馬艷平 宋晗

摘要：概述現(xiàn)行礦產(chǎn)資源儲量評審制度，分析由于礦業(yè)權(quán)人和報告編制單位客觀失誤和主觀故意、評審機構(gòu)和評審專家原因產(chǎn)生的風(fēng)險，提出存在對評審管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范、對專家管理缺乏有效措施、對造假鑒別缺乏程序手段等問題，導(dǎo)致難以規(guī)避評審風(fēng)險。建議從四個方面加以完善：一是正確處理政府與市場的關(guān)系，明確評審工作定位。二是完善評審規(guī)程規(guī)范，明確和落實責(zé)任。三是加強政府專家?guī)斓膶＜夜芾?，同時在資本市場建立和完善勝任人制度。四是加強對報告質(zhì)量的監(jiān)督管理，建立誠信考核制度。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源儲量評審風(fēng)險

礦產(chǎn)資源儲量評審是對勘查工作所獲得的礦產(chǎn)資源儲量的合理性、合規(guī)性所進行的檢查和技術(shù)鑒定，其依據(jù)主要是國家礦產(chǎn)資源法律法規(guī)、資源儲量管理的有關(guān)規(guī)定，以及礦產(chǎn)勘查和資源儲量技術(shù)標準及規(guī)范。隨著中國礦政管理和礦業(yè)資本市場的發(fā)展，礦產(chǎn)資源儲量評審的重要性日益凸顯。但在新的形勢下，評審工作定位、性質(zhì)和程序多次調(diào)整，評審機構(gòu)資質(zhì)、礦產(chǎn)儲量評估師資格、報告編制單位資質(zhì)相繼取消，礦產(chǎn)資源儲量報告編制質(zhì)量面臨挑戰(zhàn)，評審監(jiān)管手段措施不足，致使現(xiàn)行礦產(chǎn)資源儲量評審制度存在著諸多風(fēng)險，改革已勢在必行。

一、現(xiàn)行評審制度的特點

中國的礦產(chǎn)資源儲量評審制度建立于二十世紀五十年代，目的是對礦產(chǎn)地質(zhì)勘查成果質(zhì)量進行技術(shù)監(jiān)督，把好地質(zhì)勘查質(zhì)量關(guān)，防止礦山建設(shè)失誤。經(jīng)過長期的管理實踐，中國的礦產(chǎn)資源儲量評審制度形成了自己的特點。

第一，實行國家統(tǒng)一管理。中國礦產(chǎn)資源儲量評審制度形成的基礎(chǔ)，是礦產(chǎn)資源儲量的國家所有屬性，是國家掌握礦產(chǎn)資源家底和實現(xiàn)礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用的需要，同時也兼顧市場公平。因此，長期以來評審工作由國家統(tǒng)一管理，凡是礦山建設(shè)設(shè)計、礦政管理和上市融資、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓需要的礦產(chǎn)資源儲量報告，必須經(jīng)過評審備案。

第二，專業(yè)機構(gòu)負責(zé)評審。評審由評審機構(gòu)負責(zé)，評審機構(gòu)聘請專家對礦產(chǎn)資源儲量報告進行技術(shù)審查，通過評審的報告，由評審機構(gòu)出具評審意見書，并將評審相關(guān)材料報送備案機關(guān)。評審意見書是評審的主要成果，其結(jié)論依據(jù)專家意見得出，但必須經(jīng)過備案程序，才能在行政管理和市場行為中被認可。

第三，采用備案管理模式。我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源儲量評審是2003年確定的評審備案制度。備案由礦產(chǎn)資源儲量管理機關(guān)負責(zé)，其職責(zé)是對評審機構(gòu)、評審專家資格，以及評審程序進行審查，出具備案證明。評審備案是我國礦產(chǎn)資源儲量管理的重要手段，對于礦產(chǎn)資源儲量把關(guān)，維護國家資源資產(chǎn)權(quán)益，維護社會利益、公共利益起到了重要作用。

二、突出的評審風(fēng)險及成因

（一）主要風(fēng)險

任何一種制度都不可能絕對完善，特別是隨著環(huán)境和需求的變化，其不足之處必然會愈發(fā)顯露，并可能引發(fā)一定后果。多年的礦產(chǎn)資源儲量評審實踐表明，現(xiàn)行評審制度發(fā)揮了其應(yīng)有的作用，但仍存在隱患和風(fēng)險。

1編制失誤風(fēng)險。報告編制失誤可能是編制工作導(dǎo)致，亦可能是勘查工作導(dǎo)致，但往往后果嚴重。如礦體的數(shù)量、規(guī)模、產(chǎn)狀、賦存位置、礦石品位等未查明，將影響后續(xù)勘查工作部署，或增加礦山建設(shè)成本。若水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、煤層自燃、煤塵爆炸等開采技術(shù)條件未查明，可能導(dǎo)致礦山建設(shè)設(shè)計失誤，嚴重的可引發(fā)礦難等重大事故。若對環(huán)境影響預(yù)測不足，可能影響對資源儲量經(jīng)濟意義的評價，導(dǎo)致礦山生產(chǎn)經(jīng)營成本高于預(yù)期。此類礦產(chǎn)資源儲量報告，在評審中只要嚴格把關(guān)，一般能夠予以糾正。

2主觀故意風(fēng)險。地質(zhì)勘查單位資質(zhì)審批取消后，相關(guān)的行業(yè)管理體系尚不完備，已經(jīng)出現(xiàn)了地勘市場無序競爭和礦產(chǎn)資源儲量報告質(zhì)量明顯下降的趨勢。更有甚者，受利益驅(qū)動，編制假報告提交評審，有的編造虛假探礦工程，或選擇性地使用工程和樣品，有的編造分析化驗報告，有的是全部編造虛假資料。但現(xiàn)行評審制度只要求礦業(yè)權(quán)人和編制單位對資料的真實性進行承諾，一紙承諾書即可掩蓋一切，故已經(jīng)出現(xiàn)了利用評審?fù)ㄟ^的虛假報告騙取投資人勘查資金，或在資本市場融資和礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓中牟取暴利的案例，有的甚至導(dǎo)致了國有資產(chǎn)流失。實際評審中對造假水平高的假報告一般難以鑒別，除非現(xiàn)場驗證。

3評審機構(gòu)風(fēng)險。評審機構(gòu)是評審工作的實施者，對于資源儲量報告能否通過評審，具有較大的影響力。首先，評審程序不完善或未按正確程序組織評審，會影響評審質(zhì)量。其次，評審工作組織者或工作人員的觀點甚至將其個人目的摻雜其中時，可能直接或間接影響評審專家的審查，導(dǎo)致有重大質(zhì)量問題的報告被評審?fù)ㄟ^。再次，評審專家遴選入庫或?qū)＜医M配備不當(dāng)，也有可能導(dǎo)致應(yīng)予發(fā)現(xiàn)的問題未被發(fā)現(xiàn)，為評審?fù)ㄟ^的報告帶來風(fēng)險。

4評審專家風(fēng)險。評審專家是從事礦產(chǎn)資源儲量評審工作的專業(yè)技術(shù)人員，受聘于評審機構(gòu)，為評審機構(gòu)進行技術(shù)把關(guān)，評審專家必須做到盡職、公正、實事求是，否則會對評審結(jié)果產(chǎn)生很大影響。當(dāng)評審專家責(zé)任心不強，或能力不能達到要求時，均不能做到盡職評審，可能會導(dǎo)致錯誤的判斷，提出錯誤的建議。特別是當(dāng)評審專家收受賄賂，或出于私交幫助礦業(yè)權(quán)人和編制單位，故意掩蓋問題時，其結(jié)論將很難做到公正和實事求是，通過評審的報告將留下巨大隱患。

（二）產(chǎn)生風(fēng)險的原因

1評審管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范。首先，現(xiàn)行的管理制度未明確評審機構(gòu)的定位。評審機構(gòu)既可以是公益一類事業(yè)單位，也可以是公益二類事業(yè)單位，還可以是企業(yè)和社團。企業(yè)性質(zhì)的評審機構(gòu)為生存必然將贏利作為其潛在工作目標之一，為達到備案要求，承攬更多的評審業(yè)務(wù)，難免在評審程序上不規(guī)范，甚至不惜犧牲評審質(zhì)量，影響其公正性。其次，當(dāng)前我國評審制度的一個特點是對評審結(jié)果的多重負責(zé)制，即由評審專家、評審機構(gòu)、備案機關(guān)三方共同負責(zé)。評審專家對評審結(jié)論起關(guān)鍵作用，評審意見書由評審機構(gòu)出具并蓋評審機構(gòu)公章，備案機關(guān)備案是最后程序。這種多重負責(zé)制實際上是誰都負責(zé)，但往往誰都不承擔(dān)責(zé)任，不利于保證評審質(zhì)量。

2專家管理缺乏有效措施。盡職評審是對評審專家最基本的要求，但如何使專家做到盡職評審和保證評審專家具有盡職評審的能力卻無具體措施。特別是礦產(chǎn)儲量評估師制度取消后，對評審專家的管理曾一度處于真空期，當(dāng)前評審機構(gòu)雖普遍建立了專家?guī)?，但評審專家管理制度還有待完善，專家的責(zé)任不明確，對在評審中出現(xiàn)問題的專家亦無懲罰措施。另外，各級礦產(chǎn)資源儲量備案機關(guān)或評審機構(gòu)分別對各自的評審專家進行管理，存在著管理分散、管理制度不統(tǒng)一、對專家的要求不一致等問題。

3造假鑒別缺乏程序手段?，F(xiàn)行評審制度要求對送審資料的真實性和全面性由礦業(yè)權(quán)人和編制單位負責(zé)并承諾，在評審過程中，對評審機構(gòu)和評審專家如何鑒別虛假資料無明確規(guī)定。當(dāng)然，評審專家出于責(zé)任感，憑借自己的專業(yè)知識和經(jīng)驗對明顯作假的資料能夠予以識別，但對系統(tǒng)、精心制造的假資料，必須通過一定手段才能得以驗證的，由于評審制度中未對實地核查和驗證工程投入的實物工作量和資金進行規(guī)定，被識別和驗證的概率幾乎為零。評審機構(gòu)和評審專家雖然不必擔(dān)負造假責(zé)任，但后果嚴重，且違背了評審制度設(shè)置的初衷，是評審中的最大風(fēng)險。

三、改革建議

（一）正確處理政府與市場的關(guān)系

根據(jù)自然資源部新職能新定位，圍繞礦產(chǎn)資源儲量管理工作要求，從評審風(fēng)險產(chǎn)生的根本原因入手，改革現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源儲量評審制度。一是進行頂層設(shè)計，明確政府評審的定位，即為履行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，確保礦產(chǎn)資源儲量合理可靠，以掌握礦產(chǎn)資源家底，科學(xué)管理礦產(chǎn)資源資產(chǎn)服務(wù)。二是處理好政府與市場的關(guān)系，為政府管理提供支撐服務(wù)的評審工作，由政府的評審機構(gòu)負責(zé)評審或通過政府購買服務(wù)來實現(xiàn)。而以資本融資、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓等市場行為為目的的評審，應(yīng)交由市場主導(dǎo)，由自律性行業(yè)協(xié)會建立礦產(chǎn)資源儲量勝任人制度，按照國際通用的慣例和規(guī)則，制定章程，明確注冊資格、職業(yè)道德、投訴和懲戒等規(guī)定，建立規(guī)范的工作體系，確保礦產(chǎn)資源儲量報告質(zhì)量和可靠性。

（二）完善評審規(guī)程規(guī)范

一是進一步明確和落實責(zé)任。評審專家和評審機構(gòu)分別對個人署名審查意見和機構(gòu)評審意見書的合法性、合規(guī)性、客觀性、真實性和完整性負責(zé);備案機關(guān)對備案行為承擔(dān)行政責(zé)任。資本市場的礦產(chǎn)資源儲量評審，由勝任人負責(zé)。二是制定和完善評審規(guī)程。評審規(guī)程是礦產(chǎn)資源儲量評審的程序性規(guī)范，與實體性技術(shù)標準規(guī)范相對應(yīng)，是規(guī)定行使具體技術(shù)標準所要遵循的程序，主要應(yīng)包括適用范圍、評審內(nèi)容、評審程序、評審要求等內(nèi)容，從程序上規(guī)避風(fēng)險。

（三）細化對評審專家的管理

一是加強政府專家?guī)斓膶＜夜芾?。建立評審專家遴選標準、評審質(zhì)量評價體系和進入退出機制，制定專家管理辦法，對評審專家定期培訓(xùn)和考核，提高評審專家的水平和責(zé)任意識。建立責(zé)任追究制度，對評審專家玩忽職守、徇私舞弊、弄虛作假，尚不構(gòu)成犯罪的，由行政機關(guān)對其進行通報，并清除出專家?guī)?涉嫌違法的，有關(guān)線索報相應(yīng)執(zhí)法機關(guān)。二是資本市場建立和完善勝任人制度。勝任人是礦產(chǎn)勘查、礦山設(shè)計開采、礦產(chǎn)資源儲量估算、礦業(yè)項目可行性評價、礦山生態(tài)環(huán)境評價和治理等相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人士，由行業(yè)協(xié)會通過章程和管理辦法參照國際慣例進行管理。

（四）加強對報告質(zhì)量的監(jiān)督管理

一是建立誠信考核制度。評審中發(fā)現(xiàn)提交的礦產(chǎn)資源儲量報告和相關(guān)資料存在弄虛作假的，由行政機關(guān)將礦業(yè)權(quán)人和編制單位及其法人代表、技術(shù)負責(zé)人列入“黑名單”，納入社會信用體系。涉嫌違法的，將有關(guān)線索報告相應(yīng)執(zhí)法機關(guān)，承擔(dān)法律責(zé)任。二是建立行業(yè)監(jiān)管制度。政府主管部門委托行業(yè)協(xié)會對礦產(chǎn)資源儲量報告編制質(zhì)量進行行業(yè)監(jiān)督管理，負責(zé)對報告編制和評審人員的勝任能力進行評價考核，考核結(jié)果納入社會信用體系;制定職業(yè)道德規(guī)范、失信懲戒和紀律處分措施，倡導(dǎo)職業(yè)保險;涉嫌違紀的有關(guān)線索報相應(yīng)執(zhí)法機關(guān)和違紀者所在單位。

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〔本文系國家礦產(chǎn)資源儲量技術(shù)標準體系建設(shè)項目“《礦產(chǎn)資源儲量評審規(guī)程》制定研究”（項目編號：CB2015—7—4）;“中國礦業(yè)資本市場礦產(chǎn)資源儲量估算及評審專家制度建設(shè)研究”（項目編號：CB2017—9—8）階段性成果〕

（馬艷平、宋晗，自然資源部礦產(chǎn)資源儲量評審中心）