定。新法案執(zhí)行時，也繼續(xù)保留了“營銷援助貸款”，與政府簽訂生產(chǎn)靈活性合同的生產(chǎn)者均有資格獲得貸款。但該時期貸款率不是根據(jù)比價關系來確定，而是采取了新的計算方法，即主要根據(jù)過去5年某糧食作物平均市場價格的一定比例確定，一般為85%～90%。

然而，新法案剛實施不久后，1998年亞洲金融危機爆發(fā)，世界糧食市場價格連續(xù)大跌，完全改變了此前對未來價格上漲的普遍預期。為減少農(nóng)場主損失，政府隨即臨時出臺了“市場損失援助”計劃，主要用于補貼因價格下跌導致的農(nóng)場主收入下降的部分，具體補貼方式與直接支付制度類似，兩類補貼捆綁在一起發(fā)放。這種附加補貼實質(zhì)上也可以看作是一種直接的收入補貼。此期間，政府補貼額度每年約50億美元左右（見表1）。

（四）2002-2014年：加大價格支持并重啟新的目標價格補貼制度

進入21世紀，在美元貶值，國際糧食市場競爭不斷加劇，聯(lián)邦政府預算出現(xiàn)盈余等多重因素作用下，2002年出臺的《農(nóng)場安全與農(nóng)業(yè)投資法》計劃全面加大對農(nóng)產(chǎn)品價格支持力度，提升產(chǎn)品國際競爭力。采取措施主要包括，一是普遍提高平均貸款率；二是10年內(nèi)對農(nóng)業(yè)補貼增加至1900億美元；三是建立新的“反周期支付”和“平均作物收入選擇方案”。而反周期支付（CCPs）主要是由1998-2001年實行的“市場損失援助”政策演化而來，是一種新的目標價格制度。起初這項補貼制度是與價格脫鉤的，但在新法案中將這項補貼納入到具有長期效力的農(nóng)業(yè)法中，并將補貼與當年價格掛鉤。

CCPs采用了新的計算方法和運行機制，反周期支付額為某農(nóng)作物的“目標價格”減去“有效價格”的差額。其中“有效價格”根據(jù)直接支付率加上的當年生產(chǎn)者接受的全國平均市場價格農(nóng)作物的全國貸款率而確定。全國貸款率是支持價格，類似于我國的最低收購價和臨時收儲價格。具體運行機制為：當有效價格低于目標價格時，政府給予農(nóng)場主反周期補貼；反之，有效價格高于“目標價格”，則不啟動反周期補貼。表2反映了2004-2007年美國糧食作物反周期執(zhí)行情況。由于補貼與市場價格掛鉤，因此具有較強的貿(mào)易扭曲性，屬于WTO的“黃箱”措施，新農(nóng)業(yè)法案也逆轉(zhuǎn)了多年來美國一直推行的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化方向，重新退回到了貿(mào)易保護主義的道路。

（五）2014年至今：目標價格補貼制度向價格保險制度轉(zhuǎn)型

近些年來，隨著美國農(nóng)業(yè)補貼領域支出大幅增長，與其他國家的貿(mào)易摩擦日益加劇，財政赤字不斷創(chuàng)出歷史新高，政府多次面臨停擺危機，僅2012年前11個月財政赤字就高達1.16萬億美元。為擺脫沉重的債務負擔、減少貿(mào)易摩擦和更好適應WTO規(guī)則，2014年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改革和風險管理法案》取消了反周期支付（CCPs）、直接支付（DP）和平均作物收入選擇（ACRE）等措施，僅保留了“營銷援助貸款”，重新制定了價格損失保障和農(nóng)業(yè)風險保障制度。價格損失保障補貼為：農(nóng)業(yè)部確定的某一參考價格與年度全國平均市場價格之間的差額乘以85%補貼單產(chǎn)再乘以基礎面積。

生產(chǎn)者可在價格損失保障（PLC）和農(nóng)業(yè)風險保險（ARC）項目二者之間做出選擇，一旦確定，該農(nóng)作物補貼項目將在法案生效期內(nèi)（2014年-2018年）保持不變。價格損失保障項目，主要是補償農(nóng)場主因農(nóng)產(chǎn)品價格下跌造成的損失，實際上是反周期支付的一種新形式，兩種措施互為補充。新法案標志著美國農(nóng)業(yè)政策支持向農(nóng)場主根據(jù)自身需求和風險承受能力購買不同農(nóng)業(yè)保險的時代轉(zhuǎn)變，更加突出保險在促進糧食生產(chǎn)和防范風險中的作用，逐步放棄政府對市場的直接干預，調(diào)控手段趨于市場化。

表1 1996-2002年政府每年預算的收入支持總額度 單位：億美元

表2 2004-2007年美國糧食作物反周期支付制度數(shù)據(jù)