□ 方 志

一、研究的背景

公務(wù)員（西方也稱文官）退休制度，是指國家和地方政府層面的關(guān)于公務(wù)員退休行為的法律法規(guī)體系的總稱，具體來說，一般包括公務(wù)員的退休條件設(shè)置、退休待遇確定、退休安置與退休管理制度等方面諸多內(nèi)容。公務(wù)員退休制度建設(shè)向來是公務(wù)員管理與激勵的十分重要的內(nèi)容，在世界各國的公務(wù)員立法中，退休制度都是作為一項基本的公務(wù)員權(quán)利與利益被確立下來的[1]。公務(wù)員的退休制度涉及各個公務(wù)員的切身利益，是公務(wù)員系統(tǒng)自身穩(wěn)定與發(fā)展的必要環(huán)節(jié)。良好的公務(wù)員退休制度有利于對公務(wù)員群體激勵功能的發(fā)揮[2]，也有利于公務(wù)員自身新陳代謝機制的運行[3]，對于一個國家的行政管理以及各項行政事務(wù)的運行具有積極的作用。而與此相反，一個存在眾多問題的公務(wù)員退休制度，則會對整個公務(wù)員系統(tǒng)的激勵與運行帶來不利的影響，也會影響公務(wù)員系統(tǒng)本身的新陳代謝功能的發(fā)揮。

當(dāng)前我國正處在改革的攻堅期，如何完善我國公務(wù)員系統(tǒng)的各項具體制度，對我國整體社會發(fā)展而言是一個無比重要的問題[4]。在我國，公務(wù)員群體向來是一個十分特殊的群體，因其對于權(quán)力的接近而產(chǎn)生讓眾多其他群體圍觀的動機。公務(wù)員的退休制度，同樣會在整個社會形成一種導(dǎo)向的作用。對于公務(wù)員群體的退休制度建設(shè)，自然地會對全社會其他群體產(chǎn)生目標(biāo)指引的功能。這種參照功能的設(shè)置既有被動的（如我國各項關(guān)于公務(wù)員的事項都會被社會各群體熱烈討論），也有主動的（如美國明確地提出要將政府公務(wù)員管理打造成整個美國社會雇主中的樣板）。為此，研究公務(wù)員退休制度，相應(yīng)地會對整個社會的退休制度建設(shè)提供一種參考與借鑒。

黨的十八大以來，我國明確確立了要加緊研究延遲退休年齡的政策目標(biāo)，十九大報告中再次提及了延遲退休政策加緊出臺的表述，這在整個社會上產(chǎn)生了很大的反響。圍繞退休年齡以及其他與退休制度相關(guān)的問題，備受社會上各個群體的關(guān)注，對此我國社會上也存在著不同的聲音。支持延遲退休的專家們主要從有利于加強老年人力資源開發(fā)、緩解老齡化趨勢帶來的勞動力供給壓力以及舒緩整個社會的養(yǎng)老金壓力三個方面進(jìn)行論述[5][6][7]。反對者則主要從自身未來退休收益的變動加以考慮[8][9]。而關(guān)于延遲退休問題，社會上表現(xiàn)出兩大群體的對立：一方面以當(dāng)前公務(wù)員群體為主，包括高?？蒲腥藛T等在內(nèi)的精英群體，這部分群體中大多數(shù)對延遲退休表示贊成態(tài)度；另一方面我國眾多的體力勞動為主的普通工人群體則表現(xiàn)出一種反對的態(tài)度[10][11]。如此分化，表明了我國公務(wù)員退休制度至少在退休收益上有別于我國社會上普通勞動者的明顯特征[12]，為此，在此意義上，也完全有必要對我國公務(wù)員退休制度加以重新審視和加強研究。

有鑒于此，筆者采用比較研究方法，對于國外發(fā)達(dá)國家公務(wù)員退休制度的具體內(nèi)容加以整理，從公務(wù)員退休立法、公務(wù)員退休年齡與條件設(shè)置、公務(wù)員退休待遇確定與養(yǎng)老金制度、公務(wù)員退休安置與退休管理四個方面分別進(jìn)行不同國別情況的比較，并結(jié)合中國公務(wù)員退休制度的具體情況加以對照分析，在此基礎(chǔ)上找出有利于我國當(dāng)前公務(wù)員退休制度完善的相關(guān)啟示。

二、國外公務(wù)員退休制度的主要內(nèi)容

（一）公務(wù)員退休立法比較

各國公務(wù)員退休制度通常由完整的法律體系加以規(guī)范。這些與公務(wù)員退休相關(guān)法律體系主要由兩類組成：一類是基于全體公民的退休制度的法律法規(guī)，如《全民社會保障法案》（英國等）；另一類則是專門針對公務(wù)員行為的法律法規(guī)，如《公務(wù)員法》《公務(wù)員管理法》等（如法國《法國公務(wù)員章程》、美國《公務(wù)員制度改革法案》）。后者同樣包括兩類：一類是基于公務(wù)員完整行為的立法，如《公務(wù)員法》（德國）等；另一類則是專門針對公務(wù)員退休行為的立法，如《公務(wù)員退休法案》（英國）、《公務(wù)員退休法》（法國等）。此外，在對公務(wù)員退休管理的實際運行中，考慮到公務(wù)員的養(yǎng)老金問題是對公務(wù)員退休安排中的十分重要的問題，有一些國家出臺了《公務(wù)員退休法》，同時還出臺《公務(wù)員養(yǎng)老金法》或《公務(wù)員養(yǎng)老金管理辦法》等（如日本《國家公務(wù)員退休津貼法》）。

總體來看，世界各國在公務(wù)員退休制度立法上存在較大差異。例如，英國雖然是西方文官制度的發(fā)源地，但在對于西方文官制度的管理上表現(xiàn)為一種差異化特征：一方面對于文官行為管理具有專門的嚴(yán)格的立法，另一方面在文官退休養(yǎng)老金設(shè)置上堅持全國統(tǒng)一的養(yǎng)老金保障制度[13]。早在19世紀(jì)30年代初英國就建立了專門的老年退休法，其后在20世紀(jì)40年代英國實行全國統(tǒng)一金額的退休養(yǎng)老保障制度時，將公務(wù)員的養(yǎng)老保障制度統(tǒng)一納入全民養(yǎng)老保障體系的設(shè)置之中[14]。

而美國、法國等國則較早建立了專門的公務(wù)員退休制度法規(guī)，同樣實現(xiàn)了公務(wù)員的差別化管理，但在養(yǎng)老金等重要領(lǐng)域同樣采用區(qū)別化對待。例如，法國早在18世紀(jì)90年代初就頒布了第一部公職人員退休養(yǎng)老金法規(guī)，經(jīng)過不斷調(diào)整，于1824年頒布了專門的《公務(wù)員退休法》。美國也早在1920年建立了聯(lián)邦公務(wù)員的相應(yīng)退休制度，后來經(jīng)過不斷地調(diào)整和完善，最終在20世紀(jì)80年代年建立了新的聯(lián)邦雇員退休制度，對于公務(wù)員的退休行為，包括公務(wù)員的退休年齡與條件、提前退休的條件和延遲退休的情況等都進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。此外，日本很早就制定了本國的《公務(wù)員退休法》，于20世紀(jì)50年代制定了《國家公務(wù)員退休津貼法》，并在1992年對該法加以重新修訂[15]。

（二）公務(wù)員退休年齡與條件

1.退休年齡設(shè)置

美國當(dāng)前的領(lǐng)取養(yǎng)老保險年齡為62歲。美國對于公務(wù)員的退休條件實行年齡加服務(wù)年限的做法，規(guī)定公務(wù)員退休，必須符合任職滿5年的條件，如此退休后才有資格領(lǐng)取退休年金；除少數(shù)幾種工作屬性與年齡緊密相關(guān)的公務(wù)員外，美國的公務(wù)員管理的法律沒有規(guī)定強制性的退休年齡。美國的《反年齡歧視法》規(guī)定，凡以年齡為緣由，強迫公務(wù)員定時退休離開工作崗位，即是一種年齡歧視的行為。美國公務(wù)員管理的法律規(guī)定，凡年滿62歲、工齡滿5年或年滿60歲、工齡滿20年或年滿55歲、工齡滿30年這三種情況的任何一種情況下，公務(wù)員都可以申請自愿退休。除了固定數(shù)額的退休金外，政府雇員也可以享受社會安全金待遇和建立自己可延后賦稅的退休儲蓄計劃[16]。

法國則采用了區(qū)分公務(wù)員的類別來確立退休年齡的做法。法國公務(wù)員管理的法律規(guī)定，常駐服務(wù)（即在辦公室工作）的公務(wù)員年齡達(dá)到60～65歲時可以退休，達(dá)到65歲時不論是否愿意繼續(xù)工作都必須退休；而流動服務(wù)（即經(jīng)常外出服務(wù)）的公務(wù)員在年齡達(dá)到55～60歲時可以退休，小學(xué)教師、護(hù)土等則在年滿55歲時可以退休，特殊職員可以在68歲退休[17]。2010年法國政府例會審議通過新的退休法草案，按照新的退休法草案，法國采取延長法定退休年齡的措施，計劃從2011年起原有的法定退休年齡從現(xiàn)在的60歲退休逐步上調(diào)，至2018年上調(diào)至62歲退休[18]。

德國目前規(guī)定的退休年齡為65歲。2006年開始實施的《德國退休體制改革決議》方案中規(guī)定，從2012年起德國公務(wù)員的法定退休年齡將進(jìn)一步提高，計劃由當(dāng)前的65歲逐步延遲至67歲。但有別于普通事務(wù)官，聯(lián)邦總理、各部部長以及各州州長等高級政務(wù)官，其退休年齡則不會受上述法定退休年齡的限制[19]。

日本通常將男女公務(wù)員達(dá)到60歲視為定年，即為領(lǐng)取國民養(yǎng)老金和雇主養(yǎng)老金的年齡。進(jìn)一步地，日本將其法定退休年齡設(shè)定為65歲。日本同時又規(guī)定，男女退休需滿足參加社會保險滿20年[20]。

2.退休年齡的彈性

退休年齡的彈性通常包含了兩個方面的意思：一是提前退休的可能性與條件設(shè)置的嚴(yán)格程度，二是在達(dá)到可能領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡之后繼續(xù)留在原崗位的可能性。對于前者，一些西方發(fā)達(dá)國家如英國、日本等眾多國家早些年具有鼓勵早退的傾向，在制度設(shè)計上對于提前退休者提供一定的補償措施。但隨著近些年來各國老齡化情況的逐步加重，越來越多的國家取消了提前退休的激勵，轉(zhuǎn)向鼓勵延遲退休。一方面，通過推遲退休年齡來達(dá)到普遍地緩解勞動力缺乏的作用；另一方面，通過取消強制性退休，加強彈性退休制度來提高老年在業(yè)率[21]。這種公共政策的轉(zhuǎn)變，首先體現(xiàn)在公共部門，例如英國，在完成關(guān)于提高老年參與的斯德哥爾摩目標(biāo)的進(jìn)程中，便以公共部門為樣板，首先加強了公務(wù)員的退休管理，加強對于公務(wù)員早退的控制，鼓勵延遲退休[22]。

美國一直以來在相關(guān)公共政策上更加強調(diào)市場的作用，其在員工工作退休年齡的設(shè)置上彈性較大。美國法律規(guī)定，凡身體致殘者不限其當(dāng)前年齡，工齡5年以上即可以隨時申請退休；同時，具備勝任能力的員工若身體健康，也可推遲退休[23]。不僅如此，美國主要是通過設(shè)置差額的養(yǎng)老金領(lǐng)取辦法來管理員工的退休年齡，公務(wù)員可以視自己的身體健康、職業(yè)興趣等方面來權(quán)衡何時退出公共部門的勞動力市場[24]。反對年齡歧視在美國得到很好的落實，美國當(dāng)前的公務(wù)員招聘中并沒有明確的年齡限制，對于具體的年齡要求則視求職者所申請的職位而定。同樣，在公共部門中，老年人的就業(yè)較少受到歧視，這使得公務(wù)員在進(jìn)入60歲以后仍保持較高的勞動力參與意愿。

英國政府早先實行事實上激勵早退制度，但近些年來，隨著其國內(nèi)人口老齡化的加速，英國與法國等歐盟國家在提高老年就業(yè)方面達(dá)成了斯德哥爾摩協(xié)議，其現(xiàn)行的公共政策與20世紀(jì)八九十年代形成了鮮明的對比。英國規(guī)定公務(wù)員可以延遲退休，但60歲以上的繼續(xù)被聘任的公務(wù)員，需符合機關(guān)特定的效率標(biāo)準(zhǔn)和健康條件，即需要接受延遲退休審查。2002年英國在延緩公務(wù)員的退休上政策更加積極，出臺舉措鼓勵低齡老年人延緩其退休時間，對于那些70歲以后才退休的員工政府一次性2萬英鎊的獎勵[25]。此外，《就業(yè)平等（年齡）法案》在2006年實施，公務(wù)員在達(dá)到退休年齡而繼續(xù)參加工作具有更好的法律保護(hù)。

德國在執(zhí)行公務(wù)員退休上，加強了退休年齡的彈性，但考慮到公務(wù)員的特性，并沒有完全取消強制性退休政策。《德國公務(wù)員法》作出規(guī)定年滿65周歲的公務(wù)員，可以申請推遲退休時間，但最多不得超過70周歲。德國法律規(guī)定，符合以下三種條件者，可以暫緩?fù)诵荩孩俟珓?wù)員能保證滿足50%及以上的工作時間、堅持正常工作并能夠完成組織交付的相應(yīng)任務(wù)；②對于具有有限勝任工作能力的公務(wù)員，政府管理部門可以考慮通過酌情縮短其工作時間的方式來延遲其退休；③公務(wù)員有強烈的繼續(xù)工作的意愿，本人同意愿意被降級，或調(diào)至工作要求較低的機構(gòu)任職[26]。

（三）公務(wù)員退休待遇與養(yǎng)老金制度分析

公務(wù)員退休待遇問題，主要是指公務(wù)員退休后的政治待遇、經(jīng)濟待遇和生活待遇等，其中保證公務(wù)員退休時的經(jīng)濟待遇，即考慮退休者的養(yǎng)老保障問題，包括退休者應(yīng)享受的退休金和其他生活福利補貼，對于公務(wù)員來說十分重要。這當(dāng)中，退休金作為退休者收入的最重要來源，構(gòu)成了公務(wù)員退休后穩(wěn)定的主要收入來源，被視為公務(wù)員退休后享受的最重要的經(jīng)濟待遇[27]。

美國聯(lián)邦雇員的退休金計劃包含了32個不同的退休金計劃，其中包括最為關(guān)注的公務(wù)員退休金計劃和聯(lián)邦雇員退休金計劃這兩個計劃。美國各州地政府和非營利組織為其雇員提供457退休計劃或403（b）退休計劃。這兩種退休計劃各有其特點，但都享受稅收優(yōu)惠政策[28]。

英國1859年便為公務(wù)員制定了《老年退休法》。從公務(wù)員法建立之日起，公務(wù)員便享受了良好的養(yǎng)老保險待遇。近年來，受制于政府財政負(fù)擔(dān)等問題，英國的公務(wù)員制度一直在進(jìn)行改革，但始終堅持早先統(tǒng)一的全國養(yǎng)老金保險制度的設(shè)計，只是隨著社會的發(fā)展，在統(tǒng)一全國養(yǎng)老金保險制度的基礎(chǔ)上，通過一定的補充措施來體現(xiàn)公務(wù)員在養(yǎng)老保障方面的優(yōu)越性[29]。具體來講，英國公務(wù)員的養(yǎng)老保障體系由三大支柱構(gòu)成。其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金為其第一支柱，基礎(chǔ)養(yǎng)老金又包括退休人員人人有份且數(shù)額相等的基礎(chǔ)年金，以及與收入相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金兩個方面。職業(yè)年金構(gòu)成其第二支柱，英國公務(wù)員的職業(yè)年金包含待遇確定型、繳費確定型和混合型三種，由公共部門單位自愿參加。最后，個人年金作為一個重要的補充構(gòu)成其第三支柱，通常由公務(wù)員個人自愿選擇購買商業(yè)保險公司的年金保險[30]。

瑞典一直以來都被視為早期福利型國家的典型代表國家之一，作為高福利待遇的表現(xiàn)之一，其公務(wù)員退休后所享受的待遇無疑相對優(yōu)厚。瑞典公務(wù)員的退休待遇由公務(wù)員的基本養(yǎng)老金和補充養(yǎng)老金兩大部分組成。瑞典的相關(guān)法律規(guī)定，凡年滿65歲退休的公務(wù)員，不論其工齡，均可依法領(lǐng)取對應(yīng)的基本養(yǎng)老金，不僅如此，在基本養(yǎng)老金之外，瑞典的公務(wù)員還有對應(yīng)的補充養(yǎng)老金，補充養(yǎng)老金的計發(fā)方式則是考慮到貢獻(xiàn)因素，按公務(wù)員的工齡長短來進(jìn)行計算。法律規(guī)定，凡工齡滿30年以上的瑞典公務(wù)員，其補充養(yǎng)老金為退休者最好的15年平均收入的6%，工齡若不滿30年，每少1年其補充養(yǎng)老金需要扣減1/30[31]。

日本目前的養(yǎng)老保險制度實行的是全體國民擁有的國民年金制度，但總體來說，日本公務(wù)員的養(yǎng)老待遇平均水平要高于私人部門平均水平。日本公務(wù)員的管理一直以來實行國家公務(wù)員與地方公務(wù)員分開管理的政策，國家公務(wù)員和地方公務(wù)員分屬于不同的公務(wù)員群體，在很多方面享有不同的待遇，但就養(yǎng)老保險而言，經(jīng)過多年的努力，最終在21世紀(jì)初形成了統(tǒng)一。日本國家公務(wù)員的養(yǎng)老金制度主要包括兩個組成部分。一是面向日本全體國民的國民年金制度，它是日本公務(wù)員的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，公務(wù)員參加國民年金制度，其繳費和待遇水平與其他雇員群體等同。二是公務(wù)員獨有的共濟年金制度，該共濟年金的資金籌集和發(fā)放由互助合作組織負(fù)責(zé)，公務(wù)員和政府共同負(fù)擔(dān)繳費，具體比例為政府和個人各負(fù)擔(dān)7.6%，并且其繳費與待遇水平與公務(wù)員的個體收入相關(guān)。共濟年金又分為三類：老年金、殘疾金和遺屬保障金。老年金又進(jìn)一步細(xì)分為一般老年金和特殊老年金（特殊老年金的目的是彌補公務(wù)員因為身份原因被限定無法從事商業(yè)活動等所遭受的經(jīng)濟損失）[32]。一般來說，由于特殊老年金的存在，日本公務(wù)員共計年金的整體水平要比企業(yè)職工的厚生年金在同等條件下高出1/5。此外，日本的公務(wù)員津貼補償制度是為長期在政府機關(guān)工作的公務(wù)員提供補償而建立的，為退休公務(wù)員提供一次性的待遇支付，經(jīng)費全部來源于政府財政[33]。

新加坡公務(wù)員的養(yǎng)老保障制度遵從于其1995年出臺的《中央公積金法》的設(shè)定，《中央公積金法》是面向全體國民的立法，該法規(guī)定了新加坡的養(yǎng)老保障制度實行個人賬戶基金制，新加坡的雇員，無論是公務(wù)人員還是企業(yè)員工，都必須加入中央公積金計劃，依法每月定期向中央公積金局繳納一定的公積金，所繳金額與利息共同對應(yīng)納入個人賬戶[34]。值得一提的是，隨著社會發(fā)展，新加坡采取諸多政策使得中央公積金制度的功能出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，具體來說，從一開始的單一養(yǎng)老功能發(fā)展到目前涉及養(yǎng)老、健康保健、房地產(chǎn)買賣、公積金儲蓄增值等日常生活的諸多方面，其功能日益多元化，因而在新加坡經(jīng)濟社會發(fā)展中越來越發(fā)揮重要作用[35]。

從公務(wù)員的退休金的籌集方式來看，發(fā)達(dá)國家公務(wù)員養(yǎng)老金的籌資方式可以被劃分為兩大類型。第一種籌集類型為分擔(dān)籌款制，即國家規(guī)定，政府與公務(wù)員共同承擔(dān)養(yǎng)老金的籌措的責(zé)任，公務(wù)員本人需要按照收入的一定比例定期繳付資金[36]，采用這種方式的主要有美國、日本等國家。這里以美國為例，美國聯(lián)邦政府公務(wù)員的退休金便堅持多元化的渠道進(jìn)行籌資，其公務(wù)員的退休金主要來源于以下四個方面的渠道：公務(wù)員每月交納的退休基金；政府機關(guān)依法交納的與公務(wù)員相同數(shù)額的基金；來自各級政府的專項撥款；養(yǎng)老金基金的利息收入。這一種籌集方式可以有效分散政府資金的壓力[37]。第二種公務(wù)員的退休金籌集方式是政府籌款制，即退休金全部由政府籌集，公務(wù)員無須繳付退休基金，所需款額列入國家財政預(yù)算支出。法國和英國等國家目前采用這一種方式來進(jìn)行公務(wù)員退休金的籌集。

除退休金外，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家公務(wù)員的退休法律還規(guī)定，公務(wù)員在退休后，還可以享受政府提供的其他福利待遇，這些其他方面的福利待遇主要包括公費醫(yī)療、寒暑補貼、車旅費、喪葬補助、供養(yǎng)直系親屬的撫恤費等方面的附加待遇[38]。具體來說，在此方面各國的規(guī)定通常有所區(qū)別，但其特點都主要是集中在經(jīng)濟層面的額外照顧上。

（四）公務(wù)員退休安置和退休管理

在退休公務(wù)員的安置方面，西方公務(wù)員普遍實行養(yǎng)老的社會化管理。依照這種社會化管理的原則，公務(wù)員退休以后，從法律規(guī)定上就脫離了與原工作單位的關(guān)系，其退休經(jīng)費和有關(guān)保障的支付，都由社會服務(wù)組織和機構(gòu)進(jìn)行辦理。原公務(wù)員工作單位除了依法會對公務(wù)員實行一次性的解雇補償之外，對退休公務(wù)員在法理上不再負(fù)有其他的義務(wù)和責(zé)任[39]。

各國對于公務(wù)員退休后的管理其中一個十分重要的工作就是對于退休公務(wù)員再就業(yè)活動的規(guī)范。英國等西方發(fā)達(dá)國家在其文官法案中分別對本國公務(wù)員在退休以后的再就業(yè)活動進(jìn)行了基于社會公平性的限制，強調(diào)公務(wù)員在退休后的某一年限內(nèi)不得在其退休前相關(guān)的經(jīng)濟活動領(lǐng)域內(nèi)從事有收益性的工作[40]。隨著西方發(fā)達(dá)國家老齡化情況的不斷加劇，一些西方發(fā)達(dá)國家日益重視對于老年公務(wù)員的人才開發(fā)政策，除了延遲退休年齡或提供延遲退休的激勵以外，一些國家，比如日本，政府還提供老年公務(wù)員再就業(yè)的指導(dǎo)服務(wù)[41][42]。日本的公務(wù)員退休以后，很可能會流向私人部門就業(yè)。對于日本的這種公務(wù)員再就業(yè)的服務(wù)，或是公務(wù)員退休之前的“天神下凡”或“金傘降落”，目前社會上的評價不一，通常大家肯定這種老年人力資源開發(fā)的思路和必要性，但對于其具體形式則采取懷疑態(tài)度，認(rèn)為這會造成社會上的嚴(yán)重的不公平，并滋生權(quán)力尋租[43]。有鑒于此，日本自橋本內(nèi)閣以后，不斷對于此種服務(wù)形式加以調(diào)整，如嚴(yán)格規(guī)范公務(wù)員的再就業(yè)活動，建立官民人才交流中心，以及后來的廢除官民人才交流中心，將再就業(yè)等監(jiān)督委員會改為再就業(yè)等監(jiān)督公正委員會[44]。

發(fā)達(dá)國家公務(wù)員退休制度安排的具體情況匯總見表1。

三、我國的公務(wù)員退休制度安排及現(xiàn)存的問題

（一）我國公務(wù)員退休制度安排

1.公務(wù)員退休制度的立法情況

相比國外日趨完善的公務(wù)員退休制度立法，我國在公務(wù)員退休制度立法上實踐時間較短，還存在一定的不足，具體來看，在當(dāng)前還缺少針對公務(wù)員退休行為的專門立法。我國1993年實行的《國家公務(wù)員暫行條例》第十五章的內(nèi)容為我國公務(wù)員退休制度的詳細(xì)規(guī)定。而2006年實行的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）對我國公務(wù)員的各項事項也進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，公務(wù)員退休制度作為其中的一項也被納入其中。

表1 部分國家公務(wù)員退休制度安排內(nèi)容比較

雖然我國對于公務(wù)員退休沒有單獨立法，但在實踐中，我國早先對于公務(wù)員退休行為進(jìn)行了較多零星立法，如國發(fā)〔1983〕141號文件、人退發(fā)〔1990〕5號文件、《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)〔1978〕104 號）、《國務(wù)院發(fā)布<關(guān)于高級專家離休退休若干問題的暫行決定>的通知》（國發(fā)〔1983〕141號）等，這些法規(guī)對于我國公務(wù)員退休制度的實施提供了相關(guān)法律的保障。但近些年來，隨著社會的不斷發(fā)展，這些各項規(guī)章制度具有的內(nèi)容規(guī)定不一、規(guī)范形式不一和效力范圍不一的缺點開始越來越被重視[45]。

2.我國公務(wù)員退休的年齡和彈性設(shè)置

我國1993年實行的《國家公務(wù)員暫行條例》第十五章規(guī)定，“除國家另有規(guī)定外，國家公務(wù)員符合男年滿60周歲，女年滿55周歲，或喪失工作能力的，即可退休”。這一公務(wù)員立法明確體現(xiàn)了對我國公務(wù)員退休年齡的具體規(guī)定。而我國現(xiàn)行的《公務(wù)員法》規(guī)定，達(dá)到國家規(guī)定退休年齡或者完全喪失工作能力的公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)退休[46]。對比其他國家的公務(wù)員法可見，我國《公務(wù)員法》中并沒有公務(wù)員退休年齡的具體規(guī)定，對于公務(wù)員具體需何時退休，則需要以其他關(guān)于公務(wù)員退休行為管理的法律來參照進(jìn)行。

在條件設(shè)置上，我國1993年實行的《國家公務(wù)員暫行條例》第七十九條規(guī)定，“男年滿55周歲，女年滿50周歲，且工作年限滿20年的公務(wù)員；或工作年限滿30年的公務(wù)員可以提前退休”。而2005年的《公務(wù)員法》則對于提前退休提出以下規(guī)定，“本人自愿提出申請，并經(jīng)任免機關(guān)批準(zhǔn)的公務(wù)員，符合下列條件之一可以提前退休：①工作年限滿30年；②距離國家規(guī)定的法定退休年齡不足5年，且本人工作年限滿20年；③符合國家規(guī)定的可以提前退休的其他情形的”[47]。2015年開始，經(jīng)過多年的呼吁，我國對于女性處級以上的退休年齡開始放開，并允許其進(jìn)行彈性選擇，這是表明我國公務(wù)員退休制度已經(jīng)逐漸開始轉(zhuǎn)變。

3.我國公務(wù)員的退休待遇與養(yǎng)老金設(shè)置

相比其他國家，我國在公務(wù)員退休待遇上首先注重的是退休公務(wù)員的政治待遇。按照我國當(dāng)前制度的規(guī)定，國家公務(wù)員在退休后，其基本政治待遇保持不變。法律規(guī)定，各級政府機關(guān)及有關(guān)單位要按照黨和國家的政策規(guī)定，組織退休公務(wù)員學(xué)習(xí)文件、聽報告，保證我國退休公務(wù)員能夠參加有關(guān)的活動，同時，向退休公務(wù)員通報有關(guān)情況，保證他們能夠及時了解黨的路線、方針、政策和國內(nèi)外大事[48]。這些也都是我國公務(wù)員退休待遇中有別于其他國家的地方。

在公務(wù)員的退休金安排上，我國公務(wù)員退休金的籌集方式并沒有像大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家那樣采用分擔(dān)籌款制[49]，我國公務(wù)員的退休金完全由國家財政撥款支付，公務(wù)員在任職期間無須在其工資中提取一定比例來交納其他退休基金。我國《公務(wù)員法》第七十九條規(guī)定，公務(wù)員的退休金等所需經(jīng)費，應(yīng)當(dāng)列入財政預(yù)算，予以保障。此外，與國外社會保障基金的現(xiàn)收現(xiàn)付制相比，我國公務(wù)員養(yǎng)老金制度雖屬于現(xiàn)收現(xiàn)付制度，但公務(wù)員自己不需要繳付養(yǎng)老金。我國2011年正式實施的《中華人民共和國社會保險法》中同樣將公務(wù)員的社會保險排除在外，指出公務(wù)員的社會保險按照其他規(guī)定執(zhí)行。

4.我國公務(wù)員的退休安置和退休管理

在我國，政府需要考慮退休公務(wù)員的安置問題，具體來看，主要包括退休公務(wù)員安置地點的選擇、如何保障公務(wù)員的退休經(jīng)費和其他福利待遇，公務(wù)員退休后住房安排和接受單位的落實等[50]。按照法律規(guī)定，我國公務(wù)員在退休后，依然可以享受一定的住房待遇，具體其住房標(biāo)準(zhǔn)和辦法參照同職級在職國家公務(wù)員的規(guī)定執(zhí)行，同時，法律規(guī)定，可在此基礎(chǔ)上給予優(yōu)先照顧。我國公務(wù)員退休安置一般要堅持“以就地安置為主”的原則。但對少數(shù)就地安置確有困難的退休公務(wù)員，應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)恼疹櫋１热?，對在邊遠(yuǎn)地區(qū)、高原、沙漠等特別艱苦地區(qū)工作的，在其退休時，不一定采用就地安置原則，實際安置工作中可區(qū)別不同情況予以安置地點的照顧[51]。在退休安置的手續(xù)方面，法律同時做了詳細(xì)規(guī)定，我國退休公務(wù)員到其他城市安置的，原單位將發(fā)給退休者一定數(shù)額費用，以用于安置過程中的安家補助。而對于選擇到農(nóng)村進(jìn)行安置的公務(wù)員，還可以在安家補助費的基礎(chǔ)上再發(fā)給一定數(shù)額的建房補助費。原工作單位和接受安置地有關(guān)部門負(fù)責(zé)協(xié)商解決異地安置的退休公務(wù)員的戶籍、組織醫(yī)療及經(jīng)費關(guān)系等轉(zhuǎn)換手續(xù)[52]。

在退休公務(wù)員的管理方面，我國公務(wù)員退休的相關(guān)制度規(guī)定，退休干部歸屬于原單位負(fù)責(zé)管理，原單位在現(xiàn)行員工管理的基礎(chǔ)上，還需承擔(dān)其退休員工的管理工作。各單位視其內(nèi)部離退休干部的人數(shù)多少以及具體管理任務(wù)的輕重，分別設(shè)立“離退休干部局”或“離退休干部辦公室”，新設(shè)立部門屬機關(guān)行政性質(zhì)，單列于各部門行政機構(gòu)限額外。對于離退休干部的管理經(jīng)費，離退休干部所在單位或上級主管部門需要將其列入預(yù)算，并作為特需經(jīng)費，保證統(tǒng)一掌握使用[53]。我國公務(wù)員退休管理工作的主要內(nèi)容包括：組織老干部學(xué)習(xí)，即做好退休公務(wù)員的思想政治工作，定期組織學(xué)習(xí)，以保證退休公務(wù)員能過好黨的組織生活，保證其身體健康和物質(zhì)文化生活；落實退休公務(wù)員的生活問題，即負(fù)責(zé)退休金和其他生活待遇的發(fā)放，監(jiān)督各項政策的落實；發(fā)揮退休公務(wù)員的余熱，即開展有益于老年人身心健康的文化活動，保證退休公務(wù)員的意見和建議能夠得到順利及時反映，以維護(hù)退休公務(wù)員本應(yīng)依法享有的合法權(quán)益[54]；此外，還包括對于退休公務(wù)員的關(guān)愛活動，主要指負(fù)責(zé)鑒別項目經(jīng)費的管理和使用，對生活困難的公務(wù)員提供幫助，及時解決其實際生活問題等。

（二）我國公務(wù)員退休制度現(xiàn)存的一些問題

關(guān)于我國整體退休制度，部分學(xué)者研究指出，我國現(xiàn)存退休制度具有如下不足：一是退休年齡整體偏低，二是職工提前退休現(xiàn)象嚴(yán)重，三是退休年齡差距較大，四是退休待遇差距較大，五是退休制度缺乏靈活性[55]。以上五個方面問題，在我國公務(wù)員退休制度上基本上存在。此外，我國公務(wù)員退休制度基于其特殊性的制度安排，還存在一些需關(guān)注的問題，具體包括如下幾個方面。

一是從整體來看，我國缺少單獨對于公務(wù)員退休行為的具有權(quán)威性的專項立法，對于公務(wù)員養(yǎng)老保障也缺乏嚴(yán)格的高層次的法律保障[56]。雖然2006年實行的《公務(wù)員法》對我國公務(wù)員退休行為以及退休待遇等方面有統(tǒng)一規(guī)定，但一方面公務(wù)員退休涉及社會管理的較多方面，該法律對大多數(shù)環(huán)節(jié)有所考慮，但仍有部分環(huán)節(jié)缺少必要的法律規(guī)定；另一方面，《公務(wù)員法》規(guī)定因為是對公務(wù)員各項內(nèi)容的統(tǒng)一規(guī)定，在公務(wù)員退休制度方面相對較為籠統(tǒng)，一些條款還不夠具體，缺少對應(yīng)操作，不利于執(zhí)行。

二是在退休年齡上，我國公務(wù)員退休年齡明顯低于世界上大多數(shù)發(fā)達(dá)國家，且實行嚴(yán)格的強制退休制度[57]。此外，我國公務(wù)員退休年齡上還表現(xiàn)出男女性別差距較大、女性干部與普通女性職工不平等同權(quán)的特征。在退休制度的靈活性上，我國《公務(wù)員法》中雖然也規(guī)定了一定的彈性，但這種彈性在退休條件上設(shè)置過于嚴(yán)格，造成事實上的彈性不足，且彈性只表現(xiàn)為提前退休環(huán)節(jié)上，對于延遲退休、多樣性退休上還同世界上其他國家公務(wù)員退休制度存在差距。

三是在退休待遇上，我國公務(wù)員在退休前后的待遇上差異明顯，且整個公務(wù)員系統(tǒng)養(yǎng)老與普通企事業(yè)單位存在不同等對待的問題。具體來說，我國公務(wù)員養(yǎng)老金制度存在以下一些突出問題：一、待遇銜接機制不健全，阻礙人員流動；二、待遇水平較高，財政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重；三、與企業(yè)職工等其他群體差距大，引發(fā)社會矛盾；四、缺少法律依據(jù)。此外，相比其他一些采用第一種籌資方式的國家，我國在公務(wù)員退休金的籌資上，政府承擔(dān)了較多的壓力[58]。

四是相比國外公務(wù)員退休的社會化管理方式，我國的公務(wù)員在退休后的管理上，國家管得過多，同當(dāng)前我國日益發(fā)展的經(jīng)濟和社會需要不相適應(yīng)，此外，傳統(tǒng)的“單位人”的公務(wù)員安置辦法，往往會給歷史較久、退休員工占比較大的單位帶來一定的負(fù)擔(dān)。針對這方面問題，我國已經(jīng)明確提出“要逐步建立一套適合社會化管理運行的組織，形成上下貫通的管理體系”的目標(biāo)[59]。但這一目標(biāo)的完成卻有許多需要克服的困難。首當(dāng)其沖的一點就是我國當(dāng)前的整個社會的社會化管理發(fā)展尚不成熟，尤其是對于老年人的社會化管理滯后，我國當(dāng)前眾多的城鎮(zhèn)老人基本上處于社會化管理的真空[60]，這也是阻礙了我國公務(wù)員退休社會化安置的一個重要方面。

四、對我國公務(wù)員退休制度改革的思考

西方國家健全的公務(wù)員退休養(yǎng)老法規(guī)、靈活的公務(wù)員退休年齡、規(guī)范的公務(wù)員退休管理體制、相對完善的公務(wù)員養(yǎng)老金制度等，可供我們學(xué)習(xí)和借鑒。但一方面發(fā)達(dá)國家各國的公務(wù)員退休體制不盡一致，各有特點；另一方面，我國作為社會主義制度的國家，尤其是處于發(fā)展中國家的基本國情也有別于西方發(fā)達(dá)國家，這使得我們有必要從我國國情出發(fā)，具體問題具體分析，有選擇地吸收和借鑒西方國家公務(wù)員退休養(yǎng)老制度中的有益成分，從而推動我國公務(wù)員退休養(yǎng)老制度改革。

參考國外完善的公務(wù)員退休管理制度，結(jié)合我國當(dāng)前公務(wù)員制度改革的實際，我們應(yīng)該在以下幾個方面進(jìn)行公務(wù)員退休制度的改革和完善。

首先，要盡快制定嚴(yán)格的公務(wù)員退休法或公務(wù)員退休管理辦法，為我國公務(wù)員的退休管理活動提供必要的、完整的法律保障。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，公務(wù)員群體是一個公眾十分敏感的群體，對于公務(wù)員行為包括其退休機制的管理適宜以專門的立法方式加以規(guī)范，通過公務(wù)員退休的立法，不僅可以實現(xiàn)加強公務(wù)員群體自身的管理，同時還可以發(fā)揮公共部門對勞動力市場上的對應(yīng)引導(dǎo)機制。

其次，借助此次整體退休方案的調(diào)整時機，適時提高我國公務(wù)員的整體法定退休年齡，尤其是提高女性公務(wù)員的法定退休年齡，從而減少公務(wù)員退休年齡上的不平等現(xiàn)象。但需要注意的是，其提高速度要兼顧女性普通員工退休年齡的增長速度，以免拉大現(xiàn)有的女性干部與女性普通員工之間的不公平距離。不僅如此，還要加大我國公務(wù)員退休的彈性，在退休的條件設(shè)置上更加科學(xué)，以照顧身體健康等方面處于弱勢的群體。

再次，我國要加快公務(wù)員系列的養(yǎng)老金制度改革，盡快結(jié)束當(dāng)前我國社會養(yǎng)老保障的“雙軌制”的局面，適時將公務(wù)員的養(yǎng)老保障納入全國統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保障范疇。在此過程中，考慮到公務(wù)員職業(yè)的特性，可以適當(dāng)以職業(yè)年金等方式，補充我國公務(wù)員的養(yǎng)老保障待遇水平，以凸顯我國公務(wù)員職業(yè)的優(yōu)異性，但在此過程中，需要嚴(yán)格管理，以免形成新的社會不公。

最后，對于我國當(dāng)前的公務(wù)員退休安置與管理辦法，應(yīng)該加快進(jìn)行改革，在我國當(dāng)前人口老齡化戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，創(chuàng)建年齡友好型社會，在加強老年人社會化管理的能力的基礎(chǔ)上，在保留原有的對公務(wù)員政治待遇等不相應(yīng)減少的情況下，適時推動加快公務(wù)員退休向社會化管理的轉(zhuǎn)變，最終逐步過渡到完全的社會化管理方式。