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        高鐵債務(wù)問題的現(xiàn)狀、成因及對(duì)策

        2019-06-22 00:58:34楊白冰
        中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊 2019年11期
        關(guān)鍵詞:債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)化

        摘 要:當(dāng)前高鐵建設(shè)存在的債務(wù)問題值得關(guān)注:一方面多數(shù)鐵路盈利能力差、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)高,另一方面巨額高鐵債務(wù)導(dǎo)致政府隱性債務(wù)積累,一旦出現(xiàn)資金鏈斷裂,將帶來連鎖反應(yīng),引發(fā)全社會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)。導(dǎo)致高鐵債務(wù)積累的主要原因在于地方政府為獲取更多財(cái)政收益盲目擴(kuò)建高鐵、高鐵債務(wù)數(shù)據(jù)不公開不透明以及中央政府預(yù)算軟約束。解決之道是要促進(jìn)高鐵建設(shè)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配、提高與高鐵建設(shè)相關(guān)的財(cái)務(wù)透明度,并進(jìn)一步加快鐵路市場(chǎng)化進(jìn)程。

        關(guān)鍵詞:債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 財(cái)務(wù)透明度 市場(chǎng)化

        高速鐵路的建設(shè)將散落的區(qū)域連結(jié)成群,拉近了城市間的距離,有利于中國經(jīng)濟(jì)空間格局的優(yōu)化與效率的提升,對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了帶動(dòng)作用。已有的實(shí)證研究表明,高鐵建設(shè)不僅能夠縮短城市之間的時(shí)間距離,降低經(jīng)濟(jì)成本,提高城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的空間外溢效用(王雨飛等,2016),同時(shí)也能帶動(dòng)就業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)(趙慶偉,2013)。然而,我們?cè)谙硎芨哞F帶來紅利的同時(shí),也不應(yīng)忽略快速投資帶來的債務(wù)隱患。

        ?????一、當(dāng)前高鐵建設(shè)中存在的問題

        (一)多數(shù)高鐵線路盈利能力差、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)高

        據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2008-2018年間,全國累計(jì)開通高速鐵路100余條,累計(jì)營運(yùn)里程近3萬公里(見表1)。10年間中國鐵路固定資產(chǎn)總額總投資近7.5萬億(見圖1),其中大部分為高鐵建設(shè)方面的投資(圖2),鐵路建設(shè)是我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要抓手。然而,從實(shí)際經(jīng)營情況看,在已經(jīng)開通的高鐵線路中,除京滬線,以及長(zhǎng)三角、珠三角等需求量較大的高鐵線路盈利外,其余大都處于虧損狀態(tài)(趙堅(jiān),2019)。每公里高速鐵路的造價(jià)大約為2億元,2017年高鐵旅客周轉(zhuǎn)量為5875.6億人公里數(shù)據(jù)來源:wind數(shù)據(jù)庫,按照每公里票價(jià)0.7元計(jì)算,每年客運(yùn)收入約為4113億元。高鐵客運(yùn)收入是否能夠覆蓋每年應(yīng)支付的利息、高鐵債務(wù)是否可持續(xù),目前學(xué)者對(duì)此仍存疑慮(趙堅(jiān),2019;丁慧平等,2016)。

        (二)大規(guī)模高鐵建設(shè)導(dǎo)致政府隱性債務(wù)積累

        地方融資平臺(tái)是高鐵建設(shè)的重要資金來源,地方政府對(duì)融資平臺(tái)存在著擔(dān)保,這意味著如果城投公司出現(xiàn)違約,政府隱性債務(wù)將急劇上升。從各地參與高鐵建設(shè)的城投公司看,根據(jù)云南、江西、四川鐵路投資有限公司最近披露年報(bào),其資產(chǎn)負(fù)債率分別達(dá)到52.95%(2018年上半年)、57.37%(2018年三季度)、72.37%(2018年三季度),資產(chǎn)利潤率分別為0.43%、0.47%、0.07%,在盈利能力差、債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的背景下,地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不斷累積。

        (三)巨額高鐵債務(wù)可能進(jìn)一步引發(fā)全社會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)

        作為高鐵主要投資者,中國鐵路總公司的負(fù)債總額呈現(xiàn)不斷上漲之勢(shì),由2011年的3.64萬億大幅上升至2018年三季度的5.28萬億元,資產(chǎn)負(fù)債率也攀升至65.8%。據(jù)趙堅(jiān)(2019)估算,以中國鐵路總公司目前的經(jīng)營情況,其收入尚不足以支付貸款利息,必須依靠大量財(cái)政補(bǔ)貼和不斷借新債還舊債來維持。這意味著,一旦資金鏈發(fā)生斷裂,將帶來連鎖反應(yīng),導(dǎo)致全社會(huì)范圍內(nèi)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

        2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要加大城際交通、物流、市政基礎(chǔ)設(shè)施等投資力度。今年以來,隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的回暖,預(yù)計(jì)將有27個(gè)高鐵項(xiàng)目累計(jì)超過1萬億的投資落地,其中有關(guān)中西部高鐵項(xiàng)目的投資將近6000億。在存量債務(wù)尚未能有效化解的背景下,新一輪的債務(wù)積累恐將為地方政府、特別是中西部政府帶來較大的償債壓力。

        ?????二、原因分析

        事實(shí)上,建設(shè)高鐵引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)早就被多方熱議,然而高鐵投資熱度始終居高不下,筆者認(rèn)為主要原因包括以下三個(gè)方面。

        (一)地方政府為獲取更多財(cái)政收益盲目擴(kuò)建高鐵

        從2008年至今,我國高鐵從無到有,累計(jì)營業(yè)里程已經(jīng)超過3萬公里,成為世界上高鐵里程最長(zhǎng)、運(yùn)輸密度最高的國家。近年來,在國家八橫八縱的規(guī)劃基礎(chǔ)上,各地方政府加大力度在省域范圍內(nèi)建設(shè)高鐵支線干線,除了希望借助城市間的產(chǎn)業(yè)、人口轉(zhuǎn)移帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展外,更重要的是建設(shè)高鐵能夠帶動(dòng)周邊房?jī)r(jià)、地價(jià),進(jìn)而為政府帶來豐厚的財(cái)政收入。以昆明、大理、淄博為例,這些地方在開通高鐵后,周邊房?jī)r(jià)上漲逾50%。

        (二)高鐵債務(wù)情況不公開、不透明

        當(dāng)前高鐵債務(wù)規(guī)模仍是“黑箱”,相關(guān)信息始終披露不充分,公眾無法及時(shí)了解到高鐵的融資來源、運(yùn)營情況、盈利情況以及債務(wù)信息等。由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,高鐵建設(shè)成為地方固定資產(chǎn)投資的重要突破口,每次基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)回暖,勢(shì)必帶動(dòng)新一輪高鐵投資熱潮。

        (三)中央政府分擔(dān)了部分融資風(fēng)險(xiǎn)

        高鐵建設(shè)的資金來源主要包括:專項(xiàng)債、銀行貸款以及地方政府融資平臺(tái)等,其中國鐵路總公司承擔(dān)了大量高鐵建設(shè)融資。這就意味著中央與地方共同承擔(dān)高鐵建設(shè)中存在的風(fēng)險(xiǎn),一旦發(fā)生違約中央也會(huì)為地方兜底。同時(shí),由于擁有國家的信用背書,與高鐵相關(guān)的債券始終保持高信用等級(jí)。地方政府因而對(duì)建設(shè)高鐵產(chǎn)生的大量債務(wù)視而不見,高鐵建設(shè)資金屢屢突破預(yù)算上限。

        ?????三、對(duì)策建議

        近年來,有關(guān)部門推動(dòng)出臺(tái)多個(gè)文件規(guī)范政府投資行為、推進(jìn)鐵路市場(chǎng)化改革。包括:2015年7月,國家發(fā)改委會(huì)同財(cái)政部、國土資源部、銀監(jiān)會(huì)、國家鐵路局等聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》,全面開放鐵路建設(shè)與運(yùn)營市場(chǎng)。2018年5月,國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》,強(qiáng)調(diào)應(yīng)合理確定高鐵車站周邊用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局及土地開發(fā)和供應(yīng)時(shí)序,堅(jiān)決防控單純房地產(chǎn)化傾向。2018年6月,國家發(fā)展改革委與商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2018年版)》,取消了鐵路干線路網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營須由中方控股的限制,并取消鐵路旅客運(yùn)輸公司須由中方控股的限制。雖然鐵路改革推行多年,但是債務(wù)問題依然嚴(yán)峻、社會(huì)資本依然裹足不前,根本原因還在于未能建立起符合市場(chǎng)規(guī)律、公開透明的投融資體制,為此建議可以在以下三個(gè)方面有所突破。

        (一)促進(jìn)高鐵建設(shè)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配

        當(dāng)前有關(guān)高鐵建設(shè)備受爭(zhēng)議的一個(gè)問題就是高鐵建設(shè)是否存在產(chǎn)能過剩。在中西部客運(yùn)需求量較小的地區(qū),是否需要密集地建設(shè)高鐵運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò),特別是高鐵建設(shè)還將擠占貨運(yùn)能力(趙堅(jiān),2019)。基于此,建議下一步應(yīng)當(dāng)針對(duì)高鐵客流量、中西部地區(qū)高鐵運(yùn)輸能力、鐵路貨運(yùn)能力等問題開展專項(xiàng)調(diào)研,對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益不突出的高鐵項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)緩?fù)?、緩建。此外,加?qiáng)高速鐵路與鐵路支線干線以及公路之間的銜接,減少無效供給、擴(kuò)大有效供給,提高鐵路系統(tǒng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性。

        (二)提高與高鐵建設(shè)相關(guān)的財(cái)務(wù)透明度

        鐵路建設(shè)市場(chǎng)資金需求巨大,單純依靠國有資金難以滿足所需,民營資本的進(jìn)入既能補(bǔ)充建設(shè)資金的不足,也能提升鐵路系統(tǒng)的管理效率。然而鐵路市場(chǎng)化改革推行多年,社會(huì)資本在涉足這一領(lǐng)域時(shí)仍心存疑慮,一個(gè)重要原因還是缺乏公開透明的財(cái)務(wù)報(bào)告披露制度。以京滬高鐵為例,作為首條引入市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)投資者的高鐵線路,其在建設(shè)過程中先后出現(xiàn)投資規(guī)模超出預(yù)期、清算系統(tǒng)不透明、投資管理不規(guī)范等問題,導(dǎo)致一些參與投資的民企股東要求退股(孫麗朝,2019)??梢哉f,財(cái)務(wù)不公開不透明、退出機(jī)制不完善,這些都對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入形成了阻礙。因此,下一步應(yīng)不斷強(qiáng)化政府部門、中鐵總等部門定期財(cái)務(wù)報(bào)告的披露深度,公開高鐵投資、運(yùn)營、盈利、相關(guān)補(bǔ)貼以及債務(wù)等方面的數(shù)據(jù)信息,增加對(duì)高鐵項(xiàng)目動(dòng)態(tài)投資收益以及社會(huì)效益的情況說明,讓社會(huì)資本有足夠的知情權(quán)和話語權(quán),為民營資本入股高鐵建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

        (三)加快鐵路市場(chǎng)化改革

        自2013年鐵道部撤銷、中鐵總成立以來,鐵路市場(chǎng)化改革陸續(xù)展開。從已經(jīng)采取的措施看,鐵路領(lǐng)域的市場(chǎng)化進(jìn)程仍然緩慢,改革力度有待增強(qiáng)。下一步應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新金融產(chǎn)品,通過提升資產(chǎn)證券化率、發(fā)行鐵路發(fā)展債券、引入社會(huì)資本等方式建立多層次的融資渠道,打破對(duì)于銀行貸款的單一依賴,全面提升鐵路的資金和資產(chǎn)運(yùn)作效率。從需求端看,可以考慮構(gòu)建彈性票價(jià)制度,根據(jù)不同時(shí)間點(diǎn)客流量的變化設(shè)計(jì)不同票價(jià),提升鐵路客貨運(yùn)輸盈利能力,吸引社會(huì)投資者入股鐵路建設(shè)。

        參考文獻(xiàn):

        [1]趙堅(jiān). 謹(jǐn)防高鐵灰犀牛[EB/OL].http://opinion.caixin.com/2019-01-28/101375115.html,2019-01-28.

        [2]陳欣. 高鐵會(huì)是灰犀牛嗎?[EB/OL]. http://opinion. caixin. com/2019-01-30/101375975. html,2019-01-30.

        [3]王雨飛,倪鵬飛.高速鐵路影響下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)溢出與區(qū)域空間優(yōu)化[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì),2016(02).

        [4]孫麗朝. 激辯高鐵“灰犀?!盵EB/OL]. http://weekly. caixin. com/2019-02-16/101380352. html,2019-02-18.

        [5]丁慧平,何琳,李遠(yuǎn)慧,肖翔.我國高速鐵路經(jīng)濟(jì)可持續(xù)及發(fā)展路徑[J].北京交通大學(xué)學(xué)報(bào),2016,40(04).

        [6]趙慶國.高速鐵路產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策研究[D].南昌:江西財(cái)經(jīng)大學(xué),2013.

        (楊白冰,國家信息中心)

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