我國特大城市社會風(fēng)險預(yù)防機制之法制優(yōu)化
2019-06-20 05:00:20楊方能
楊 方 能
一、引言
(一)“12·31”上海外灘擁擠踩踏事件
1.事件概覽
上海作為我國特大城市的典型代表之一，已經(jīng)成功舉辦了多項國際性大型活動。可以說，上海具備了較為豐富的應(yīng)對復(fù)雜多變的社會風(fēng)險的治理經(jīng)驗，其在我國特大城市發(fā)展進程中具有引領(lǐng)、示范作用。然而，社會風(fēng)險的不確定性和復(fù)雜性仍然給上海這樣的特大城市帶來諸多挑戰(zhàn)，特大城市社會風(fēng)險一旦成為現(xiàn)實，其造成的不良影響將是廣泛而嚴重的?！?2·31外灘擁擠踩踏事件”便是一項典型例證：在2014年的最后一天，上海經(jīng)歷了城市發(fā)展歷程中揮之不去的苦痛——“12·31外灘擁擠踩踏事件”。這一天，來自四面八方的游客像往年一樣，聚集在外灘景區(qū)，觀看燈光表演迎接新年的到來。然而，隨著時間的巨輪向前運轉(zhuǎn)，新年的歡聲笑語卻遲遲沒有到來，取而代之的是一場觸目驚心的人間悲劇。在距離新年的到來只有25分鐘之際，由于缺乏相應(yīng)的風(fēng)險監(jiān)管措施，前往外灘陳毅廣場觀看新年燈光表演的游客人數(shù)劇增，不斷進出的人群在廣場形成逆流對沖，有人在人流中被絆倒，踩踏事件終究還是發(fā)生了。該事件釀成了嚴重的后果：最終造成36人死亡，49人受傷[1]。踩踏事件發(fā)生后，中央高度重視。[2]
2.事件定性
2015年1月21日，在公布的“12·31”外灘擁擠踩踏事件調(diào)查報告中，上海市認定這是有關(guān)管理部門預(yù)防缺失、管理不善、應(yīng)對錯誤的一起公共安全責(zé)任事件。[3]換言之，這是一起因國家行政機關(guān)濫用權(quán)力、嚴重不作為、違法行使權(quán)力而引發(fā)的公共安全事故。
3.事件原因
調(diào)查報告指出，該事件的主要原因是，黃浦區(qū)政府和相關(guān)部門對事發(fā)當(dāng)晚外灘風(fēng)景區(qū)特別是陳毅廣場人員聚集的情況嚴重缺乏公共安全風(fēng)險防范意識，對重點公共場所可能存在的大量人員聚集風(fēng)險未作評估。[4]
一是有關(guān)責(zé)任部門對新年倒計時活動變更風(fēng)險未作評估。二是有關(guān)責(zé)任部門對新年倒計時活動變更信息傳播嚴重不到位。三是責(zé)任部門預(yù)防措施嚴重不到位。黃浦公安分局沒有對外灘風(fēng)景區(qū)安全風(fēng)險進行專門評估，僅僅布置了幾百名警察。四是責(zé)任部門對人員流量變化沒有及時判斷，并及時發(fā)布預(yù)警信息。五是責(zé)任部門應(yīng)對處置措施不科學(xué)。黃浦公安分局在現(xiàn)場配備警力明顯不足，沒有采取其他有效措施，也沒有及時向市政府報送事件信息。
(二)“12·20”深圳光明新區(qū)滑坡事故[5]
1.事故概覽
2015年12月20日，深圳市光明新區(qū)紅坳渣土受納場發(fā)生滑坡事故，致使數(shù)百人死傷，數(shù)十棟樓被毀，直接經(jīng)濟損失達數(shù)十億元。事故發(fā)生后，中央政府高度重視。
2.事故定性
2015年12月25日，國務(wù)院成立廣東深圳光明新區(qū)渣土受納場“12·20”特別重大滑坡事故調(diào)查組。調(diào)查組由安全監(jiān)管總局等幾十個部門組織，經(jīng)過數(shù)十個月調(diào)查認定，這是一起特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故[6]。
3.事故原因
事故直接原因有多個方面：事故發(fā)生時沒有建設(shè)有效的導(dǎo)排水系統(tǒng)；事故單位嚴重超量超高堆填加載渣土，事故單位的風(fēng)險處置錯誤，事故單位對風(fēng)險沒有發(fā)出預(yù)警，也沒有向地方政府及時報告。[7]
4.事故責(zé)任追究
調(diào)查認定，作為事發(fā)地中標(biāo)企業(yè)深圳市綠威公司存在違法轉(zhuǎn)包問題。深圳市益相龍公司存在違法組織事故場地施工，違法運營，無視事故產(chǎn)地安全風(fēng)險，沒有采取預(yù)防措施。作為領(lǐng)導(dǎo)部門的深圳市和光明新區(qū)黨委政府沒有履行國家安全生產(chǎn)方面的法律規(guī)范確定的責(zé)任，對下屬部門監(jiān)督不力；深圳市建設(shè)、城管等監(jiān)管部門存在違法審批，沒有履行日常監(jiān)管職責(zé)，沒有及時查處社會公眾反映的事故單位存在的安全風(fēng)險；作為設(shè)計單位的廣東華璽建筑設(shè)計有限公司存在偽造設(shè)計圖的情況。調(diào)查組對100多名責(zé)任人員提出了處理意見。其中，采取刑事強制措施有50多人，涉事企業(yè)和中介機構(gòu)人員30多人。另外，被追究責(zé)任的單位或人員包括：深圳市委市政府負責(zé)人、深圳市有關(guān)單位、廣東省政府等10幾個單位。調(diào)查組還建議，對涉事企業(yè)及其負責(zé)人，相關(guān)物業(yè)公司，設(shè)計公司等給予行政處罰。
5.事故反思
該事故的教訓(xùn)深刻：責(zé)任企業(yè)沒有遵守安全生產(chǎn)法律規(guī)范，建設(shè)過程相當(dāng)混亂；地方政府沒有依法行政；監(jiān)管部門違法審批，缺乏日常監(jiān)督；中介機構(gòu)違法行為嚴重；各類責(zé)任部門對社會公眾的安全舉報沒有回應(yīng)。調(diào)查組提出多方面改進防范措施的方案：安全生產(chǎn)責(zé)任體系進一步健全和主體責(zé)任的進一步強化；加強城市風(fēng)險防控意識和安全管理意識，健全城市建筑垃圾收納場管理體系；強化應(yīng)急管理；強化事故隱患排查能力和舉報查處工作等。
的確，自從進入21世紀(jì)以來，我國各種社會問題隨著科技化、全球化發(fā)展而更加凸顯。從前述兩則事例不難看出，在特大城市發(fā)展過程中，社會風(fēng)險問題相伴相隨，給特大城市治理提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。
美國著名經(jīng)濟學(xué)家瑟夫·斯蒂格利茨曾指出，中國城市化和以美國為首的新技術(shù)革命將成為影響人類新世紀(jì)的兩件大事。[8]我國特大城市社會風(fēng)險治理不單是一個純粹的中國問題，還是關(guān)乎全人類文明發(fā)展的世界問題。也正因為如此，在城市發(fā)展過程中，尤其是對于特大城市而言，如何科學(xué)、有效地應(yīng)對社會風(fēng)險儼然已成為一個至關(guān)重要的課題。
二、“特大城市”及特大城市社會風(fēng)險之界定
(一)特大城市之界定
1.國際通行的劃分標(biāo)準(zhǔn)
“特大、國際性的大都市”這一概念最早是由英國城市規(guī)劃專家帕特里克·格迪斯于1915年在其經(jīng)典著作《進化中的城市——城市規(guī)劃與城市研究導(dǎo)論》一書中提出[9]。此后，以米爾頓·弗里德曼等為代表的學(xué)者相繼提出了一些更為具體的城市類型劃分標(biāo)準(zhǔn)，如分別以城市的經(jīng)濟地位、交通區(qū)位優(yōu)勢、人口規(guī)模、區(qū)域面積、城市輻射能力等方面為依據(jù)將城市劃分為不同類型。[10]
從語義學(xué)的角度來看，“特大城市”主要是指城市的規(guī)模巨大。從理論上而言，對城市類型的劃分具有不同的參照標(biāo)準(zhǔn)，并且不同的參照標(biāo)準(zhǔn)對城市類型的劃分會產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，例如，以區(qū)域面積為標(biāo)準(zhǔn)劃分城市類型，可能會與以經(jīng)濟地位為標(biāo)準(zhǔn)的劃分結(jié)果大相徑庭。目前，世界各國普遍采取的是“以城市人口數(shù)量”為基準(zhǔn)，對城市規(guī)模加以類型化區(qū)分。從國際通行標(biāo)準(zhǔn)而言，特大城市一般是指人口在百萬以上的城市。[注]聯(lián)合國區(qū)域發(fā)展中心將“人口在100萬以上的城市”定義為“特大城市”。
2.特大城市劃分標(biāo)準(zhǔn)在中國的嬗變
早在1980年，我國首次對1955年國家建設(shè)委員會《關(guān)于當(dāng)前城市建設(shè)工作的情況和幾個問題的報告》中城市劃定標(biāo)準(zhǔn)做出改變，將城市劃分為四個等級，其中，市區(qū)常住非農(nóng)業(yè)人口(中心城區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口)100萬以上為特大城市，50萬以上到100萬為大城市。值得注意的是，在這一版本中的城市類型劃分中，并未對“超大”城市作出規(guī)定。
1984年，國務(wù)院出臺《城市規(guī)劃條例》，該條例在第一章總則部分設(shè)專門條款規(guī)定了三種不同類型的城市。1990年《城市規(guī)劃法》正式頒布實施，《城市規(guī)劃條例》自然失效?！冻鞘幸?guī)劃法》中對城市類型作出了進一步調(diào)整。令人遺憾的是，該法已被2008年頒布施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)所取代，但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中并未對城市類型進行明確界定。
直至2014年10月29日，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》(〔2014〕51號)，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑作為新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，其中，城區(qū)常住人口500萬以上1 000萬以下的、超過1 000萬的城市分別為特大城市、超大城市。[11]
3.特大城市的歷史與現(xiàn)狀
早在20世紀(jì)80年代之前，由于特殊的計劃經(jīng)濟體制所限，加之嚴苛的戶籍管理制度羈絆，我國城市化進程發(fā)展緩慢。在當(dāng)時，全國城市數(shù)量有限，特大城市更是寥寥無幾，如舉全國之力建設(shè)的北京、上海等城市。然而，自改革開放以來，尤其是進入21世紀(jì)之后，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的確立以及戶籍制度改革的進一步深化，越來越多的人口從農(nóng)村涌向城市，我國的城市化進程加速前進，相關(guān)資料顯示，截至2016年12月，中國的城鎮(zhèn)化率已達至57.35%[12]，特大城市數(shù)量增至16個[13]。
按照前述新標(biāo)準(zhǔn)，目前我國的特大城市是指城區(qū)常住人口500萬以上城市，共有16個，其中，主城區(qū)人口達到500萬至1 000萬之間的9個特大城市為：南京、成都、沈陽、哈爾濱、杭州、西安、蘇州、佛山、東莞，[14]主城區(qū)人口在1 000萬以上的7個超大城市為：北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢。
(二)特大城市社會風(fēng)險之界定
1.“社會風(fēng)險”之界定
一般認為，“社會”有廣義和狹義之分。前者指由人的有意識的行為創(chuàng)造出來的事物的總和。它包含了人類社會進程中的一切現(xiàn)象，除了自然環(huán)境外的都可以歸類為社會，它與人類的外在物“自然”相對應(yīng)。[15]后者是指，與政治、經(jīng)濟、文化等相并列的系統(tǒng)，是指以人群及其利益、行為、關(guān)系等構(gòu)成的整體結(jié)構(gòu)社會。[16]由于從邏輯而言，社會風(fēng)險屬于風(fēng)險的下位概念，因而理解風(fēng)險是認識社會風(fēng)險的一個重要切入點。
(1)風(fēng)險概念
“風(fēng)險”一詞源于意大利語Risco和法語risque，Risco譯為撕破，意指在深海中運行的貨船由于暗礁或礁石而具有的危險性。[17]《現(xiàn)代漢語詞典》中風(fēng)險意為“可能發(fā)生的危險”。[18]377總之，風(fēng)險的基本含義應(yīng)包含“可能發(fā)生的危險”“不利或毀滅的可能性”。其實，不同的人在不同的情景下對風(fēng)險的認知可能是不同的，風(fēng)險認知是多維度、個性化的。
①經(jīng)濟學(xué)視角。該視角認為，風(fēng)險是指一種行動的一系列可能的結(jié)果可被預(yù)知，且每一種結(jié)果的概率大小能被計算出來。[19]通用的公式是風(fēng)險(R)=傷害的程度(H)×發(fā)生的可能性(P)。對于經(jīng)濟學(xué)色彩非常濃厚的風(fēng)險定義，人們試圖將可能的結(jié)果及其發(fā)生的可能性量化，從而使風(fēng)險具有可比性。它采用的是成本——收益的邏輯，試圖暗示人類可以通過智力的發(fā)展理性地認識風(fēng)險。這一量化方式在一些領(lǐng)域被證明為是有用的。如果某一事件發(fā)生的可能性可以足夠準(zhǔn)確地表達出來，而且其作用可以按量化標(biāo)準(zhǔn)清楚地得以確定，那么適用該方法就是合適的。這尤其涉及保險業(yè)。[20]25
②管理學(xué)視角。該視角多數(shù)主張，風(fēng)險是某一事件發(fā)生的可能性及不利后果。所謂可能性是風(fēng)險發(fā)生的概率，而不利后果是風(fēng)險變?yōu)楝F(xiàn)實后對保護目標(biāo)和對象可能造成的影響。[21]
(2)與相關(guān)概念的辨析
①風(fēng)險與危險(危害)等概念之辨析?！帮L(fēng)險”是某種特定危害或危險發(fā)生的可能性，而“危險”“危害”等多指已經(jīng)發(fā)生或存在的事情。由此，風(fēng)險與傳統(tǒng)秩序行政中已經(jīng)高度現(xiàn)實化的“危害”“危險”不盡相同。
②風(fēng)險與不確定性。一般而言，風(fēng)險是不能確定知道，但能夠預(yù)測到事件的狀態(tài)；而不確定是既不能確定知道，也不能準(zhǔn)確預(yù)測到事件的狀態(tài)。
從以上分析不難發(fā)現(xiàn)，風(fēng)險是與未來性、可能性、不確定性聯(lián)系在一起的。另外，筆者贊成風(fēng)險具有主觀性，認為客觀存在并不完全是現(xiàn)代社會中的風(fēng)險所具有的唯一性，其相當(dāng)程度上是由社會定義和建構(gòu)的，[21]有關(guān)風(fēng)險的定義中至少應(yīng)包含兩種元素，即未來可能的結(jié)果和每種結(jié)果發(fā)生的概率。
(3)社會風(fēng)險的概念
“社會風(fēng)險”就是專屬于社會范疇的，有別于其他領(lǐng)域的風(fēng)險。從其本質(zhì)上而言，它指向的是社會結(jié)構(gòu)、社會秩序損失的可能性[22]?！吧鐣L(fēng)險”是指能夠反映社會群體利益、地位結(jié)構(gòu)、相互關(guān)系的社會整體中存在著不穩(wěn)定、不確定的狀態(tài)，并造成社會失序和社會危害的結(jié)果的可能性。[23]
2.特大城市社會風(fēng)險之界定
(1)特大城市社會風(fēng)險之內(nèi)涵
隨著人類文明的發(fā)展，“這個世界正在匆匆地走向它的盡頭”。[24]18我國在迅速城市化的過程中面臨著諸多風(fēng)險挑戰(zhàn)，其中，城市社會風(fēng)險在城市現(xiàn)代化進程中成為不可忽視的一項重要因素。那么，何謂城市社會風(fēng)險？有學(xué)者指出，城市社會風(fēng)險是指能夠反映社會群體利益、地位結(jié)構(gòu)、相互關(guān)系的社會整體中存在著不穩(wěn)定、不確定的狀態(tài)，并造成社會失序和社會危害的結(jié)果的可能性。[23]筆者認為，“城市社會風(fēng)險”應(yīng)當(dāng)既具備一般社會風(fēng)險的普遍性特點，同時也強調(diào)社會風(fēng)險的“城市”特征。所謂城市社會風(fēng)險就是指，在城市現(xiàn)代化發(fā)展進程中，由于城市所蘊含的政治、經(jīng)濟、文化、人口等多種因素相互作用所引發(fā)的造成社會損害的可能性。進而，特大城市社會風(fēng)險就是指，特大城市現(xiàn)代化發(fā)展進程中，由于特大城市所蘊含的政治、經(jīng)濟、文化、人口等多種因素相互作用所引發(fā)的造成社會損害的可能性。同樣，它是城市社會風(fēng)險與特大城市自身特點的結(jié)合，具備城市社會風(fēng)險的普遍性，也突出特大城市的特殊性。
(2)特征與類別
就特大城市社會風(fēng)險的特征而言，我國特大城市面臨的社會風(fēng)險具有覆蓋面廣、危害嚴重、發(fā)生頻率高、種類復(fù)雜、國際化趨勢加強等特征。正是基于特大城市社會風(fēng)險的這一特征，使得特大城市社會風(fēng)險的類型劃分難以達成統(tǒng)一的認識。就既有研究而言，城市社會風(fēng)險的類型因分類標(biāo)準(zhǔn)的不同而有所差異，例如，有學(xué)者分別根據(jù)風(fēng)險源、風(fēng)險形成機理以及風(fēng)險涉及領(lǐng)域等標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分不同類型的社會風(fēng)險，并指出按照風(fēng)險因子的來源不同，可分為自然風(fēng)險和人為風(fēng)險；按照風(fēng)險的形成機理不同，可分為結(jié)構(gòu)性風(fēng)險和功能性風(fēng)險；也有學(xué)者對中國現(xiàn)階段所面臨的城市社會風(fēng)險做了歸納，總結(jié)為經(jīng)濟發(fā)展的貧富沖突風(fēng)險、生態(tài)破壞的環(huán)境風(fēng)險和全球化的后果風(fēng)險[25]；還有學(xué)者指出，城市社會風(fēng)險由城市容納能力風(fēng)險、城市社會結(jié)構(gòu)風(fēng)險、城市社會沖突風(fēng)險、城鄉(xiāng)矛盾風(fēng)險所組成。[26]
顯然，對特大城市社會風(fēng)險的類型劃分不宜過于宏觀和寬泛，原因在于過于寬泛的劃分標(biāo)準(zhǔn)實質(zhì)上使得特大城市社會風(fēng)險類型難以具體化，進而加大了相關(guān)主體感知特大城市社會風(fēng)險的難度，不利于形成對特大城市社會風(fēng)險的整體性、全方位的認知。結(jié)合我國社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，以及國內(nèi)外形勢，從解決我國特大城市所面臨的突出問題出發(fā)，筆者認為我國現(xiàn)階段特大城市社會風(fēng)險主要包括政治安全風(fēng)險、暴恐安全風(fēng)險、社會穩(wěn)定風(fēng)險、社會治安風(fēng)險、公共安全風(fēng)險、民生安全風(fēng)險、網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險、自然災(zāi)害風(fēng)險等8大類。
三、特大城市社會風(fēng)險預(yù)防機制之合法性危機
城市是我國地方經(jīng)濟、政治和文化發(fā)展的中心，是財富聚集及產(chǎn)業(yè)密集的重要區(qū)域。隨著現(xiàn)代性發(fā)展，城市面臨以風(fēng)險分配為主的時代即“風(fēng)險社會”的來臨[27]15。與傳統(tǒng)風(fēng)險相比，現(xiàn)代特大城市風(fēng)險呈現(xiàn)出密集、重疊、連續(xù)等新特點[28]。特大城市是一國行政區(qū)劃中重要的地方形態(tài)，它發(fā)揮著輻射和帶動一定地域(如國際、國內(nèi)、區(qū)域)發(fā)展的重要作用[29]。特大城市的人口居住和流動，所擁有的空間、經(jīng)濟、信息，以及自然資源等，都是農(nóng)業(yè)社會中無法企及的，也是特大城市存在大量社會風(fēng)險的基本前提。城市特征因而也更加凸顯：人口高度聚集，流動性空前提高；特大城市中心地位與暴力、失業(yè)、各類新型犯罪等各種類型的工業(yè)社會和后現(xiàn)代風(fēng)險糾纏在一起；特大城市管理一體化與運行邏輯的單一化，普遍主義化和專業(yè)主義化特質(zhì)不斷凸顯，雖然降低管理成本，但制造了許多社會風(fēng)險。
事實表明，大量的社會風(fēng)險都經(jīng)歷了一個由量變到質(zhì)變的過程，起初看似微不足道的風(fēng)險經(jīng)過一系列發(fā)展演化最終成為具有嚴重危害性的風(fēng)險，進而轉(zhuǎn)化為一系列不可控制的風(fēng)險事件。究其原因，政府對風(fēng)險預(yù)防不及時、不到位使得風(fēng)險無限放大。可見，若要實現(xiàn)對社會風(fēng)險的科學(xué)規(guī)制，就不能忽視風(fēng)險預(yù)防階段的監(jiān)管機制設(shè)計。在特大城市社會風(fēng)險預(yù)防階段，監(jiān)管機制應(yīng)當(dāng)由風(fēng)險源的排查、登記識別機制；風(fēng)險信息公布機制；風(fēng)險信息交流機制；風(fēng)險預(yù)評估機制；風(fēng)險預(yù)案機制；風(fēng)險應(yīng)急動員機制；培訓(xùn)演練機制以及物資保障機制等組成。需要指出的是，前述各項機制對于預(yù)防特大城市社會風(fēng)險而言分別具有獨特的價值，與此同時，各項機制并非割裂、孤立，相反，它們之間彼此互為支撐。對特大城市社會風(fēng)險預(yù)防機制進行科學(xué)設(shè)計和合理優(yōu)化，有助于提前了解和掌握相關(guān)風(fēng)險信息，為及時、有效地處置風(fēng)險提供充足的前期準(zhǔn)備。
(一)風(fēng)險源的排查、登記、識別機制之缺陷
在風(fēng)險預(yù)防的過程中，對風(fēng)險源的排查、登記和識別屬于預(yù)防風(fēng)險的第一步。目前，在特大城市中，對風(fēng)險源的排查、登記和識別主要存在以下幾個方面的問題。
1.風(fēng)險源排查機制
在風(fēng)險的排查方面，一些特大城市并未形成常態(tài)化的風(fēng)險源排查機制。特大城市政府對風(fēng)險源的排查，多是發(fā)生同類事故之后亡羊補牢式的排查，對風(fēng)險源的預(yù)防性排查法定義務(wù)并未真正履行。對特大城市風(fēng)險源的排查，傳統(tǒng)的法律規(guī)范，更多規(guī)定的是政府對事故的事后應(yīng)對，這種理念也深入到了特大城市的風(fēng)險預(yù)防之中，這也導(dǎo)致特大城市在風(fēng)險的事前預(yù)防方面一直較為薄弱。例如，在2015年8月天津港發(fā)生爆炸之后，天津市政府才開始對化工產(chǎn)品以及港口等可能發(fā)生事故的地方進行重點排查。不僅如此，全國各主要港口都開始了危險化學(xué)品的安全檢查。[30]這種在發(fā)生了事故之后，特大城市政府或者有關(guān)責(zé)任單位再進行同類風(fēng)險源排查的事例在實踐中屢見不鮮。比如，2017年7月14日，一名叫李文星的大學(xué)畢業(yè)生的尸體在天津靜海區(qū)被發(fā)現(xiàn)。警情發(fā)生后，天津市公安靜海分局及時開展現(xiàn)場周邊走訪排查、監(jiān)控錄像調(diào)取及關(guān)系人核查等工作。根據(jù)死者攜帶的傳銷筆記等物證，靜海分局分析認為其極有可能誤入傳銷組織。[31]該事件曝光之后，引起全國轟動。隨后，天津政法委書記下了死命令，準(zhǔn)備打一場取締非法傳銷殲滅戰(zhàn)，天津市將決戰(zhàn)20天，徹底清除天津市非法傳銷活動。[32]下了死命令之后，天津市公共局迅速行動，于2017年8月6日凌晨，在傳銷猖獗的靜海區(qū)實施代號為“凌晨行動”打擊傳銷的專項行動，該行動共出動執(zhí)法人員2 000余人。截至 8 月6 日上午 11時排查村街社區(qū)418個，發(fā)現(xiàn)傳銷窩點301處，清理傳銷人員63名。[33]由于特大城市人口眾多，經(jīng)濟發(fā)展程度較高，一旦發(fā)生風(fēng)險，將會造成難以估量的損失，由此，在社會風(fēng)險的預(yù)防方面，政府應(yīng)當(dāng)采取措施使預(yù)防理念深入人心，對風(fēng)險不能僅采取事后處置的態(tài)度，而應(yīng)更加注重事前預(yù)防。
2.風(fēng)險源登記機制
對于風(fēng)險源的登記，一些特大城市政府并沒有切實履行法定職責(zé)，由于排查工作不到位，對風(fēng)險源的登記方面存在很大的缺失。比如，一些特大城市時常發(fā)生電梯事故，一個重要原因是對電梯風(fēng)險排查的缺失，從而導(dǎo)致很多關(guān)于電梯的潛在的風(fēng)險無法被登記在風(fēng)險源中，因此也無法做到對此類風(fēng)險的有效監(jiān)管。對特大城市風(fēng)險源的登記，特大城市政府應(yīng)當(dāng)注意一定的科學(xué)性。對于與風(fēng)險源的相關(guān)因素，比如，特大城市的人口、經(jīng)濟、地理環(huán)境等因素都應(yīng)當(dāng)被政府考慮進去，同時，針對特大城市常發(fā)的風(fēng)險，在登記過程中應(yīng)當(dāng)主動標(biāo)明，這樣在預(yù)防和處置工作中，才能更有針對性。對于在風(fēng)險預(yù)防過程中的問題，很多都是由于風(fēng)險登記不完善造成的。風(fēng)險登記的不完善，使得在風(fēng)險預(yù)防時存在很大的盲目性，針對性不強。2015年發(fā)生在天津港的爆炸中，對于爆炸地點存放何種化學(xué)物質(zhì)，無論是天津港管理單位，還是天津市安監(jiān)局等單位，都沒有做好相應(yīng)的?；返怯浌ぷ?，以至于當(dāng)著火時，消防員趕到現(xiàn)場就盲目的用水進行滅火，進而造成了更加嚴重的爆炸事件。[30]在全國各特大城市的風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案中，如《成都市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《武漢市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》等全國各特大城市的應(yīng)急預(yù)案，對風(fēng)險源的登記都較為忽視，很多特大城市的風(fēng)險預(yù)案都未對風(fēng)險源的登記做相應(yīng)規(guī)定，或者規(guī)定得較為粗略。
3.風(fēng)險源識別機制
一些特大城市政府對風(fēng)險源的識別往往是停留在表面上的，由于對風(fēng)險源的認識缺乏專業(yè)性和科學(xué)性的支撐，因此，對風(fēng)險源的預(yù)防存在較大的難度。風(fēng)險在很多時候并不會呈單一的方式表現(xiàn)出來，風(fēng)險的出現(xiàn)往往是多方面的，這對風(fēng)險源的識別帶來了較大的難度。例如，暴雨、臺風(fēng)等氣象災(zāi)害可能會引發(fā)泥石流、山體滑坡地質(zhì)災(zāi)害，進而造成人員傷亡、傳染病流行等公共衛(wèi)生事件。對于風(fēng)險源的識別，一方面是由于風(fēng)險識別人員的不專業(yè)性造成的，例如，天津港爆炸事件就是如此，參與滅火的消防員除了有天津市的公安局的正規(guī)消防員，還有天津港的消防員、企業(yè)的消防員，這些消防員很多都是合同制的，不僅缺乏消防專業(yè)知識，同時也未受過正規(guī)的消防技能訓(xùn)練。一旦發(fā)生火災(zāi)后，他們很多人只知道拿起高壓水槍，缺乏相應(yīng)的專業(yè)水準(zhǔn)。[34]另一方面，風(fēng)險的多樣性以及特大城市本身的復(fù)雜性也給風(fēng)險源的識別帶來了較大的難度。2013年11月22日，青島中石化東黃輸油管道爆炸案中，原本普通的輸油管道在泄漏了長達8個小時之后，引發(fā)了劇烈的爆炸，而青島作為大型城市，其較高的人口密度使得該爆炸事件致62人死亡， 136人受傷，靠海的地理環(huán)境使得附近海域被原油污染，給當(dāng)?shù)氐乃|(zhì)及海產(chǎn)品帶來了嚴重的生態(tài)破壞。青島輸油管道的泄漏，逐漸演變成為了一場重大安全事故，并給青島當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境帶來了嚴重的污染。[35]
(二)風(fēng)險信息交流機制之缺陷
1.跨地區(qū)的風(fēng)險信息交流機制
特大城市由于人口眾多，城市面積較大，隨著交通和科技的發(fā)展，這也使得風(fēng)險往往會從某一個固定區(qū)域蔓延到整個城市。同時，因為特大城市通常是某一區(qū)域或某一省的中心城市，這就使得一個特大城市的社會風(fēng)險可能會蔓延到周邊城市，甚至演變?yōu)槿珖缘娘L(fēng)險。周邊性的風(fēng)險往往也會蔓延到特大城市，加劇了特大城市的風(fēng)險預(yù)防難度。但是在一些特大城市中，往往缺少相應(yīng)的跨區(qū)域風(fēng)險交流機制。如武漢作為國家級中心城市以及中部地區(qū)的中心城市，在湖北省也具有重要作用。尤其是近些年來，隨著武漢發(fā)展的不斷加快，武漢1+7城市圈正在形成，武漢與周邊城市一體化進程不斷加快，但是，相應(yīng)的風(fēng)險信息交流機制卻未建立起來。
2.橫向跨部門的風(fēng)險交流機制
橫向的風(fēng)險交流機制往往存在很多不健全的地方，在特大城市中，一些職能部門通常會各自為政，缺乏統(tǒng)一的風(fēng)險交流機制。雖然某一類風(fēng)險會有相應(yīng)的責(zé)任主體，但是預(yù)防某一類風(fēng)險卻不是某一個部門可以獨立完成的。例如，在艾滋病等傳染病方面，不僅需要衛(wèi)計委做好相應(yīng)的宣傳教育工作，公安部門對賣淫嫖娼行為的打擊也會在很大程度上避免艾滋病的蔓延。再如，前文提及的深圳光明新區(qū)重大滑坡事故等等。要想有效的預(yù)防山體滑坡需要多方面協(xié)同發(fā)力，例如，氣象部門要做出連續(xù)暴雨的預(yù)報，地質(zhì)部門要對土壤疏松、易造成山體滑坡的地區(qū)有充分的了解，民政部門要對易造成山體滑坡地區(qū)的居民進行妥善的安置，要對其安排住房，并進行相關(guān)的生活補貼。由于各部門之間缺乏溝通，很大程度上導(dǎo)致了此次悲劇的發(fā)生，并造成了近百人的人員傷亡。此次事故的發(fā)生，在很大程度上就是因為相關(guān)職能部門各自為政，橫向的風(fēng)險信息交流機制尚未建立。
3.縱向上下級之間的風(fēng)險信息交流機制
目前，特大城市與所在省份及國家之間的縱向風(fēng)險信息交流機制已經(jīng)初步建立，信息共享也初步形成。但是這種縱向的風(fēng)險信息交流機制仍然十分薄弱。上下級之間的風(fēng)險信息交流，往往采用官僚化的命令報告模式，上級對于下級往往是采取行政命令的方式進行，下級對于風(fēng)險有著更加深刻的感知，其主觀能動性難以發(fā)揮，下級在面對風(fēng)險時缺乏自主性。而下級向上級的匯報也是十分機械的，往往是程序性的，實體性內(nèi)容較少。上下級之間的互動較少，針對可能出現(xiàn)的苗頭，上下級之間的溝通應(yīng)當(dāng)更加靈活，針對可能出現(xiàn)的問題，積極進行互動式的研判。
4.特大城市政府對城市公民的風(fēng)險信息交流機制
雖然諸多法律規(guī)定，特大城市政府負有法定職責(zé)向城市公民及時公開風(fēng)險信息，比如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第40條規(guī)定，縣級人民政府應(yīng)當(dāng)定時向社會發(fā)布與公眾有關(guān)的突發(fā)事件預(yù)測信息和分析評估結(jié)果，并對相關(guān)信息的報道工作進行管理，及時按照規(guī)定向社會發(fā)布可能受到突發(fā)事件危害的警告，公布咨詢電話。但是，從城市社會風(fēng)險預(yù)防和處置實踐來分析，城市政府對城市公民的風(fēng)險信息交流依然存在諸多問題。比如，在2014年上?！?2·31”踩踏事件中，上海市黃浦區(qū)政府的風(fēng)險信息交流機制就失靈了。對此，有學(xué)者作了如下概況：沒有在第一時間及時向公眾發(fā)布外灘燈光秀活動變更和安全提示信息；發(fā)布信息的途徑比較單一，黃埔區(qū)政府沒有采用官方網(wǎng)站、微博、電視、手機等現(xiàn)代工具，而是采用召開新聞發(fā)布會的形式來發(fā)布新年倒計時活動信息，此外，在外灘風(fēng)景區(qū)及其周邊地區(qū)，也沒有設(shè)置指示牌或者專門進行解釋和引導(dǎo)；發(fā)布內(nèi)容不夠準(zhǔn)確，對“外灘”與“外灘源”的區(qū)別沒有特別提醒和廣泛宣傳。即使是上海本地人也不知道外灘源在何處，外灘燈光與外灘源燈光秀有什么區(qū)別。[36]57-59由于特大城市政府對城市公民信息交流機制的失靈，所帶來的消極后果也是顯而易見的。比如，謠言問題、公民難以自救問題、政府信任危機問題等。
(三)風(fēng)險定級評價機制之缺陷
1.相關(guān)基本理論界說
(1)風(fēng)險定級評價機制之界定
風(fēng)險定級評價，是預(yù)防和應(yīng)對風(fēng)險事件的起點[37]242，是風(fēng)險監(jiān)管活動的一項基礎(chǔ)性、常態(tài)化、動態(tài)性的工作。風(fēng)險定級評價機制，是對隱藏的風(fēng)險源及其發(fā)生的概率進行等級評定的制度[38]190。當(dāng)前，我國在理論與實務(wù)層面對風(fēng)險定級評價的內(nèi)涵外延，以及風(fēng)險定級評價機制的主要內(nèi)容尚未有定論。
2003年5月通過的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第26條規(guī)定，突發(fā)事件發(fā)生后，衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織專家對突發(fā)事件進行綜合評估。這是首次提到對突發(fā)事件的風(fēng)險評估，但沒有對風(fēng)險評估具體實施步驟進行詳細說明[39]。2007年8月出臺的《突發(fā)事件應(yīng)對法》第5條和第20條首次以法律的形式對危險源、危險區(qū)域進行調(diào)查、風(fēng)險評估制度確定下來，[37]242是對我國風(fēng)險定級評價機制主要內(nèi)容及運作方式的權(quán)威規(guī)定。此外，我國關(guān)于風(fēng)險的規(guī)范性文件也對風(fēng)險定級評價機制作了相關(guān)規(guī)定。比如，2010年12月北京西單商業(yè)區(qū)正式安裝并投入使用了“人群聚集風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)”。預(yù)警分為紅、橙、黃、藍四級。當(dāng)區(qū)域預(yù)測人流超過最高流量的60%時系統(tǒng)顯示藍色預(yù)警，超過80%則為黃色預(yù)警，達到100%時則為紅色預(yù)警。[40]
(2)風(fēng)險定級評價機制之類型劃分
風(fēng)險定級評價機制針對不同的風(fēng)險類型、發(fā)生區(qū)域和階段，其評價機制也不同。從風(fēng)險類型上界定，目前主要的風(fēng)險定級評價機制有多種類型：一是按行業(yè)劃分，可以分為食品安全風(fēng)險定級評價機制、生態(tài)環(huán)境破壞(污染)風(fēng)險定級評價機制、公共衛(wèi)生風(fēng)險定級評價機制、安全生產(chǎn)風(fēng)險定級評價機制、金融風(fēng)險定級評價機制、社會穩(wěn)定風(fēng)險定級評價機制等六種類型；二是根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》對突發(fā)事件類型的劃分，可以分為自然災(zāi)害類風(fēng)險定級評價機制、事故災(zāi)難類風(fēng)險定級評價機制、公共衛(wèi)生事件風(fēng)險定級評價機制和社會安全事件風(fēng)險定級評價機制等四種類型。此外，也有學(xué)者從學(xué)理上對多災(zāi)種風(fēng)險綜合評價機制[41]作出了研究；三是根據(jù)風(fēng)險發(fā)生的地域范圍上進行區(qū)分。風(fēng)險定級評價機制主要分為按傳統(tǒng)行政區(qū)劃來劃分的省級、地市級、縣區(qū)級和跨行政區(qū)劃的風(fēng)險定級評價機制，還包括相關(guān)單位、部門內(nèi)部的風(fēng)險定級評價機制；四是從風(fēng)險評估活動所處階段來劃分，風(fēng)險定級評價可以分為前期預(yù)測性的風(fēng)險評估，事中實時性的風(fēng)險評估和事故后果評估[42]3354-3355三個方面。
(3)風(fēng)險定級評價機制之內(nèi)容
從國際公共安全評價體系的視角分析，風(fēng)險評估框架大都基于“能力(也稱抗災(zāi)能力和危機彈性)”[注]聯(lián)合國減災(zāi)戰(zhàn)略機構(gòu)2004年也對它作了定義：抗災(zāi)能力指可能受到危害的一個系統(tǒng)、社區(qū)或社會,通過抵御或變革, 從而在職能和結(jié)構(gòu)上達到或保持可接受水平的適應(yīng)能力。和“脆弱性”[注]聯(lián)合國減災(zāi)戰(zhàn)略機構(gòu)認為，脆弱性指由自然、社會、經(jīng)濟和環(huán)境因素或活動所決定的, 是一個社區(qū)更容易受到危害侵襲的條件。兩個層面進行構(gòu)建，通過“確定評價目標(biāo)結(jié)構(gòu)”“分析評估實施水平”(分為人口水平和項目水平)、“設(shè)計評估指數(shù)模型”“確定統(tǒng)計數(shù)據(jù)源”“設(shè)計評估計劃”等環(huán)節(jié)，開展風(fēng)險定級評價活動。典型的風(fēng)險評估框架可歸納為3大類：(1)單純評估脆弱性的框架，如英國的社區(qū)風(fēng)險注冊等；(2)單純評估能力的框架，如美國的寇普機構(gòu)評價表等；(3)綜合評估能力與脆弱性相結(jié)合的框架等。[43]當(dāng)前，關(guān)于我國風(fēng)險定級評價機制的主要內(nèi)容，有學(xué)者認為應(yīng)當(dāng)包括風(fēng)險評估的基本原則、評估主體和評估程序[37]249-250等內(nèi)容，也有學(xué)者認為風(fēng)險評估應(yīng)當(dāng)包括資源評估、威脅評估、易損性分析、風(fēng)險等級劃分、風(fēng)險控制措施等內(nèi)容，[44]83還有學(xué)者聚焦于食品安全風(fēng)險評估研究，根據(jù)《食品安全風(fēng)險評估管理規(guī)定(試行)》第13條規(guī)定之相關(guān)規(guī)定，認為食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的風(fēng)險評估主要內(nèi)容和步驟包括危害識別、危害特征描述、暴露評估、風(fēng)險特征描述等內(nèi)容。[45]16-25筆者認為，特大城市社會風(fēng)險定級評價機制的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由風(fēng)險評估的基本原則、評估主體、參與主體、評估對象、評估方式、風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)、評估程序和評估結(jié)果運用等部分組成。風(fēng)險定級評價機制的核心內(nèi)容是“評估方式、評估標(biāo)準(zhǔn)和評估程序”三個部分。
①評估方式。關(guān)于風(fēng)險評估方法的表述，主要采用專家會商法、德爾菲法、風(fēng)險矩陣法和分析流程圖法等風(fēng)險評估方法。[39](風(fēng)險矩陣法，如下表所示)。
風(fēng)險評估矩陣分析表
有學(xué)者從技術(shù)層面，側(cè)重于定量分析的角度，歸納總結(jié)了我國當(dāng)前主要風(fēng)險評估方法有：資料分析法、實驗?zāi)M法、數(shù)學(xué)模型法和遙感、GIS法，而國際社會已經(jīng)提出了多種用于全球、大洲、國家、區(qū)域乃至社區(qū)等突發(fā)事件風(fēng)險評估的評估方法和模型，并有與之對應(yīng)的概念體系、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、模型庫和直觀表達評估結(jié)果的風(fēng)險圖。常見的國際風(fēng)險評估方法和模型有：災(zāi)害風(fēng)險指數(shù)、多重風(fēng)險評估、脆弱性評估法、應(yīng)用系統(tǒng)分析災(zāi)害模擬模型、社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險指數(shù)和應(yīng)對能力自我評估法等。[46]11
②風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)之設(shè)定。一般而言，風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定需通過兩種方法來實現(xiàn)。一是根據(jù)不同災(zāi)種的自身屬性，確定不同等級，如常見的洪澇、臺風(fēng)、地震等自然災(zāi)害預(yù)報預(yù)警等級；二是根據(jù)發(fā)生風(fēng)險的可能性(幾乎確定、很可能、可能、不確定、可能性小)和影響幅度(特別重大、重大、較大、一般、較小)，最終通過風(fēng)險等級矩陣標(biāo)準(zhǔn)，來確定風(fēng)險評估后的應(yīng)對措施。
③評估程序?！讹L(fēng)險管理原則與實施指南》將風(fēng)險評估分為風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險評價三個步驟。[47]這樣的一種原則性規(guī)定顯然不能涵蓋風(fēng)險定級評價活動的全過程。有學(xué)者對風(fēng)險評估流程進一步細化，指出我國的風(fēng)險評估基本流程包括風(fēng)險識別、脆弱性分析、風(fēng)險評估、應(yīng)急能力評估、出具風(fēng)險評估報告、公開評估結(jié)果等步驟。[37]250-252筆者對此表示基本認同。由此也可以初步判斷，我國采用的是一種“綜合評估能力與脆弱性分析”相結(jié)合的風(fēng)險評估框架體系。
2.特大城市風(fēng)險定級評價機制規(guī)范和實證分析
為進一步分析風(fēng)險定級評價機制在我國特大城市社會風(fēng)險處置過程中的運行現(xiàn)狀，筆者選取北京、天津、上海、深圳、重慶等典型特大城市，從規(guī)范和實證層面展開具體分析。
(1)規(guī)范層面之分析
《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五條雖明確規(guī)定了建立重大突發(fā)事件風(fēng)險評估體系，但至今尚未完成。地方突發(fā)事件應(yīng)對法實施辦法(條例)和地方總體及專項應(yīng)急預(yù)案等規(guī)范性文件，也大多提出建立健全突發(fā)事件風(fēng)險評估體系的要求，但風(fēng)險評估體系建設(shè)進程緩慢，而相關(guān)條款多是關(guān)于開展風(fēng)險評估的原則性表述，風(fēng)險評估成果運用效果不明顯。但值得肯定的是，北京、天津、上海、重慶、深圳、武漢等特大城市都以政府文件的形式對城市公共安全風(fēng)險評估作了較為具體的規(guī)定，如《北京市人民政府關(guān)于加強公共安全風(fēng)險管理工作的意見》[48]《天津市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)安全天津建設(shè)綱要(2015-2020年)12個專項安全建設(shè)實施方案的通知》[49]《上海市人民政府關(guān)于進一步加強公共安全風(fēng)險管理和隱患排查工作的意見》[50]《重慶市突發(fā)事件風(fēng)險管理操作指南(試行)》[51]《關(guān)于印發(fā)深圳市公共安全風(fēng)險評估工作方案的通知》、武漢市《市人民政府關(guān)于加強公共安全風(fēng)險管理的意見》[52]等規(guī)范性文件。從實踐層面講，筆者以深圳市風(fēng)險評估工作開展情況為例，加以分析說明。
(2)實踐層面之分析
自2012年9月以來，深圳市應(yīng)急委、安委會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于分行業(yè)分區(qū)域開展城市公共安全評估的工作方案》，啟動了城市公共安全評估工作，是建國以來首次將整個城市作為一個系統(tǒng)開展公共安全評估，全面掌握城市主要風(fēng)險。[53]
具體做法是：①統(tǒng)一評估方法，研究編制了《深圳市公共安全評估工作指南》。②開展風(fēng)險識別。依據(jù)歷史數(shù)據(jù)和典型案例，由專家團隊進行梳理和分析，發(fā)現(xiàn)和辨識可能對深圳造成較大影響的風(fēng)險。③組織風(fēng)險評價。組織行業(yè)主管部門與相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜揖C合分析風(fēng)險發(fā)生的可能性和后果嚴重性，評定風(fēng)險等級。④提出風(fēng)險應(yīng)對。⑤編制白皮書。⑥明確整改責(zé)任。
《深圳市突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》[54]中指出：在城市公共安全風(fēng)險評估方面，深圳市對此高度重視，開展了大量的創(chuàng)新性、針對性、可行性的實踐探索，并取得了顯著成效，但仍然暴露出存在部分應(yīng)急預(yù)案缺乏風(fēng)險評估的基礎(chǔ)支撐，實用性和可操作性不強；部分領(lǐng)導(dǎo)干部和應(yīng)急部門在日常工作中仍然缺乏綜合風(fēng)險分析和應(yīng)急決策能力，“重處置，輕預(yù)防”的被動式應(yīng)急現(xiàn)象時有發(fā)生；尚未全面開展分行業(yè)和分區(qū)域的專業(yè)風(fēng)險評估工，作城市公共安全風(fēng)險評估機制仍需健全，系統(tǒng)全面的公共安全風(fēng)險治理局面尚未形成的現(xiàn)實性問題。
3.風(fēng)險定級評價機制存在的合法性危機
(1)風(fēng)險定級評價機制的功能定位和社會認知嚴重不足
特大城市社會風(fēng)險處置過程是一個閉環(huán)系統(tǒng)，將風(fēng)險在處置計劃的實施過程中出現(xiàn)的相應(yīng)變化及時向風(fēng)險預(yù)測和識別者進行反饋，以便有針對性地開展風(fēng)險評估和分析，調(diào)整風(fēng)險處置計劃，以此循環(huán)往復(fù)，保持風(fēng)險處置的動態(tài)性，從而達到風(fēng)險處置的預(yù)期目的。由此可見，風(fēng)險定級評價應(yīng)當(dāng)始于風(fēng)險預(yù)防和準(zhǔn)備階段，是風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警的前提，是應(yīng)急處置和救援的重要依據(jù)，并將延續(xù)至事后恢復(fù)和重建環(huán)節(jié)，直至進入下一個風(fēng)險管理活動周期。健全完善風(fēng)險定級評價機制對于明確特定型城市社會風(fēng)險范圍、提高突發(fā)公共事件風(fēng)險辨識能力、分析能力、評估能力和處置能力具有重要意義。當(dāng)前，我國在特大城市社會風(fēng)險監(jiān)管過程中，受制于“重處置，輕預(yù)防”的被動式應(yīng)急管理理念，風(fēng)險定級評價機制建設(shè)進程緩慢，風(fēng)險定級評價活動成效不足。
從社會認知角度來講，在風(fēng)險定級評價實踐活動中，往往是由相關(guān)風(fēng)險監(jiān)管責(zé)任主體(相關(guān)行政部門)組織專家團隊對風(fēng)險源單位開展風(fēng)險評估，適當(dāng)?shù)赝ㄟ^聽證會、風(fēng)險信息公開等方式引入公眾參與風(fēng)險評估。在風(fēng)險評估過程中，專家的風(fēng)險認知模式與公眾的風(fēng)險認知模式并不總是高度契合，特別是在風(fēng)險評估中的價值目標(biāo)和規(guī)制手段方面，二者往往是相背離的。
專家認知和公眾認識的差異與合法性危機[55]82-98
注：表格中的內(nèi)容，主要根據(jù)學(xué)者戚建剛《風(fēng)險規(guī)制過程中的合法性》一文概括歸納所得。
(2)風(fēng)險定級評價
《風(fēng)險管理原則與實施指南》，[47]作為我國開展風(fēng)險定級評價活動國家標(biāo)準(zhǔn)指南，僅以寥寥數(shù)字，從風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險評價三個方面，對風(fēng)險評估活動進行了一種粗線條的、原則性的概括，其內(nèi)容缺乏指引性和可操作性，無法為開展風(fēng)險定級評價活動提供理論支撐和標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。而相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于某一行業(yè)、某一災(zāi)種的風(fēng)險評估工作也多是原則性的規(guī)定。
具體到我國特大城市社會風(fēng)險定級評價法制規(guī)范，尚未形成系統(tǒng)性、專業(yè)性、權(quán)威性的風(fēng)險定級評價標(biāo)準(zhǔn)體系，其多以政府或政府部門文件形式出臺，或是作為文件中的部分內(nèi)容出現(xiàn)。同時，特大城市因其自身的特殊性，城市風(fēng)險種類在覆蓋《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的四大類型的基礎(chǔ)上，存在諸多細分的、并體現(xiàn)自身城市風(fēng)險防控特殊性的風(fēng)險類型，對這些特殊性、多發(fā)性的風(fēng)險類型，健全完善風(fēng)險定級評價機制就顯得尤為重要。比如，深圳、廣州等沿海特大城市的臺風(fēng)、洪澇災(zāi)害的風(fēng)險定級評價機制；重慶山區(qū)地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險定級評價機制；天津、上海等港口城市海港運營管理風(fēng)險定級評價機制；上海、深圳、北京等金融中心金融風(fēng)險定級評價機制；特大城市交通安全、安全生產(chǎn)、恐怖襲擊、群體性事件的風(fēng)險定級評價機制。凡此種種，風(fēng)險定級評價機制與現(xiàn)實需求之間還存在很大差距。
(3)風(fēng)險定級評價完成后的整改、監(jiān)測、防控措施嚴重滯后
風(fēng)險定級評價活動是風(fēng)險監(jiān)管的起點而不是終點。通過對風(fēng)險點的識別、分析、風(fēng)險評估和風(fēng)險應(yīng)對能力評估，針對高等級風(fēng)險，職能部門要及時采取風(fēng)險隔離、監(jiān)測、預(yù)警等風(fēng)險應(yīng)對措施，并為后期可能出現(xiàn)的風(fēng)險處置和救援提供行動方向。從近年來發(fā)生的2012年北京“7.21”特大暴雨災(zāi)害，到2014年“12.31”上海外灘踩踏事件，再到2015年天津濱海新區(qū)“8.12”爆炸事故等，無一不反映了災(zāi)害發(fā)生前的風(fēng)險定級評價結(jié)果并未受到有關(guān)企業(yè)、監(jiān)管部門和社會公眾的高度重視。違法違規(guī)操作、不合理的城市工業(yè)布局、過度化的城市擴張、不完善的城市防洪排污排澇設(shè)施建設(shè)及監(jiān)管維護、不及時地對風(fēng)險點進行全面和有效整改，對風(fēng)險監(jiān)測機制和制度的落實，風(fēng)險防控手段措施乏力等眾多非自然因素疊加，風(fēng)險定級評價成果運用之于風(fēng)險監(jiān)管活動的實效性大打折扣。
(4)風(fēng)險定級評價機制缺乏常態(tài)化的監(jiān)督問責(zé)制度支撐
首先，從規(guī)范層面而言，當(dāng)前我國法律、法規(guī)、規(guī)章和政府規(guī)范性文件中關(guān)于對特大城市社會風(fēng)險定級評價監(jiān)督問責(zé)方面的規(guī)定較為簡單模糊。風(fēng)險評估各方參與主體的職、責(zé)、權(quán)、利不明確，各方主體對風(fēng)險排查敷衍了事、對風(fēng)險評估流于形式、對問題整改觀望緩進、對危機爆發(fā)持僥幸態(tài)度、對事后問責(zé)悔不當(dāng)初。法律規(guī)范中缺少必要的、持續(xù)性、全面性和強制性風(fēng)險排查、分析、評估、整改、防范和問責(zé)的條文表述。
其次，從實踐層面而言，特大城市社會風(fēng)險定級評價活動多元主體合作不力。風(fēng)險定級評價涉及到社會參與主體，政府監(jiān)管主體和風(fēng)險評估專家團隊。如何推動社會主體主動積極開展風(fēng)險自查和整改，如何組織專家團隊對相關(guān)風(fēng)險事項進行科學(xué)、系統(tǒng)的定級評價，如何協(xié)調(diào)政府各相關(guān)部門對風(fēng)險排查整改情況進行及時跟進，通過社會力量的投入和政府公權(quán)力的行使，對各風(fēng)險點進行動態(tài)監(jiān)測、及時處置，最大程度的化解風(fēng)險、防控風(fēng)險，這本身就是一項浩大的系統(tǒng)工程。通過對我國特大城市典型案例分析和日常風(fēng)險定級評價實踐觀察發(fā)現(xiàn)，我國法律對社會主體開展風(fēng)險自查自糾缺少激勵機制和跟蹤服務(wù)機制，而更多的是對其采取行政命令和行政處罰等強制性的損益性的行政行為。雖然開展風(fēng)險排查和防控，從根本上來講，社會主體是最大受益者，但從短期來看，帶來的是更多的成本投入，社會主體積極性必然不高。
最后，從風(fēng)險評估專家團隊而言，特大城市社會風(fēng)險定級評價活動是一項科學(xué)性與價值性相統(tǒng)一的交互過程，應(yīng)當(dāng)通過同行評審、異體監(jiān)督等制度的設(shè)置保證風(fēng)險評估結(jié)果科學(xué)合理、適度可行。但當(dāng)前我國開展的風(fēng)險定級評價活動往往是特大城市相關(guān)行政機關(guān)自身或委托專家團隊進行的單一評估主體為主的風(fēng)險評估，缺少公私合作的風(fēng)險監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和風(fēng)險評估建議渠道，風(fēng)險評估活動權(quán)威性、科學(xué)性、應(yīng)責(zé)性不足[45]。
(5)風(fēng)險定級評價活動社會參與和信息公開不充分
特大城市社會風(fēng)險定級評價活動需要多方主體參與，充分的信息交流溝通和相互促進監(jiān)督顯得尤為重要。從目前來看，政府部門、專家團體和相關(guān)風(fēng)險排查的企、事業(yè)單位和部門三者之間在風(fēng)險定級評價活動中的交流較多，但相互間的參與程度不夠深入具體，往往是政府部門指令相關(guān)單位自查，委托專家團隊評估，責(zé)令相關(guān)單位限期整改。但針對風(fēng)險排查中風(fēng)險源的認定、風(fēng)險級別認定、風(fēng)險整改中政府部門的跟蹤服務(wù)、主動履職等方面，相關(guān)風(fēng)險單位的話語權(quán)較弱，處于服從地位而不是平等地位。此外，針對風(fēng)險定級評價活動，非直接利益相關(guān)者的話語權(quán)往往被忽視，針對相關(guān)危險行業(yè)、企業(yè)和產(chǎn)品的生產(chǎn)建設(shè)、相關(guān)城市建設(shè)中潛在風(fēng)險、城市經(jīng)濟、社會、科技、生態(tài)環(huán)境發(fā)展中的潛在風(fēng)險等，非直接利益相關(guān)者，尤其是公民個人，其參與渠道不暢。與此同時，風(fēng)險定級評價活動的相關(guān)信息披露，成果運用情況通報不及時、不全面、不準(zhǔn)確。
(6)評估指標(biāo)體系缺少原則性規(guī)定
特大城市社會風(fēng)險評估指標(biāo)體系作為一種特定的測量工具和手段，由一系列經(jīng)過遴選的敏感指標(biāo)組成，用于測量社會風(fēng)險現(xiàn)象及其運行過程，且具有系統(tǒng)性、計量性、具體性、實踐性和適用性等特點。評估指標(biāo)體系設(shè)定的科學(xué)性對于評估結(jié)果具有重要影響。指標(biāo)體系一般通過若干變量特征而表現(xiàn)出來。這些統(tǒng)計指標(biāo)因此成為測定社會風(fēng)險的指示器，[58]健全的社會風(fēng)險評估指標(biāo)體系是對社會穩(wěn)定狀況進行實時監(jiān)控的重要工具和手段。[59]106指標(biāo)體系一般來說是根據(jù)現(xiàn)實或之前風(fēng)險事件經(jīng)驗總結(jié)、分析得出的具體實用性指標(biāo)內(nèi)容，但缺少原則性規(guī)定的指標(biāo)體系呈現(xiàn)出一種繁雜的狀態(tài)，適用于各領(lǐng)域、各情形的評估指標(biāo)數(shù)量龐雜、標(biāo)準(zhǔn)不一，無法做出統(tǒng)一具體的規(guī)定模式，由此，應(yīng)當(dāng)有概括性的、高度抽象凝練的原則性標(biāo)準(zhǔn)來保證評估指標(biāo)的科學(xué)性與系統(tǒng)性。因此，當(dāng)下特大社會風(fēng)險評估中缺少評估指標(biāo)原則性規(guī)定的情形不能適應(yīng)風(fēng)險監(jiān)管機制的現(xiàn)實需求，并且此種原則性規(guī)定也應(yīng)當(dāng)在后續(xù)的機制完善中通過法制化的途徑予以明確和規(guī)范。
(四)風(fēng)險預(yù)案機制之缺陷
在風(fēng)險預(yù)案方面，很多特大城市都制定了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，當(dāng)風(fēng)險來臨時，無法可依的局面已經(jīng)得到了有效的緩解。對社會風(fēng)險的應(yīng)對，已經(jīng)由之前臨時的應(yīng)急機制轉(zhuǎn)變?yōu)橛姓驴裳?、常態(tài)化的風(fēng)險預(yù)案機制。
1.關(guān)于風(fēng)險預(yù)案的合法律性與科學(xué)性問題
目前，特大城市的應(yīng)急預(yù)案不僅僅有特大城市總體應(yīng)急預(yù)案，如《武漢市突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。同時，在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等，還存在眾多專門性的應(yīng)急預(yù)案，如《武漢自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》《武漢事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》《武漢突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案》等多個專門性的應(yīng)急預(yù)案。如此眾多的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，其合法性存在著很大的危機。特大城市的風(fēng)險預(yù)案，不僅要與《憲法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等上位法相一致，還要與《國家突發(fā)事件總體預(yù)案》，各部委的總體應(yīng)急預(yù)案，以及所在省份的總體應(yīng)急預(yù)案和各專門預(yù)案相一致。一些特大城市的應(yīng)急預(yù)案存在違反法律，具體條款不明確，缺乏可操作性的問題。
諸多特大城市里的高等學(xué)校的應(yīng)急預(yù)案就存在此類問題。比如，《南京大學(xué)突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《清華大學(xué)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》。這兩所高校的應(yīng)急預(yù)案都規(guī)定了學(xué)校的黨委書記是突發(fā)事件應(yīng)急處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組長，并履行相應(yīng)的應(yīng)急管理職責(zé)。又如，2004年北京密云“2·5”踩踏事故也暴露出當(dāng)時應(yīng)急預(yù)案科學(xué)性不足。密云踩踏事故雖然是突發(fā)性的，卻是可以預(yù)見得到的。元宵節(jié)之前平均每天的游客是3千人左右，而元宵節(jié)當(dāng)天突破3萬人，而應(yīng)急預(yù)案估計人數(shù)是5千人，最大限度來人不超過6千人。這就是說，應(yīng)急預(yù)案是根據(jù)6千人的規(guī)模來設(shè)置的，但事實上來客的數(shù)量比估計超過了5倍。這說明了應(yīng)急預(yù)案的不科學(xué)和不充分。[60]353-362
2.關(guān)于風(fēng)險預(yù)案的公眾參與
相較于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，風(fēng)險預(yù)案由于專業(yè)性較強，往往被認為是政府部門的內(nèi)部事務(wù)。在現(xiàn)代科技社會，傳統(tǒng)風(fēng)險和現(xiàn)代風(fēng)險交織，自然風(fēng)險與社會風(fēng)險并存，風(fēng)險在現(xiàn)代社會是無處不在的。同時，在特大城市中，隨著城市發(fā)展進程的不斷加快，交通工具發(fā)達，使得各地聯(lián)系不斷增多，風(fēng)險傳播范圍也越來越大。在如此復(fù)雜的情況下，僅僅依靠政府是難以有效應(yīng)對社會風(fēng)險的，但是綜合各特大城市風(fēng)險預(yù)案制定的情況來看，廣大人民群眾作為對風(fēng)險最深刻的感知者，卻很難參與到風(fēng)險預(yù)案的制定與修改中，這無疑不利于風(fēng)險預(yù)案的科學(xué)性。在全國各特大城市中，無論是突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案，還是自然災(zāi)害類、事故災(zāi)害類、公共衛(wèi)生類、社會安全類等各類突發(fā)事件，其在制定時都是負有相應(yīng)職能的行政主體完成的，公眾作為風(fēng)險最深刻的感知者，并有效未參與到風(fēng)險預(yù)案的制定中來。
(五)風(fēng)險應(yīng)急動員機制之缺陷
1.特大城市政府部門對風(fēng)險宣傳不夠，導(dǎo)致一些群眾和責(zé)任人員的風(fēng)險意識不強，對風(fēng)險的預(yù)防缺乏常識。在特大城市社會風(fēng)險應(yīng)對實踐中，可以發(fā)現(xiàn)不僅僅是普通群眾缺乏風(fēng)險意識，一些專業(yè)人員的風(fēng)險意識也存在很大漏洞。例如，2015年的天津港大爆炸，消防隊員在第一時間到達現(xiàn)場后，在未明確起火物品的化學(xué)屬性后，盲目的用高壓水槍滅火，使天津港起火事件發(fā)展成為更為嚴重的爆炸事故，造成了嚴重的人員傷亡和財產(chǎn)損失。[30]各種原因與相關(guān)部門責(zé)任人員的“狹隘的部門意識”或“專業(yè)意識”有聯(lián)系，他們往往在自己的責(zé)任范圍內(nèi)開展救援，而不顧及從而也不學(xué)習(xí)其他部門的專業(yè)知識。又如，2004年6月9日，北京市京民大廈發(fā)生火災(zāi)，造成12死35傷，直接經(jīng)濟損失81.9萬元。[61]北京京民大廈火災(zāi)是繼藍極速網(wǎng)吧后又一次特大火災(zāi)。從該火災(zāi)發(fā)生來看，有兩大教訓(xùn)值得吸?。阂皇遣糠质忻駥馂?zāi)風(fēng)險的逃生知識缺乏。在該事故中，發(fā)生火災(zāi)時有2名受傷的男性跳樓逃生，出現(xiàn)骨盆骨折和腰椎粉碎性骨折。大部分傷員因不懂得自救而吸入苯，出現(xiàn)苯中毒現(xiàn)象，導(dǎo)致呼吸系統(tǒng)出現(xiàn)吸入性損傷。二是一些責(zé)任單位和責(zé)任人的消防安全知識匱乏，對消防安全不重視。從法院審理過程中，可以發(fā)現(xiàn)4位事故責(zé)任人員均犯有事故責(zé)任罪。在施工過程中，被告人張某某和朱某某一直沒有按有關(guān)規(guī)定制定安全生產(chǎn)管理制度，也沒有設(shè)置專職的安全員。而北京某某裝潢公司隊長陳某某、瓦工隊隊長田某某和朱某某在明知防水作業(yè)不應(yīng)與其他工種交叉施工的情況下，仍強令工人違章冒險作業(yè)，最終導(dǎo)致火災(zāi)發(fā)生。
2.風(fēng)險應(yīng)急動員機制并沒有常態(tài)化。特大城市由于流動人口多，給特大城市政府風(fēng)險應(yīng)急動員帶來了一定程度上的困難。同時，針對風(fēng)險的培訓(xùn)演練缺失，這也導(dǎo)致在一旦風(fēng)險爆發(fā)時，救援人員難以被政府有效動員起來。比如，在北京2013年“7·21”特大暴雨中，近8萬名群眾受困首都機場，網(wǎng)民自發(fā)組織自駕車隊前往救援，但政府沒有動用強大的社會力量進行救援。而在京港澳高速南崗?fù)荻畏e水后，在150名農(nóng)民工連夜救援受困群眾后的第二天，政府救援力量才到達現(xiàn)場。[62]188-189
(六)物資保障機制之缺陷
在物資保障機制方面，特大城市的物質(zhì)保障主要存在著以下三個方面的問題。
1.物資保障缺乏針對性。一些特大城市的物質(zhì)保障機制并沒有針對該區(qū)域多發(fā)、頻發(fā)的風(fēng)險，有針對性的囤積救援物資。2005年發(fā)生的中石油吉林石化分公司發(fā)生爆炸事故，該爆炸事故造成松花江水體污染，嚴重影響了哈爾濱市民的正常生活，廣大市民們的生活用水無法得到保障。在此次事件發(fā)生后，能夠去除有害物質(zhì)的活性炭等過濾器材嚴重短缺。當(dāng)污染帶于2005年11月22日到達哈爾濱市時，該市只有700噸活性炭，缺口達到700噸。后經(jīng)過兩次補充，缺口的活性炭分別于25日和26日才到達哈爾濱。[63]在此次事件中，還暴露了哈爾濱飲用水資源儲備的嚴重短缺的問題。平時12元一箱的礦泉水被賣到了20元，社會秩序受到了嚴重沖擊和影響。[64]151
2.再生產(chǎn)能力不足。風(fēng)險爆發(fā)之后，物資儲備往往都會出現(xiàn)短缺的情形，特大城市政府不僅僅需要從其他地方調(diào)運物資，這對當(dāng)?shù)鼐仍镔Y的再生產(chǎn)能力也是極大的挑戰(zhàn)。當(dāng)然，這里的物資保障，除了財務(wù)之外，還涉及救援力量。比如，在2015年“1·2”哈爾濱大火事件中，哈爾濱就存在消防力量不足的情況。在救援過程中，哈爾濱市公安消防指揮中心不得不先后調(diào)集哈爾濱市以及大慶、綏化等地27支消防部隊、152輛消防車、642名指戰(zhàn)員，趕赴現(xiàn)場救援。[62]16
3.對囤積的物資監(jiān)管不到位。特大城市往往都會囤積一定數(shù)量的救援物資，但很多物資都會有保質(zhì)期限。在保質(zhì)期限來臨之前，相應(yīng)的職能部門并沒有及時的處理這批物資，導(dǎo)致其腐壞，這無疑是對國有財產(chǎn)的極大浪費。同時，沒有對過期的物資進行更換，風(fēng)險一旦來臨，便會拖延救援的進度。
四、國外特大城市社會風(fēng)險預(yù)防機制及法律制度
(一)日本東京社會風(fēng)險預(yù)防機制及其法制化
1.典型案例：東京地鐵毒氣事件
1995年3月20日早上7點50分左右，在日本東京地鐵發(fā)生了一起恐怖襲擊事件，奧姆真理邪教組織人員在東京地鐵投放了大量毒氣，共有三條線路上的五輛地鐵被該邪教組織成員投放毒氣，該事件共造成13人死亡，5 510多人受傷，1 036人住院治療。該慘案發(fā)生之后，全世界震驚。[65]該事件對特大城市暴恐風(fēng)險預(yù)防帶來了慘痛的教訓(xùn)。
(1)特大城市應(yīng)當(dāng)建立健全對有毒化學(xué)物品的防范措施。特大城市人口眾多，而化學(xué)物品傷害面又廣，一旦特大城市遭遇到有毒化學(xué)物品的威脅，后果不堪設(shè)想。特大城市應(yīng)當(dāng)建立起對化學(xué)物品的預(yù)防和應(yīng)對機制，從源頭上監(jiān)控每一個進入特大城市的化學(xué)物品，并儲備好相應(yīng)的防護裝備，以防可能產(chǎn)生危害的化學(xué)物品。同時，為了防患于未然，相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)積極組織相關(guān)的演習(xí)，向普通民眾宣傳預(yù)防化學(xué)物品的知識，鼓勵他們積極舉報，并給予相應(yīng)的獎勵。
(2)應(yīng)當(dāng)重視對毒氣毒物等有毒化學(xué)物品的管理。奧姆真理教邪教成員在買賣、運輸毒氣過程中，警察并沒有任何察覺。同時，當(dāng)該邪教組織成員準(zhǔn)備乘坐地鐵時，相關(guān)的安檢措施形同虛設(shè)，也沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。對危險化學(xué)物品的管理，相關(guān)的監(jiān)管及運輸部門存在嚴重的失職，不僅僅是在買賣、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)，更重要的是應(yīng)當(dāng)從源頭做好，從有毒化學(xué)物品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)抓起，建立相應(yīng)的備案制度。
(3)政府應(yīng)當(dāng)加強對公共場所的安全監(jiān)管。一旦在特大城市的公共場所發(fā)動恐怖襲擊，不僅會造成嚴重的人員傷亡和財產(chǎn)損失，而且造成嚴重的社會影響，甚至?xí)斐扇珖缘目只?，不利于社會穩(wěn)定。特大城市的相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)加強對公共場所的監(jiān)管。在特大城市的公共場所，特別是地鐵等交通工具，政府不僅僅要增派安保人員，同時也要配備先進的探測設(shè)備，能及時發(fā)現(xiàn)有毒的化學(xué)物品。
(4)重視對類似事件的管理。在東京地鐵毒氣事件之前，1994年6月27日，9名恐怖分子在日本長野縣松本市深志區(qū)住宅街內(nèi)散布沙林毒氣，導(dǎo)致7人死亡，660人受傷。然而，該事件并沒有得到日本政府的重視，直到恐怖分子在東京地鐵內(nèi)投放毒氣，造成了更加嚴重的傷亡。[65]
2.日本東京風(fēng)險預(yù)防的主要法律規(guī)范
日本東京規(guī)范社會風(fēng)險預(yù)防的法律規(guī)范可以分為四個層次：[66]152-206
(1)基本法
基本法主要有如下：1947年的《災(zāi)害救助法》，1947年的《消防組織法》，1948年的《消防法》，1949年的《防洪法》，1954年的《警察法》，1956年的《城市公園法》，1956年的《海岸法》，1958年的《臺風(fēng)常襲擊地帶的防災(zāi)特別措施法》，1961年的《災(zāi)害對策基本法》，1970年的《關(guān)于防止海洋污染和海嘯災(zāi)害的法律》，1973年的《城市綠地法》，1975年的《關(guān)于石油化學(xué)基地等災(zāi)害防止法》，1981年的《大規(guī)模地震對策特別措施法》，1983年的《活火山對策特別措施法》，1995年的《地震防災(zāi)對策特別措施法》、《促進建筑物耐震加固的法律》，1997年的《關(guān)于促進密集市區(qū)建設(shè)防災(zāi)各街區(qū)的法律》，1998年的《關(guān)于感染癥的預(yù)防和對患者醫(yī)療法律》，1999年的《原子能災(zāi)害對策特別措施法》以及2002年的《關(guān)于推進東南海和南海地震的防災(zāi)對策》等等。這些法律涉及到自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生等方面的風(fēng)險事件，也涉及到一些應(yīng)急機構(gòu)的職能規(guī)范。
(2)地方法規(guī)
東京都地方法規(guī)涉及到公共安全、衛(wèi)生健康、事故災(zāi)難、自然災(zāi)害和經(jīng)濟安全等各種類型的社會風(fēng)險。[60]82-104試舉兩例。在災(zāi)害對策和災(zāi)害救助方面就包括《東京都防災(zāi)會議條例》《東京都災(zāi)害對策本部條例》《東京都災(zāi)害對策本部條例實施細則》《東京都地震災(zāi)害警戒本部條例》《東京震災(zāi)對策條例》《東京震災(zāi)對策條例實施細則》《震災(zāi)時的避難場所的指定》《災(zāi)害時從事應(yīng)急措置業(yè)務(wù)人員的損害補償條例》《東京都震災(zāi)恢復(fù)本部設(shè)置條例》《東京都震災(zāi)恢復(fù)本部條例實施細則》《震災(zāi)時的避難場所的指定》《震災(zāi)的避難道路的指定》《東京都震災(zāi)恢復(fù)本部設(shè)置條例》《東京都震災(zāi)恢復(fù)本部設(shè)置條例實施規(guī)則》《關(guān)于東京都震災(zāi)恢復(fù)本部設(shè)置條例及實施規(guī)則的施行》《災(zāi)害救助法施行細則》《災(zāi)害時應(yīng)急措置業(yè)務(wù)人員的損害補償條例實施細則》《東京都受災(zāi)者職業(yè)資金貸款規(guī)則》《東京都使用災(zāi)害救助基金事前購買發(fā)放物品的手續(xù)等規(guī)則》《震災(zāi)時的避難道路的指定》《水難救援法處理手續(xù)》等等。在衛(wèi)生保健方面，東京都首先將該領(lǐng)域分為16個方面，即保健所、健康安全研究中心、母體保護、母子保護、殘疾兒療育、醫(yī)療補助、衛(wèi)生、食品衛(wèi)生、醫(yī)務(wù)、感染預(yù)防、藥物、毒物和烈性藥、麻藥、狂犬預(yù)防、食用肉衛(wèi)生和清掃。在每一方面，東京都都通過地方法規(guī)加以規(guī)定，如在感染預(yù)防方面的規(guī)范就包括1999年4月的《感染癥預(yù)防及對感染癥患者醫(yī)療的法律的實施細則》、1953年3月的《東京都感染癥預(yù)防對策審議會議》、1999年3月的《東京都感染癥診查協(xié)議會條例》和1975年3月的《結(jié)核病預(yù)防實施細則》。在食品衛(wèi)生方面的規(guī)范則包括2000年3月的《食品衛(wèi)生法實施條例》、1948年9月的《食品衛(wèi)生法實施細則》、1953年3月的《東京都食品衛(wèi)生調(diào)查會條例》、1953年10月的《食品制造業(yè)等管理條例》、1953年11月的《食品制造業(yè)等管理條例實施細則》、1959年9月的《廚師法實施細則》、1986年3月的《東京都管制河豚處理條例》、2003年5月的《健康增進法實施細則》、1951年5月的《營養(yǎng)師法實施細則》以及1967年4月的《點心制造衛(wèi)生法實施細則》。
(3)指南、手冊和預(yù)案
除了位階較高的法律和地方法規(guī)外，東京都各部門還制定了各類指南、手冊和預(yù)案來規(guī)范風(fēng)險預(yù)防機制。到2003年為止，東京都各部局共制定了各類指南、手冊和預(yù)案共53個。如知事本部在2002年4月通過了《災(zāi)害時期職員的行動指南》，規(guī)定災(zāi)害時期知事本部的職員的行動綱領(lǐng)和《災(zāi)害時期的報道指南》，規(guī)定災(zāi)害時期東京都的報道機制。總務(wù)局在1999年12月通過了《總務(wù)局震災(zāi)時期首次出動反應(yīng)指南》，規(guī)定災(zāi)害時期職員的行動綱領(lǐng)，在2003年3月通過了《東京都震災(zāi)恢復(fù)手冊》，規(guī)定地震災(zāi)害發(fā)生后的恢復(fù)措施。文化生活局在1999年3月通過了《災(zāi)害對策手冊》，規(guī)定文化生活局的職員在災(zāi)害時期的行動綱領(lǐng)，在1999年3月通過了《災(zāi)害時期東京都支援市民活動的手冊》，在2001年3月通過了《東京都防災(zāi)語言志愿者手冊》，在2002年9月通過了《外國人災(zāi)害信息中心運行指南》以及在2003年3月通過了《東京都生活文化局志愿部的災(zāi)害發(fā)生時的應(yīng)對指南》。而健康局的手冊、指南或預(yù)案則包括1998年8月的《衛(wèi)生局災(zāi)害活動手冊》、2002年4月的《健康危機管理手冊》、1998年5月的《災(zāi)害時期的保健活動手冊》、1996年3月的《災(zāi)害時期的醫(yī)療救援活動手冊》、1996年9月的《災(zāi)害時期的醫(yī)療活動和首先救援方案》、1997年3月的《災(zāi)害時期的牙科醫(yī)療救援活動手冊》、2001年2月的《災(zāi)害時期的藥劑師班活動手冊》、1997年的《災(zāi)害時期的避難所等衛(wèi)生管理手冊》、1996年8月的《醫(yī)院的防災(zāi)訓(xùn)練手冊》和2004年的《NBC恐怖災(zāi)害應(yīng)對處置預(yù)案》。
(4)規(guī)劃
東京都的規(guī)劃分為綜合防災(zāi)規(guī)劃、健康保健等專門部門規(guī)劃以及各部門規(guī)劃中的單項規(guī)劃。東京都制定規(guī)劃是以國家的法律為依據(jù)的。部門規(guī)劃可以以東京都健康醫(yī)療規(guī)劃為例。在該規(guī)劃中，東京都提出了要加強健康風(fēng)險預(yù)防體制，確保食品和飲用水的安全，對醫(yī)藥品等的監(jiān)管和指導(dǎo)，防止亂用藥物對策，推進藥品的適當(dāng)使用，防止感染癥的對策以及健康危機發(fā)生時的應(yīng)對等等。
(5)協(xié)定與契約
協(xié)定與契約用以明確風(fēng)險變成現(xiàn)實之后東京都與非政府組織、周邊城市和志愿者之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，確保它們之間能夠有效地合作。[67]最為重要的是東京都與近40個團體簽訂了協(xié)定，從而將一個社會風(fēng)險預(yù)防網(wǎng)絡(luò)加以法制化。根據(jù)日本法律的規(guī)定，日本紅十字會東京都支部、社團法人東京都醫(yī)師會、社團法人東京都牙科醫(yī)生會、日本廣播協(xié)會、各民間電視臺機構(gòu)、東京都卡車協(xié)會、東京都廳運輸事業(yè)協(xié)會、財團法人東京汽車協(xié)會、日本通運東京分店，被東京都指定為公益防災(zāi)機構(gòu)，東京都與它們都簽訂了協(xié)議。除了這些指定的公益防災(zāi)機構(gòu)外，東京都還與東京建筑協(xié)會、閘門制造公司等100多家協(xié)會簽訂了合作協(xié)議。東京都還與其他地方政府簽訂了相互援助協(xié)訂，一旦東京都發(fā)生危機事故，其他城市就會提供援助。這些規(guī)定包括：《全國都道府縣在災(zāi)害時的廣域救援協(xié)定》《震災(zāi)時相互救援協(xié)定》《7都縣市災(zāi)害時救援協(xié)定》《全國13大城市災(zāi)害時相互救援協(xié)定》《12大城市自來水局關(guān)于災(zāi)害時相互援助的備忘錄》《東京都自來水局與千葉縣自來水局之間的災(zāi)害相互援助協(xié)定》以及《消防救援協(xié)定》。[60]92-114
3.日本東京社會風(fēng)險預(yù)防的主要經(jīng)驗
(1)防范風(fēng)險的應(yīng)急機構(gòu)及其職能的明確化和規(guī)范化
東京都的應(yīng)急機構(gòu)大致分為三個層次：一是都政府層次。這主要指知事(相當(dāng)于我國的市長)、危機管理總監(jiān)、綜合防災(zāi)部、東京都防災(zāi)會議以及四個指揮機構(gòu)――應(yīng)急對策本部、災(zāi)害對策本部、地震災(zāi)害警戒本部和震災(zāi)恢復(fù)本部。二是東京都下屬的局、廳和室。三是東京都政府指定的各類公益防災(zāi)機構(gòu)。這些應(yīng)急機構(gòu)的防范風(fēng)險地位和職能，東京都的法律文件都作了明確和詳細的規(guī)定。比如，災(zāi)害對策本部的法定職責(zé)是收集和傳達災(zāi)害的重要信息，發(fā)出避難的勸告和指示，確定災(zāi)害救助法的適用，確定區(qū)市町村的相互救援，向局長、地方隊長、區(qū)市町村長進行事務(wù)委托，向自衛(wèi)隊提出災(zāi)害派遣救援請求，向政府機構(gòu)、其他府縣、公共機構(gòu)以及駐留美軍提出救援請求，負責(zé)經(jīng)費負擔(dān)等等；應(yīng)急對策本部的法律職責(zé)是災(zāi)害信息的收集和傳遞，實施災(zāi)害應(yīng)急對策，調(diào)整區(qū)市町實施的應(yīng)急對策，適用《災(zāi)害救助法》；震災(zāi)恢復(fù)本部的法定職責(zé)是恢復(fù)城市功能，安定市民生活和重建城市的各種事業(yè)；地震災(zāi)害警戒本部的法定職責(zé)是收集和傳達重要的地震防災(zāi)信息，發(fā)出避難的勸告和指示，請求區(qū)市町村的相互救援，對局長、地方隊長、當(dāng)?shù)氐卣馂?zāi)害警戒本部長、區(qū)市町村長進行行政事務(wù)委托，向設(shè)在內(nèi)閣府的地震災(zāi)害警戒本部提出派遣自衛(wèi)隊災(zāi)害救援的請求，向政府機構(gòu)、其他府縣、公共機構(gòu)以及駐留美軍提出救援請求，負責(zé)經(jīng)費負擔(dān)，確定經(jīng)費處理方式等等。
對于東京都下屬的二十幾個局、廳和室的職能，東京都的法律文件也作了明確規(guī)定。例如，健康局的法定職能就包括規(guī)定在災(zāi)害時期的職員行動綱領(lǐng)、規(guī)定為確立聯(lián)絡(luò)體系的程序、規(guī)定保健所在大規(guī)模災(zāi)害時期的標(biāo)準(zhǔn)活動綱領(lǐng)、規(guī)定在災(zāi)害時期關(guān)于醫(yī)療救援活動的醫(yī)療救援班及后方醫(yī)療設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)活動指南、規(guī)定在災(zāi)害時期關(guān)于醫(yī)療救援活動的區(qū)市町村保健衛(wèi)生主管部門的標(biāo)準(zhǔn)活動指南、規(guī)定在一時出現(xiàn)大量病傷者的情況下需要有選擇地優(yōu)先安排醫(yī)療的標(biāo)準(zhǔn)活動綱領(lǐng)、規(guī)定在災(zāi)害時期關(guān)于牙科醫(yī)療救援班的活動等的標(biāo)準(zhǔn)綱領(lǐng)，規(guī)定藥劑師班的標(biāo)準(zhǔn)綱領(lǐng)。又如，福利局的法定職能是規(guī)定在災(zāi)害時期的職員行動綱領(lǐng)、規(guī)定為了使區(qū)市町村在災(zāi)害時期順利地進行避難所的管理和運行的參考指南、規(guī)定社會福利設(shè)施的地震防災(zāi)對策的活動方針、規(guī)定在災(zāi)害時期需要救護的市民從平時到恢復(fù)的一系列防災(zāi)活動的指南、規(guī)定為了使區(qū)市町村在災(zāi)害時期系統(tǒng)地對需要救護的市民實施災(zāi)害對策以及順利地開展業(yè)務(wù)的參考指南。而文化局的法定職能則是規(guī)定災(zāi)害時期職員的行動綱領(lǐng)，規(guī)定在啟動志愿者部時的志愿行動綱領(lǐng)、規(guī)定在住外國人部啟動時的職員行動綱領(lǐng)、規(guī)定區(qū)市町村和支援者團體等的協(xié)作。由東京都政府所指定的公益防災(zāi)機構(gòu)，法律和防災(zāi)規(guī)劃也規(guī)定了其職能。比如，東京至橫濱的民間鐵道公司“京濱快速鐵路公民”成立鐵道部門災(zāi)害對策本部，下設(shè)總管班、運行車輛班和設(shè)施班3個班。[66]169
(2)完善的風(fēng)險預(yù)防機制
與第一條經(jīng)驗相聯(lián)系，日本東京都將社會風(fēng)險管理的各個過程——事前的預(yù)防、事中的應(yīng)對和事后的恢復(fù)等階段，都納入法制化的軌道。例如，《大規(guī)模事故等對策規(guī)則》就是根據(jù)事故發(fā)生、發(fā)展和結(jié)束的過程來制定的。它由總則、災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)四個部分組成。為了預(yù)防災(zāi)害，東京都的法律規(guī)范還規(guī)定了公民和企業(yè)的法定義務(wù)，其中公民的義務(wù)規(guī)定得非常細致和具體，從提高防火意識到逃生練習(xí)及緊急用品的儲備都有規(guī)定。
(3)有效的風(fēng)險管理網(wǎng)絡(luò)
東京都的風(fēng)險管理網(wǎng)絡(luò)之間的關(guān)系層次相當(dāng)復(fù)雜，但是它們之間的關(guān)系卻都是通過法律規(guī)范或契約的形式加以規(guī)范的。政府應(yīng)急機構(gòu)與民間團體之間通過三十幾個契約，規(guī)定了相互之間的權(quán)利與義務(wù)。
東京都與周邊縣市則簽訂了相互援助協(xié)定。[60]1996年5月15日，東京都等7個知縣和市長簽訂了《7都縣市災(zāi)害時期相互救援協(xié)定》。后來，崎玉市也加入?yún)f(xié)定，成為8個都縣市的協(xié)定。東京都職能部門與其他縣市的職能部門之間則通過相互救援協(xié)定來規(guī)范彼此的權(quán)利與義務(wù)。僅以消防為例，東京消防廳與其他縣市的消防部門共簽訂近50個相互救援協(xié)定，時間跨度從上個世紀(jì)50年代一直到21世紀(jì)。例如，東京消防廳與入間市的消防相互救援協(xié)定(1979年4月14日)、東京消防廳與所澤市的消防相互救援協(xié)定(1970年4月1日)、東京消防廳與大和市的消防相互救援協(xié)定(1979年1月31日)、東京消防廳與大月市的消防相互救援協(xié)定(1996年7月12日)等等。
對于東京都各個職能部門之間以及上下級之間的關(guān)系，由于由相應(yīng)的法律規(guī)范對它們之間的職能作了明確規(guī)定，因此其關(guān)系也是有預(yù)期的和明確的。
(二)美國紐約社會風(fēng)險預(yù)防機制及其法制化
1.典型案例：美國“9·11”恐怖襲擊事件
(1)對警察和公民的社會風(fēng)險教育與培訓(xùn)
紐約州一直非常注意對公民的社會風(fēng)險教育與培訓(xùn)，特別是對警察的社會風(fēng)險教育與培訓(xùn)。在“911”事件前，紐約州經(jīng)常進行這種培訓(xùn)，這也在很大程度上減少了“911”恐怖襲擊所帶來的損失。紐約州在招募新警察時，通常都會對其進行為期兩個月左右的風(fēng)險培訓(xùn)，培訓(xùn)合格后方可上崗。新警察上崗后，紐約州政府還會定期對其進行培訓(xùn)。同時，為了方便對警察的培訓(xùn)，紐約州警察局內(nèi)部還建有培訓(xùn)基地，以方便對警察的日常培訓(xùn)。[68]除了對直接參與反恐的警察進行經(jīng)常性培訓(xùn)外，紐約州還十分注重對普通公民的風(fēng)險教育。紐約州政府不僅將風(fēng)險事件的預(yù)防視為一種政府行為，還作為應(yīng)當(dāng)是每一個公民必須具備的基本常識，所以通過建立專門的危機教育網(wǎng)站，將與恐怖襲擊相關(guān)的知識發(fā)布在政府網(wǎng)站上，希望通過廣泛的宣傳動員，從而在全社會樹立起一種風(fēng)險預(yù)防意識。
自從1993年紐約爆炸案之后，美國政府就一直很重視對公民的反恐培訓(xùn)，也取得了良好的效果，在很大程度上減少了恐怖襲擊所帶來的損失。但是，在日常演習(xí)中，也存在一定問題，例如，市民對建筑物的構(gòu)造不了解，演習(xí)時也沒有被指揮進入樓梯間等應(yīng)急場所，導(dǎo)致在“911”恐怖襲擊發(fā)生時，當(dāng)很多市民都拼命的往樓上跑，而通往樓頂?shù)拈T全部被反鎖了。[69]230
(2)中央層面的預(yù)警系統(tǒng)
鑒于恐怖活動的特殊性，恐怖襲擊的危機預(yù)警系統(tǒng)主要設(shè)置在美國的中央層面，中央情報局負責(zé)對美國恐怖襲擊相關(guān)信息的掌握與研判。然而，在“911”恐怖襲擊中，中情局卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，在前期已經(jīng)得到恐怖分子可能在美國本土發(fā)動恐怖襲擊的前提下，仍然未能及時采取相應(yīng)措施，從而導(dǎo)致了“911”慘案的發(fā)生。時任美國總統(tǒng)布什因之前從中情局獲得相關(guān)信息，而未能采取措施阻止此次事件的發(fā)生而飽受質(zhì)疑。布什政府稱，之所以當(dāng)時未采取針對性防范措施，是因為獲得的情報過于零碎和籠統(tǒng)，無從下手。[70]
(3)良好的物質(zhì)保障作為反恐的技術(shù)支撐
紐約州政府在反恐方面投入了大量的資源，州財政專門撥款建立了紐約州報警中心，其人員工資、物資設(shè)備等都由州財政統(tǒng)一撥款，并納入政府的專項預(yù)算。當(dāng)出現(xiàn)嚴重的突發(fā)事件，州政府無法獨立應(yīng)對時，中央政府會立即從人員、經(jīng)費、設(shè)備等各方面給予援助。紐約的世貿(mào)中心作為紐約州的標(biāo)志性建筑，經(jīng)常會成為恐怖分子的重點襲擊目標(biāo)。1993年發(fā)生的世貿(mào)中心停車場爆炸事件，造成了6人死亡，100多人受傷。此后，美國聯(lián)邦政府和州政府共投入財政資金數(shù)億元，對世貿(mào)中心進行改造，以應(yīng)對可能的恐怖襲擊。[69]247
2.美國紐約風(fēng)險預(yù)防的主要經(jīng)驗
(1)風(fēng)險的識別
2008年，紐約州政府制定了《紐約州多災(zāi)種減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃》。該規(guī)劃確定了紐約州可能遭遇的風(fēng)險，并對風(fēng)險可能帶來的后果進行了科學(xué)的評估。此后，隨著在預(yù)防和應(yīng)對風(fēng)險時產(chǎn)生的相關(guān)經(jīng)驗，紐約州政府不斷對該風(fēng)險規(guī)劃進行修改，并組織相關(guān)職能部門及專家，對紐約州存在的風(fēng)險進行了全面的實地考察。最終，紐約州政府制定了《紐約州減災(zāi)計劃》。在該減災(zāi)計劃中，刪除了該風(fēng)險規(guī)劃中列出的部分風(fēng)險，確定了紐約州所面臨風(fēng)險清單：海岸侵蝕、海洋風(fēng)暴、干旱、地震、極端氣候、洪水、颶風(fēng)、冬風(fēng)暴。[71]通過風(fēng)險識別，確認紐約州在某一時期所面臨的最主要風(fēng)險，從而將有限的資源投入到最嚴重的風(fēng)險應(yīng)對過程中，發(fā)揮資源的最大功效。
(2)風(fēng)險預(yù)評估
在確定紐約州可能遭遇的風(fēng)險之后，紐約州政府又成立了風(fēng)險指導(dǎo)委員會，確定上述八類風(fēng)險產(chǎn)生規(guī)律以及可能帶來的影響。
紐約州對風(fēng)險的預(yù)評估主要包括兩個階段：第一個階段是風(fēng)險本身的基本屬性，主要包括該風(fēng)險在歷史上是否在紐約州發(fā)生過、在紐約州發(fā)生的可能性、可能發(fā)生的地點等方面；第二個階段就是根據(jù)風(fēng)險自身的基本屬性，確定風(fēng)險可能對紐約州產(chǎn)生的影響，以做好相應(yīng)的應(yīng)對工作。在確定風(fēng)險可能對紐約州產(chǎn)生的影響方面，紐約州政府主要通過查看相關(guān)歷史材料、與專家進行座談、實時認定。例如，政府如果認為紐約州雖然也發(fā)生過冰雹災(zāi)害，但是該冰雹災(zāi)害對紐約州帶來的損失并不大，且發(fā)生的概率較低，將冰雹災(zāi)害列入紐約州可能遭受的風(fēng)險種類，會浪費大量的人力、物力等，故將冰雹災(zāi)害從紐約州可能遭受的風(fēng)險中排，只作為有必要調(diào)研的風(fēng)險，確定風(fēng)險可能影響的范圍以及帶來的損失等。此外，紐約州還利用當(dāng)?shù)氐膶＜覂?yōu)勢，依托美國的高新技術(shù)專業(yè)，建立了災(zāi)害評估和損失預(yù)測軟件包 HAZUS-MH和地理信息系統(tǒng)。[72]
(3)風(fēng)險應(yīng)急動員
在風(fēng)險的應(yīng)急動員方面，早在2000年，就由紐約州應(yīng)急辦牽頭，積極動員相關(guān)職能部門、社會機構(gòu)和廣大公民，讓他們積極參與到紐約州的風(fēng)險預(yù)防中來，并給社會機構(gòu)配備了相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)急裝備，切實提高其應(yīng)對風(fēng)險的能力。紐約州政府一直認為，只有讓全體成員參與到風(fēng)險預(yù)防中來，才能有效提高特大城市應(yīng)對風(fēng)險的能力。由紐約市應(yīng)急辦牽頭，共動員了 30 多家聯(lián)邦、州和縣機構(gòu)以及地方社區(qū)、私人社團、美國紅十字會及宗教慈善組織等參與。[72]
(三)美國加州社會風(fēng)險預(yù)防機制及其法制化
1.典型案例：加州恐怖襲擊事件
2015年12月2日，加利福利亞州圣貝納迪諾市的一棟大型辦公樓里，正在為員工舉辦節(jié)日慶祝活動。三名犯罪嫌疑人武裝ak47闖入該大樓，對正在慶祝的人群進行瘋狂的掃射，事后，恐怖分子乘坐一輛黑色SUV逃走。該事件共造成14人遇難，至少25人受傷。[73]
(1)加強對槍支的管理。特大城市人口眾多，而槍支傷害面又廣，一旦特大城市遭遇到槍支的威脅，后果不堪設(shè)想。特大城市應(yīng)當(dāng)依法建立起對槍支的預(yù)防和應(yīng)對機制，從源頭上監(jiān)控每一個進入特大城市的槍支，并儲備好相應(yīng)的防護裝備，以防可能的持槍傷人事件。同時，為了防患于未然，相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)積極組織相關(guān)的演習(xí)，并建立起相應(yīng)的獎勵機制，鼓勵他們積極舉報。
(2)加強對人員聚集場所的管理。一旦在特大城市的人員聚集場所發(fā)動恐怖襲擊，不僅會造成嚴重的人員傷亡和財產(chǎn)損失，而且造成嚴重的社會影響，甚至?xí)斐扇珖缘目只?，不利于社會穩(wěn)定。特大城市的相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)加強對人員聚集的監(jiān)管。在特大城市的人員聚集場所，不僅僅要增派安保人員，同時也要配備先進的探測設(shè)備，爭取能及時發(fā)現(xiàn)有毒的化學(xué)物品。
(3)加強跨區(qū)域合作，加大對恐怖分子的打擊力度。近年來，恐怖主義在全球有了蔓延的趨勢，全世界很多特大城市都遭遇到了恐怖分子的襲擊。然而，打擊恐怖分子并不是特大城市或是一國的事情，恐怖分子分布的廣泛性，使得對恐怖分子的打擊，應(yīng)當(dāng)加強國際合作，建立反恐共享平臺，積極與其他國家加強情報合作，共同打擊恐怖主義。
2.美國加州風(fēng)險預(yù)防的主要法律規(guī)范
《加州應(yīng)急服務(wù)法》總共23章，即立法目的、基本定義、州長的權(quán)力、加州應(yīng)急委員會、應(yīng)急服務(wù)辦公室、州援助消防設(shè)備法、2001年消防專用熱能定位系統(tǒng)設(shè)備法案、顧問委員會、應(yīng)急服務(wù)信息的獲取、其他州機構(gòu)、在全州實施的自然災(zāi)害救援志愿軍計劃、互援地區(qū)、行動地區(qū)、災(zāi)害預(yù)防、地方緊急狀態(tài)、地方政府的維護、基本財政問題、特權(quán)和豁免權(quán)、政治行動、懲罰以及既存事實的效力，共160條。
《加州應(yīng)急服務(wù)法》的立法目的[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第1條之規(guī)定。包括三個層次：第一層次是減輕各種緊急事件的影響，保護人民的生命健康與安全，維護全州公私財產(chǎn)安全。第二層次是為應(yīng)急機關(guān)行使權(quán)力提供法律依據(jù)，即①授予州長、行政長官和州行政分支機構(gòu)的負責(zé)人相關(guān)的應(yīng)急權(quán)力，以及為這些組織的援助行為和這些行政分支機構(gòu)應(yīng)急計劃的維護提供法律依據(jù)；②為州長辦公室下設(shè)的應(yīng)急服務(wù)辦公室提供法律依據(jù)，并且指明辦公室主任的職權(quán)與職責(zé)；③為在危機中州機構(gòu)執(zhí)行職能的安排和這些機構(gòu)應(yīng)急行動的協(xié)調(diào)和指揮提供法律依據(jù)；④為在執(zhí)行本章目的中州行政分支機構(gòu)、州政府和其他所有部門機構(gòu)的相互救援的行動提供法律依據(jù)；⑤授權(quán)這些機構(gòu)為執(zhí)行本法而采取必要的和恰當(dāng)?shù)男袆?。第三層次是確保應(yīng)急機構(gòu)之間的緊密配合與協(xié)調(diào)，最大限度地利用所有的人力和物力資源。
《加州應(yīng)急服務(wù)法》調(diào)整三種類型的危機狀態(tài)[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第6條之規(guī)定。。第一種是“戰(zhàn)爭緊急狀態(tài)”，它是指當(dāng)州或國家受到美國敵人襲擊時或州收到聯(lián)邦政府的警告表明上述外敵入侵是可能的或緊急的，無論州長是否宣布此狀態(tài)的存在。
第二種是“緊急狀態(tài)”，它是指明確宣布災(zāi)害或?qū)姾拓敭a(chǎn)安全有嚴重危險的狀況在州內(nèi)存在。這種緊急狀態(tài)可能由空氣污染、失火、洪水、暴風(fēng)、傳染病、騷動、干旱、突然嚴重的能源短缺、植物或動物侵擾或疾病、州長發(fā)布的地震和火山預(yù)測的警告、地震或其他情況所引起，而不是由于勞動糾紛或由“戰(zhàn)爭緊急狀態(tài)”所引起。
第三種是“地方危機”，它是指明確宣布災(zāi)害或?qū)姾拓敭a(chǎn)安全有嚴重危險的狀況在任何縣、城鎮(zhèn)或市的區(qū)域內(nèi)存在。這種危機可能由空氣污染、失火、洪水、暴風(fēng)、傳染病、騷動、干旱、突然嚴重的能源短缺、植物或動物侵擾或疾病、州長發(fā)布的地震和火山預(yù)測的警告、地震或其他情況所引起，而不是由于勞動糾紛或由“戰(zhàn)爭緊急狀態(tài)”所引起。
可見，《加州應(yīng)急服務(wù)法》明確將因勞動糾紛產(chǎn)生的情況排除在該法適用范圍之外。
3.《加州應(yīng)急服務(wù)法》對風(fēng)險預(yù)防機制的主要規(guī)定
(1)詳細規(guī)定了應(yīng)急機構(gòu)負有制定各類“應(yīng)急計劃”[注]所謂“應(yīng)急計劃”，根據(jù)《加州應(yīng)急服務(wù)法》第8條的規(guī)定，是指那些官方批準(zhǔn)的說明在危機時期應(yīng)用于執(zhí)行應(yīng)急行動或提供互相救援行動的原則和方法的文件。這些計劃包括作為政府連續(xù)性的基礎(chǔ)，政府機構(gòu)的應(yīng)急服務(wù)、資源的調(diào)配，互相救援和公共信息。其中“州應(yīng)急計劃”是指由州長批準(zhǔn)的加利福尼亞州應(yīng)急計劃.它在全州的每一個政治機構(gòu)都有效，每一個政治機構(gòu)的治理主體應(yīng)當(dāng)采取必要行動以執(zhí)行它的有關(guān)條款。的職責(zé)。這主要體現(xiàn)為以下幾個方面：
①根據(jù)該法第16條的規(guī)定，應(yīng)急服務(wù)辦公室應(yīng)當(dāng)制定一份指導(dǎo)性的文件以發(fā)展州應(yīng)急計劃，以明確有關(guān)遇到農(nóng)業(yè)災(zāi)害時州政府及其下屬機構(gòu)的抗災(zāi)責(zé)任。[注]這份文件應(yīng)當(dāng)包括但不限于下列內(nèi)容：(1)縣一級主管農(nóng)業(yè)的長官的職責(zé)；(2)農(nóng)業(yè)部和其他相關(guān)的州一級機構(gòu)在應(yīng)對有關(guān)農(nóng)業(yè)災(zāi)害時的職責(zé)；(3)初始的和損失中的農(nóng)作物估價的協(xié)調(diào)工作；(4)在聯(lián)邦災(zāi)害宣告的要求和發(fā)布期間的救災(zāi)援助；(5)當(dāng)要求的聯(lián)邦聲明沒有被通過時，可能利用的州援助；(6)在美國農(nóng)業(yè)部而不是聯(lián)邦的聲明的指示下的州援助；(7)在危機事件爆發(fā)前對長期失業(yè)地區(qū)的州援助；(8)為了保證公共衛(wèi)生和安全而準(zhǔn)備處理的大量的死牲畜；(9)形成一個完整的、協(xié)調(diào)有序的以社區(qū)組織為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略，以解決有關(guān)農(nóng)業(yè)災(zāi)害；(10)已經(jīng)接觸或可能接觸有害物質(zhì)的個人凈化程序，這根據(jù)特殊的有害物質(zhì)而有不同的危險性。報告應(yīng)明確個人應(yīng)以人道主義的方式獲得救助；(11)整合各種不的地方性或全州性的危機應(yīng)對計劃，包括但不限于有害物質(zhì)、石油泄漏、公共衛(wèi)生危機和一般災(zāi)害。
②制定州海域石油泄漏事故計劃。為明確該計劃的具體內(nèi)容，《加州應(yīng)急服務(wù)法》從以下幾個方面進行規(guī)定。
(A)明確州長有制定海域石油泄漏事故計劃的職責(zé)。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第23條的規(guī)定。
(B)明確費用的支付。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第25條的規(guī)定.該條還進一步規(guī)定，本節(jié)被解釋的支出費用，如果使用海域內(nèi)石油泄漏，則從石油泄漏反應(yīng)信托基金支付費用。本節(jié)被解釋的其他支出的費用，依據(jù)水法第七篇第6章第3條所提供的州水域質(zhì)量控制基金中的州水域污染清理和排除報告支付費用。如果團體的泄漏責(zé)任經(jīng)確認，那么該團體除了依據(jù)法律履行其他義務(wù)外，有義務(wù)依本節(jié)支付費用，這些行動由首席檢察官確認。如果使用海域石油泄漏，這些行動的所得額，應(yīng)交付石油泄漏反應(yīng)信托基金。即執(zhí)行意外事故計劃的州政府機構(gòu)應(yīng)當(dāng)解釋所有在計劃下州政府每一次石油泄漏的費用支出。
(C)明確石油泄漏事故計劃的具體內(nèi)容。海域石油泄漏事故計劃包括并不限于以下內(nèi)容：
(a)一個州海域反應(yīng)體系，能夠明確全州和地方機構(gòu)應(yīng)對石油泄漏的體系。這一項應(yīng)當(dāng)明確有關(guān)海域石油泄漏的勘漏、清理和清除工作等必要的任務(wù)，同時應(yīng)當(dāng)明確每一個政府機構(gòu)在執(zhí)行這些任務(wù)時各自不同的責(zé)任。這一項應(yīng)當(dāng)包括州海域石油泄漏反應(yīng)組織的組織結(jié)構(gòu)圖和參與海域石油泄漏事故清理行動的每一個機構(gòu)的資源、能力和應(yīng)對程序。
(b)一個地域性或地方性的計劃項目。
(c)一個建立州海岸防護標(biāo)準(zhǔn)的海岸防護體系。行政長官與州內(nèi)部石油泄漏委員會、海岸防護部隊、航運業(yè)相關(guān)部門協(xié)商，確定海岸防護的標(biāo)準(zhǔn)。適當(dāng)情況下，行政長官應(yīng)與阿拉斯加、俄勒岡、加拿大英格蘭哥倫比亞省以及墨西哥的代表協(xié)商。標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)確定至少以下各項目：適當(dāng)確定油船、駁船和其他商船運輸和海上救助的航線，以減少它們之間可能產(chǎn)生的沖突，指定的航線應(yīng)離該海岸有足夠的距離，以降低受損船只在海岸擱淺的可能性；船只位置記錄和通訊順暢；沿岸環(huán)境敏感地區(qū)所要求的防護設(shè)備的預(yù)先布置；要求應(yīng)急反應(yīng)船只足以防止受損船只擱淺；要求應(yīng)急反應(yīng)船只須在石油達到海岸線之前開始石油清理工作；一個快速決定沿海水域分散劑使用的程序。在啟動這一程序前，行政長官應(yīng)當(dāng)確保分散劑在加利福尼亞海域全面的測方式方案。測方式方案將評估分散劑的毒性和效果。
(d)行政長官應(yīng)當(dāng)在法定期間內(nèi)完成海域石油泄漏意外事故計劃。若不能依據(jù)州長法定權(quán)力以資助和執(zhí)行的行動建議，應(yīng)當(dāng)報至立法機關(guān)請求資助這些行動。
(e)“行政長官”是指依法由州長任命的行政長官。
(D)修訂州石油泄漏意外事故計劃。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第27條的規(guī)定。即行政長官應(yīng)當(dāng)依據(jù)本法第26條遵守州立法機關(guān)修訂的州石油泄漏意外事故計劃，行政長官應(yīng)主張每3個月修訂一次該計劃。
③制定中毒災(zāi)害事故處理計劃。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第30-32條的規(guī)定。為明確中毒災(zāi)害事故處理計劃，《加州應(yīng)急服務(wù)法》從以下幾個方面進行規(guī)定：
(A)明確州長的職責(zé)。即州長應(yīng)建立中毒災(zāi)害事故處理計劃。
(B)明確執(zhí)行機構(gòu)、管理權(quán)和報告系統(tǒng)。即州中毒災(zāi)害事故處理計劃應(yīng)當(dāng)提供一個完整有效地遍及全州的程序來應(yīng)對州內(nèi)發(fā)生的中毒災(zāi)害。該計劃應(yīng)該指定一個領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)指定戰(zhàn)略來改變中毒災(zāi)害的影響，同時指定州機構(gòu)來執(zhí)行該計劃，協(xié)調(diào)依據(jù)計劃開展的州機構(gòu)間的培訓(xùn)工作和救災(zāi)行動中出現(xiàn)的相關(guān)問題。盡管計劃中有一些條款，但高速公路現(xiàn)場有毒物質(zhì)溢出或中毒災(zāi)害的管理權(quán)，須由對事故發(fā)生地點的高速公路擁有初步調(diào)查權(quán)的法律實施機構(gòu)或者依據(jù)《車輛法》第2454條的地方防火機構(gòu)授權(quán)。在中毒災(zāi)害事故處理計劃的準(zhǔn)備中，應(yīng)急服務(wù)辦公室應(yīng)采用加州高速路巡查隊在改進抗災(zāi)和發(fā)生在高速公路上的中毒災(zāi)害現(xiàn)場的程序方面的建議。以過去類似程序的研究為基礎(chǔ)，這些程序與公共機構(gòu)最初通告的和事后評價報告的整個計劃不存在不一致。
(C)明確應(yīng)急服務(wù)辦公室的職責(zé)。即它應(yīng)當(dāng)建立一個中心通告和報告系統(tǒng)，來加快由中毒災(zāi)害事故處理計劃規(guī)定的有關(guān)州中毒災(zāi)害的處理工作。
(D)明確中毒災(zāi)害的含義。它是指導(dǎo)致或可能導(dǎo)致大量公民受傷或死亡、自然環(huán)境受嚴重破壞并造成有毒物質(zhì)擴散到環(huán)境中的事件，由州執(zhí)行機構(gòu)通過直接或間接地與有毒物質(zhì)接觸后確定是否構(gòu)成中毒災(zāi)害。
(E)明確規(guī)定要提供一份有毒物質(zhì)的清單。即中毒災(zāi)害事故計劃應(yīng)提供一組潛在威脅人類健康和環(huán)境并將會成為中毒災(zāi)害原因的有毒物質(zhì)[注]所謂有毒物質(zhì)，是指以高速公路運輸為目的的由美國運輸部為了實現(xiàn)《聯(lián)邦條例法》第49條的第172、173和177 條的目的而指定的有害物質(zhì)。的清單。
④制定有害物質(zhì)互相救援計劃。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第60條第1款的規(guī)定。即應(yīng)急服務(wù)辦公室應(yīng)當(dāng)協(xié)同加州高速路巡查隊和其他州和地方機構(gòu)，建立一個遍及全州的有害物質(zhì)互相救援傳達計劃?！坝泻ξ镔|(zhì)應(yīng)急反應(yīng)”的目標(biāo)包括但不限于評估、隔離、穩(wěn)定、圍堵、清除、抽出、中和、運輸、營救程序，或其他在有害物危機中必要的保護公共安全的行動。
⑤建立加州自然災(zāi)害救援志愿軍計劃。為規(guī)范志愿軍計劃，《加州應(yīng)急服務(wù)法》從以下幾個方面進行規(guī)定：
(A)明確規(guī)定應(yīng)急服務(wù)辦公室的職責(zé)。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第93條的規(guī)定。即它應(yīng)當(dāng)為州和地方政府機構(gòu)在州長宣布的緊急狀態(tài)中利用支援者資源，它與適當(dāng)?shù)闹莺偷胤秸畽C構(gòu)、志愿者組織在計劃發(fā)展的過程中協(xié)商。
(B)明確計劃的具體內(nèi)容，即：
(a)在宣布緊急狀態(tài)時，由州和地方政府機構(gòu)利用志愿者資源的正式系統(tǒng)；
(b)志愿者資源的定義；
(c)加州志愿者資源的確認和編目；
(d)在宣布的緊急狀態(tài)中，州和地方政府機構(gòu)需求和使用志愿者資源的教育計劃；
(e)在宣布的緊急狀態(tài)中，州和地方政府機構(gòu)志愿者資源的有效性、可利用性和教育計劃；
(f)在宣布的緊急狀態(tài)中，志愿者資源的協(xié)調(diào)；
(g)在宣布的緊急狀態(tài)中，由州和地方政府機構(gòu)特別要求的志愿者技能和資源的定義和認證；
(h)在宣布的緊急狀態(tài)中，響應(yīng)州和地方政府機構(gòu)需要志愿者資源應(yīng)急管理系統(tǒng)；
(i)加入計劃志愿者資源的通告程序；
(j)在宣布的緊急狀態(tài)中，志愿者資源的溝通需求響應(yīng)；
(k)在宣布的緊急狀態(tài)中，州和地方政府利用志愿者資源災(zāi)害協(xié)議。
(2)注重洪澇地圖的運用?！都又輵?yīng)急服務(wù)法》第63條詳細規(guī)定了洪澇地圖的具體內(nèi)容、各個應(yīng)急機構(gòu)的職責(zé)、相關(guān)詞匯的定義，使加州政府及人民在大發(fā)生洪澇災(zāi)害時能夠及時和有效地避免人員和財產(chǎn)的損失。具體內(nèi)容包括以下幾個方面：
①洪澇地圖應(yīng)描繪在大規(guī)模突然決口或完全決口時存在潛在危險的洪澇區(qū)，應(yīng)急服務(wù)辦公室與水資源部協(xié)商確定在部分決口或全部決口時將導(dǎo)致死亡或人員受傷的潛在洪澇區(qū)。在本節(jié)生效后6個月內(nèi)，按條款規(guī)定應(yīng)當(dāng)繪制洪澇地圖并提交，除非地圖的提交時間因為應(yīng)急服務(wù)辦公室合理的原因而得以延長。
②地方政府組織、公用事業(yè)管理者，應(yīng)當(dāng)向應(yīng)急服務(wù)辦公室提交一張地圖描繪蓄滿水時可能導(dǎo)致大壩決口的潛在洪澇地區(qū)，或者如果地方政府組織、公用事業(yè)管理者愿意，應(yīng)當(dāng)提交三張地圖分別描繪當(dāng)蓄滿水、中等水位、低水位時可能導(dǎo)致大壩決口的潛在洪澇地區(qū)。
③提交地圖復(fù)印件后，應(yīng)急服務(wù)辦公室應(yīng)當(dāng)檢查地圖，退回沒有滿足本條款要求的地圖，并提供有關(guān)建議。被應(yīng)急服務(wù)辦公室拒絕的地圖應(yīng)當(dāng)根據(jù)那些建議修改后重新提交。應(yīng)急服務(wù)辦公室應(yīng)當(dāng)將符合本條款要求的地圖備案。依據(jù)本節(jié)通過的地圖應(yīng)當(dāng)在水資源部備案，大壩管理者應(yīng)當(dāng)向應(yīng)急服務(wù)辦公室提交那些地圖的復(fù)印件，應(yīng)急服務(wù)辦公室應(yīng)當(dāng)立即向適當(dāng)?shù)目赡苁苡绊懙某鞘?、縣、城市公共安全機構(gòu)提交相同的復(fù)印件。
④任何城市、縣、城鎮(zhèn)的公共安全機構(gòu)，包括上述地區(qū)的范圍，應(yīng)當(dāng)限制從大壩地區(qū)撤離和控制的程序，應(yīng)急服務(wù)辦公室應(yīng)當(dāng)檢查這些程序來決定撤離和控制措施是否恰當(dāng)，并就程序的適當(dāng)性向有關(guān)的公共安全機構(gòu)提供建議。在檢查過程中，應(yīng)急服務(wù)辦公室應(yīng)當(dāng)與適當(dāng)?shù)闹莼虻胤綑C構(gòu)協(xié)商配合。本條款指定的應(yīng)急程序應(yīng)當(dāng)符合地方需要，也應(yīng)當(dāng)包括下列各項的任一項，或者應(yīng)急服務(wù)辦公室判斷的其他適當(dāng)項目：
(A)將要撤離地區(qū)的輪廓圖；
(B)將被使用的路線；
(C)交通控制措施；
(D)為照顧移民的避難所的使用；
(E)調(diào)用交通工具轉(zhuǎn)移人口的方法；
(F)由于地處高處或類似的情況，在洪澇地區(qū)不需要撤離的特殊地區(qū)和設(shè)施的確定；
(G)撤離和照顧特殊團體的人的特別程序的認證和開發(fā)；
(H)地區(qū)周邊或內(nèi)部安全程序，包括通行證、身份要求、反搶劫巡邏隊；
(I)啟動撤離和再進入該地區(qū)的程序；
(J)負責(zé)這些職能的組織和所需原材料及人力資源的詳情；
⑤在下列一定的特殊情況下，應(yīng)急服務(wù)辦公室將放棄洪澇地圖的要求：
(A)潛在被淹沒所導(dǎo)致的死亡或人員受傷影響，通過應(yīng)急服務(wù)辦公室聯(lián)合其他受影響的地方司法的機構(gòu)可以不用洪澇地圖現(xiàn)場調(diào)查確定。
(B)充分的撤離程序可以不受洪澇地圖的幫助而開發(fā)。
⑥在放棄被授權(quán)后，如果開發(fā)是在一個受豁免的地區(qū)，地方司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)向應(yīng)急服務(wù)辦公室通告，所有的放棄應(yīng)當(dāng)由應(yīng)急服務(wù)辦公室每兩年重新評估一次。
⑦確認地圖上地點和縣在收到縣內(nèi)洪澇地區(qū)變化的地圖后得到的任何信息的通告應(yīng)當(dāng)被郵寄至縣財產(chǎn)估價員辦公室和縣規(guī)劃機構(gòu)。
(3)規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理系統(tǒng)，以預(yù)防災(zāi)害。關(guān)于該標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理系統(tǒng)的內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
①《加州應(yīng)急服務(wù)法》第98條第1款規(guī)定，截止到1993年12月1日，應(yīng)急服務(wù)辦公室以及應(yīng)急計劃中與指定的應(yīng)急作用的有利害關(guān)系的所有州機構(gòu)和地方應(yīng)急管理機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)章建立一個為了所有危機響應(yīng)機構(gòu)使用的標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)可被應(yīng)用在那些在州應(yīng)急計劃中提到的危機或災(zāi)害中，但不僅用于此。標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)包括下列系統(tǒng)，作為一個包含多個管理權(quán)或多個機構(gòu)響應(yīng)和管理危機及災(zāi)害的體制：
(A)事件管理系統(tǒng)，采用最初由消防機構(gòu)規(guī)劃開發(fā)的體制，包括那些由州機構(gòu)正在使用的；
(B)為消防機構(gòu)規(guī)劃開發(fā)的多機構(gòu)協(xié)調(diào)系統(tǒng)；
(C)由第9條確定的互相援助協(xié)議，以及在法律執(zhí)行、消防服務(wù)和驗尸操作中應(yīng)用的相關(guān)互援系統(tǒng)。
(D)第7條定義的行動地區(qū)的概念。
②截止到1994年12月1日[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第98條第3款規(guī)定。，應(yīng)急服務(wù)辦公室協(xié)調(diào)州消防總指揮辦公室、加州高速路巡查部門、和平官員標(biāo)準(zhǔn)與培訓(xùn)委員會、緊急醫(yī)療服務(wù)當(dāng)局和其他所有在州應(yīng)急計劃被指定反應(yīng)任務(wù)的有利害關(guān)系的州機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)聯(lián)合開發(fā)運用在培訓(xùn)所有應(yīng)急反應(yīng)人員說明中被認可的課程，包括在第(1)款中描述的標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理系統(tǒng)相關(guān)的概念和程序。
③截止到1996年12月1日，[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第98條第4款規(guī)定。所有州機構(gòu)應(yīng)當(dāng)使用依據(jù)第(1)款所通過的標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理系統(tǒng)，來協(xié)調(diào)多管理權(quán)或多機構(gòu)應(yīng)急災(zāi)害的操作。
④截止到1996年12月1日，[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第98條第5款規(guī)定。每個地方機構(gòu)為了在災(zāi)害協(xié)助計劃中具備與反應(yīng)有關(guān)成本的撥款資格，應(yīng)使用第(1)款所通過的標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理系統(tǒng)，來協(xié)調(diào)多管理權(quán)或多機構(gòu)應(yīng)急災(zāi)害的操作。
⑤應(yīng)急服務(wù)辦公室應(yīng)當(dāng)聯(lián)合相關(guān)的州和地方機構(gòu)，[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第98條第6款規(guī)定。在每次宣布災(zāi)害的120天內(nèi)完成一個事后報告，這份報告應(yīng)當(dāng)檢查公共安全響應(yīng)和災(zāi)害恢復(fù)行動，并使得有利害關(guān)系的所有公共安全和應(yīng)急管理組織可以得到該報告。
⑥在1994年1月1日之前，加州消防總指揮應(yīng)建立一個遍及全州的消火栓統(tǒng)一顏色外殼，在決定消火栓外殼顏色的過程中，州消防總指揮應(yīng)考慮由國家防火協(xié)會根據(jù)火流測試和消防栓制作第2章291標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)的外殼國家系統(tǒng)。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第99條第2款規(guī)定。
⑦符合第99條第2款的同一外殼顏色要求應(yīng)當(dāng)被每個當(dāng)前維護全州消防栓的機構(gòu)所負責(zé)，作為其消防栓當(dāng)前的維護計劃。同時，一個機構(gòu)也可以通過在路中間地點直接與消防栓鄰近處安裝適當(dāng)顏色的一個或多個反射按鈕來遵循統(tǒng)一顏色外殼的要求，這個顏色或許是消防栓和用同樣顏色可適用靠近消防栓邊緣標(biāo)記所要求的。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第99條第3款規(guī)定。
⑧在1994年7月1日之前，州消防總指揮應(yīng)當(dāng)制定和通過建立遍及全州的統(tǒng)一消防栓聯(lián)結(jié)器規(guī)格的規(guī)章。依據(jù)本節(jié)通過的規(guī)章應(yīng)當(dāng)包括允許架在消防栓上的轉(zhuǎn)換器作為達到統(tǒng)一的途徑而使用。在決定統(tǒng)一消防栓連接器大小的規(guī)格時，州消防總指揮應(yīng)當(dāng)考慮由全國火災(zāi)防治協(xié)會、全國消防學(xué)會或聯(lián)邦應(yīng)急管理機構(gòu)開發(fā)的任何系統(tǒng)。③[注]③ 《加州應(yīng)急服務(wù)法》第99條第4款規(guī)定。
⑨在1996年12月1日之前，每個地方機構(gòu)、市、縣、城鎮(zhèn)或特區(qū)為了有資格獲得在災(zāi)害協(xié)助計劃下互相救援消防反應(yīng)相關(guān)開支的撥款，應(yīng)當(dāng)遵守依據(jù)本節(jié)正式通過的規(guī)章。至少在消防栓上有一個聯(lián)結(jié)器是統(tǒng)一的規(guī)格，這樣就符合要求。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第99條第5款規(guī)定。
⑩在1996年12月1日之前，應(yīng)急服務(wù)辦公室建立合適的盡可能有效率的應(yīng)急反應(yīng)和恢復(fù)計劃，包括相互救援計劃以及與在《健康與安全法》第116275條中定義的有10 000個或更多服務(wù)連接的所有公共水系統(tǒng)相協(xié)調(diào)。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第100條之規(guī)定。
(4)利用和雇用工作人員、儀器和設(shè)備以減輕或恢復(fù)災(zāi)害。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第122條之規(guī)定。即在緊急狀態(tài)時，州長可以指揮州政府所有機構(gòu)運用和雇用政府人員、儀器和設(shè)備的行動來阻止或減輕有危機引起的實質(zhì)性和可能性的損害。州長也可以指揮政府機構(gòu)提供補償服務(wù)和設(shè)備來恢復(fù)任何為受災(zāi)地區(qū)居民提供健康與安全服務(wù)的機構(gòu)。由州長直接指揮的任何時候可以花費為此行動而設(shè)的專項經(jīng)費，而不必考慮經(jīng)費支出的特殊目的。
(5)規(guī)定了測試演習(xí)。[注]《加州應(yīng)急服務(wù)法》第104條之規(guī)定。即每當(dāng)縣、城鎮(zhèn)和市這些行政分支機構(gòu)認為需要測試演習(xí)時，應(yīng)當(dāng)滿足單獨地或聯(lián)合地提出測試演習(xí)的要求。然而，如果談及這些測試演習(xí)，任何人都沒有權(quán)力控制任何平民的援助，沒有遵守有關(guān)測試演習(xí)規(guī)章制度的公民不能夠違反任何法律。
五、健全特大城市社會風(fēng)險預(yù)防機制的法律制度
(一)優(yōu)化之基本原則
1.依法行政原則
“依法行政原則是法治國家、法治政府的基本要求，”[74]66其“基本含義是指政府的一切行政行為應(yīng)依法而為，受法之約束?！盵74]67政府的行為應(yīng)當(dāng)嚴格依法行事本無可厚非，然而，由于風(fēng)險發(fā)生的緊急性等特點，如果不能及時應(yīng)對，那么風(fēng)險的影響范圍將大大增加，造成更加嚴重的損失。在風(fēng)險規(guī)制的背景下，依法行政原則也有了新的變化，應(yīng)當(dāng)結(jié)合風(fēng)險規(guī)制的實際情況，對其進行新的解讀：第一，風(fēng)險規(guī)制過程中所依據(jù)的“法”，不僅僅指憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及部門規(guī)章等，更主要是指“憲法中的緊急權(quán)力條款、統(tǒng)一的突發(fā)事件處置法、單行的應(yīng)急法律，行政機關(guān)制定的應(yīng)急性法規(guī)與規(guī)章以及臨時發(fā)布的應(yīng)急性命令與決定。”第二，在應(yīng)對風(fēng)險時，應(yīng)急性的法律將代替常規(guī)性的法律，發(fā)生更加主要的作用，法律優(yōu)先原則將會被削弱。法律的效力甚至是憲法中部分條文的效力，都有可能被行政應(yīng)急法中止。第三，對于法律保留的事項應(yīng)急機關(guān)可能會被侵入。如對公民人身自由的限制或剝奪，我國《立法法》中將其規(guī)定為法律的絕對保留事項，然而，一旦風(fēng)險來臨時，啟動相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案之后，很多都會涉及到對公民人身自由等基本權(quán)利的限制，如公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，政府可能會在一定范圍內(nèi)采取限制或停止集市、集會等人群聚集的活動；發(fā)生社會安全類事件時，政府會進行交通管制，對人身及車輛進行強制性的檢查等。
2.尊重和保障人權(quán)原則
該原則要求在特大城市社會風(fēng)險監(jiān)管活動的過程中，各級政府及其職能部門“應(yīng)該尊重和保障人權(quán)，切實維護相對人的合法權(quán)益，使之不受侵犯，而不能以自己的行為侵犯公民的人權(quán)，損害相對人的合法權(quán)益?！盵74]692004年的憲法修正案中，首次提出了該項原則，該原則在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中也有明確體現(xiàn)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第8條規(guī)定，政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護相對人權(quán)益的措施。首先，在風(fēng)險發(fā)生前，以及應(yīng)對風(fēng)險的過程中，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極采取措施最大限度的保障公民的合法權(quán)益。當(dāng)不得不侵犯公民個人的利益來保護國家利益和公共利益時，應(yīng)當(dāng)選擇對公民利益侵犯最小的手段。第二，當(dāng)風(fēng)險結(jié)束后，在事后恢復(fù)與重建階段，應(yīng)當(dāng)立即解除限制公民權(quán)利的應(yīng)急措施，已經(jīng)造成損害的，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)給予補償。同時，為了使人民群眾能夠盡快的恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活，民政局等單位應(yīng)當(dāng)主動發(fā)放必要的生活物資，積極的對災(zāi)民進行救助。
3.比例原則
比例原則要求，行政機關(guān)實施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實現(xiàn)和適當(dāng)手段的選擇、保障公共利益和相對人權(quán)益的均衡。[74]73比例原則作為行政法的基本原則，包括適當(dāng)性原則、必要性原則、均衡性原則。
適當(dāng)性原則要求行政機關(guān)在特大城市社會風(fēng)險監(jiān)管活動的過程中，若要采取新聞管制、出入境管制、劃定控制區(qū)域、加強流動人口管理、實施交通衛(wèi)生檢疫等限制性行政應(yīng)急措施時，所采取的手段能夠切實預(yù)防和控制風(fēng)險。只有當(dāng)該手段能夠達成預(yù)期目標(biāo)時，該手段才能被實施。
必要性原則以適當(dāng)性原則為前提，要求行政機關(guān)在可供實施的多種手段中，應(yīng)當(dāng)采取對行政相對人權(quán)益侵害最小的手段，這也與尊重和保障人權(quán)的原則相適應(yīng)。在對風(fēng)險的預(yù)防和控制過程中，特大城市政府采取的措施很有可能對公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等造成損害，但要盡量選取對公民利益侵害最小的手段。如可能對公民的人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)造成損害時，應(yīng)盡量避免對公民的人身權(quán)造成傷害。在風(fēng)險來臨時，如需侵犯到公民的財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)盡量采取征用而非征收的手段。同時，當(dāng)風(fēng)險結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)對財產(chǎn)所有權(quán)人給予適當(dāng)?shù)难a償。
均衡性原則吸收了經(jīng)濟學(xué)中的成本收益理論，要求行政機關(guān)所采取的行政行為所采取的手段，其可能帶來的收益應(yīng)當(dāng)大于可能的損失。在進行風(fēng)險決策時，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮到應(yīng)對風(fēng)險所需要的成本以及可能避免的損失，盡量采取成本最低、收益最大的手段。
4.效率原則
效率原則是指特大城市政府及其工作人員在行使處置特大城市風(fēng)險的權(quán)力時，要力爭以盡可能快的時間、盡可能少的人員、盡可能低的經(jīng)濟消耗，取得最大可能的社會和經(jīng)濟效益。效率原則包括特大城市政府內(nèi)部的效率以及對外應(yīng)對風(fēng)險的效率。
特大城市政府內(nèi)部的效率主要是指機構(gòu)和人員的效率。對風(fēng)險的應(yīng)對往往需要特大城市政府在短時間內(nèi)及時、準(zhǔn)確的作出判斷，并迅速采取較為合理的措施。風(fēng)險的突發(fā)性和短時間內(nèi)的巨大破壞性，對特大城市政府的機構(gòu)和人員的效率提出了更高的要求。首先在機構(gòu)設(shè)置上，承擔(dān)特大城市風(fēng)險預(yù)防和應(yīng)對的部門必須精簡，職權(quán)明確和相對集中。冗雜的內(nèi)部程序和臃腫的機構(gòu)設(shè)置，很有可能成為應(yīng)對風(fēng)險的阻礙，大大減緩對風(fēng)險的反應(yīng)速度。當(dāng)風(fēng)險來臨時，一旦無法迅速、有效的行動，很有可能造成損失的擴大，對人民群眾的生命財產(chǎn)造成二次傷害。同時，負責(zé)應(yīng)對風(fēng)險的特大城市政府機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有相對集中的權(quán)力，風(fēng)險一旦發(fā)生后，此類行政機構(gòu)往往能夠調(diào)動公安、民政、衛(wèi)生、交通、水利等多個部門，如果權(quán)力過小且不集中，無法有效的調(diào)動各個部門，應(yīng)對風(fēng)險的能力就會大大減弱。第二，在人員方面，參與應(yīng)對的人員應(yīng)當(dāng)精干，反應(yīng)迅速，能在各種情況下臨危不懼，保持高度冷靜的頭腦，快速有效的采取應(yīng)對措施。這正如有學(xué)者指出的：“世界上各國都非常重視具體實施應(yīng)急活動人員的精干和高效，建有災(zāi)害應(yīng)急特別小組和快速反應(yīng)部隊。如法國的國家憲兵突擊隊、意大利的特別行動勤務(wù)組、俄羅斯的阿爾法特種部隊等?！盵64]101
特大城市政府的外部效率主要體現(xiàn)在應(yīng)對風(fēng)險的運行程序、步驟以及相關(guān)的制度保障方面。為了應(yīng)對突如其來、難以預(yù)測的風(fēng)險，特大城市政府的運行程序及步驟顯得尤為重要。當(dāng)風(fēng)險來臨時，特大城市政府作出應(yīng)急行為時無須嚴格遵守常態(tài)下的程序，其運作方式和步驟應(yīng)當(dāng)盡可能的簡潔，一切應(yīng)當(dāng)以有效的應(yīng)對風(fēng)險和保障人民的生命財產(chǎn)為主線。同時，為了避免特大城市政府的拖延，可以充分發(fā)揮行政時效和期限制度的功能，強制其在一定時限內(nèi)履行某種法律義務(wù)?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中所規(guī)定的當(dāng)發(fā)生公共衛(wèi)生事件時，縣級衛(wèi)生主管部門應(yīng)當(dāng)在兩小時內(nèi)向同級人民政府和上級衛(wèi)生主管部門進行匯報，否則就要承擔(dān)法律責(zé)任的規(guī)定，就是屬于行政期限制度。該制度可以督促行政機關(guān)提高效率，積極作為。
5.協(xié)調(diào)性原則
以特大城市社會風(fēng)險的生命周期為主線，對風(fēng)險的應(yīng)對可以分為預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段、監(jiān)測與預(yù)警階段、應(yīng)急處置與救援階段、事后恢復(fù)與重建階段共四個階段，這四個階段需要特大城市政府眾多的部門參與。同時，在應(yīng)對特大城市風(fēng)險的每一個階段，也都需要不同的部門共同參與，互相協(xié)作。如何將這些層次關(guān)系、功能結(jié)構(gòu)和職權(quán)與職責(zé)都不同的部門、機構(gòu)進行有機整合，實現(xiàn)資源共享和有序、高效地運轉(zhuǎn)對于及時應(yīng)對和消除特大城市社會風(fēng)險意義重大。
應(yīng)對特大城市社會風(fēng)險的同時需要上下行政機關(guān)以及無等級關(guān)系的行政機關(guān)同時互相合作，為了使上下級政府部門之間以及無等級關(guān)系的行政機關(guān)之間能夠相互協(xié)作，首先應(yīng)當(dāng)建立起相應(yīng)的綜合協(xié)調(diào)部門，如在各級政府所成立的應(yīng)急辦等，使其享有相關(guān)的調(diào)動不同部門以及協(xié)調(diào)不同部門之間關(guān)系的權(quán)力。同時，為了使無等級關(guān)系的行政機關(guān)能夠相互協(xié)作，在大力倡導(dǎo)依法治國的今天，還應(yīng)以法律的形式在法律中明確規(guī)定行政協(xié)作制度。如果說統(tǒng)一的特大城市社會風(fēng)險協(xié)調(diào)部門主要是通過指令的方式來實現(xiàn)上下級行政部門之間的協(xié)調(diào)，那么以法律的形式規(guī)定行政協(xié)作制度則是橫向的行政部門之間實現(xiàn)有效合作的方式。關(guān)于特大城市社會風(fēng)險的行政協(xié)作制度，我國當(dāng)前法律尚未明確規(guī)定，結(jié)合其他國家的立法經(jīng)驗，未來我國應(yīng)當(dāng)在行政程序法中，規(guī)定行政協(xié)作的情形、行政協(xié)作機關(guān)之間的職權(quán)與職責(zé)等。
(二)優(yōu)化之總體思路
1.堅持整體性治理，動員各方面力量積極參與
“傳統(tǒng)公共行政范式適合于大工業(yè)社會的生產(chǎn)和管理，也是管理大規(guī)模人口所必需的。但是，這一范式不適應(yīng)信息社會或后工業(yè)社會的要求，因而其影響日漸式微?！盵75]行政國家的發(fā)展，使得行政機關(guān)數(shù)量眾多，機構(gòu)臃腫，職能互相交叉，在進行行政管理時往往會出現(xiàn)碎片化、各自為政的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政決策互相沖突、效率低下，這不僅是對行政資源的巨大浪費，也很難達到滿意的行政效果。整體性治理理論強調(diào)政府的活動應(yīng)當(dāng)以解決實際問題為導(dǎo)向，要求對政府內(nèi)部碎片化的資源進行有效的整合，以便能夠合理的利用。在對特大城市的社會風(fēng)險進行監(jiān)管的過程中，需要各級政府及多個相關(guān)職能部門參與，同時，還需要很多社會組織及廣大人民的參與。將整體性治理理論運用到維護特大城市安全的過程中，可以有效的整合各種資源，充分動員和利用一切可以動員的力量，以便最大限度的發(fā)揮各自作用，避免出現(xiàn)各自為政、效率低下的現(xiàn)象。
整體性治理理論主要包括協(xié)調(diào)性機制、整合機制以及信任機制。首先，“在整體性治理的語境中，協(xié)調(diào)指的是在信息、認知和決策方面理解相互介入和參與的必要性，并非定義不精確的行動?！盵75]預(yù)防和應(yīng)對特大城市社會風(fēng)險的過程中，眾多行政機關(guān)都有可能根據(jù)自己的信息網(wǎng)絡(luò)搜集到有關(guān)特大城市社會風(fēng)險的信息，同時，由于行政機關(guān)的分工日趨明顯，專業(yè)化也不斷提高，所以不同的行政機關(guān)掌握的風(fēng)險信息可能存在差異，對特大城市社會風(fēng)險的認知與決策很有可能站在本部門的立場上。由此，需要在信息、認知和決策方面進行協(xié)調(diào)。在整體性治理的語境中，整合是指“通過為公眾提供滿足其需要的、無縫隙的公共服務(wù)，從而達致整體性治理的最高水平”。[75]在對特大城市社會風(fēng)險進行監(jiān)管的過程中，不同的部門根據(jù)信息搜集情況、自己的專業(yè)知識以及所在的部門利益，很容易做出互相沖突的行政決策。這種決策內(nèi)容的差異是由決策體制所決定的，單純的試圖改變決策內(nèi)容是徒勞無功的，很難達到長遠的效果。因此，建立能夠整合所有資源的決策體制至關(guān)重要。當(dāng)特大城市社會風(fēng)險來臨時，作出決策的機關(guān)不應(yīng)是政府的某一職能部門，而應(yīng)是能夠整合所有資源的地方政府或地方政府的綜合協(xié)調(diào)部門。信任是指：“在一系列給定后果或事件中，對一個人或一種制度信任。由此，信任表達了對誠實或他人的愛的信念，或者，對抽象原則(技術(shù)性知識)之正確性的信念”。[76]30面對社會風(fēng)險的行政機關(guān)之間能夠互相信任，也有利于共同應(yīng)對風(fēng)險。加強行政機關(guān)之間的溝通與交流，政府積極組織大規(guī)模的應(yīng)急演練，也是增強行政機關(guān)之間信任的有效途徑。
2.運用行政過程理論，對特大城市社會風(fēng)險進行全過程監(jiān)管
任何一種行政活動都必須遵守一定的過程，特大城市社會風(fēng)險規(guī)制也是如此，它包含對特大城市社會風(fēng)險的確定、評估、預(yù)防、交流、規(guī)制等一系列的過程，傳統(tǒng)以行政行為為核心的靜態(tài)的行政法理論，面對動態(tài)的特大城市社會風(fēng)險規(guī)制過程，已經(jīng)顯得力不從心了。以行政過程為視角對特大城市社會風(fēng)險規(guī)制進行研究，符合對風(fēng)險規(guī)制的要求，也能夠為行政機關(guān)的風(fēng)險規(guī)制的全過程提供合法性依據(jù)，以便更好地應(yīng)對風(fēng)險。而對風(fēng)險的規(guī)制不僅僅需要對行政機關(guān)的外部行政行為，還涉及到行政機關(guān)的內(nèi)部行政行為，既需要深入特大城市社會風(fēng)險規(guī)制過程的內(nèi)部各個環(huán)節(jié)，也需要照應(yīng)特大城市社會風(fēng)險規(guī)制過程外部的各個環(huán)節(jié)，以實現(xiàn)無縫對接。
具體到對特大城市的社會風(fēng)險進行監(jiān)管的過程中，用法制的手段，對特大城市社會風(fēng)險進行外部的規(guī)制主要包括特大城市社會風(fēng)險議題之形成、特大城市社會風(fēng)險監(jiān)測、特大城市社會風(fēng)險評估、特大城市社會風(fēng)險交流、特大城市社會風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)制定、特大城市社會風(fēng)險管理六個環(huán)節(jié)。同時，對特大城市社會風(fēng)險規(guī)制的內(nèi)部過程的各個環(huán)節(jié)，也需要進行規(guī)制，如相關(guān)機構(gòu)及人員的確定、信息的公開與發(fā)布、內(nèi)部議事程序及議事規(guī)則等，都是一個動態(tài)的過程，需要用動態(tài)的行政過程論進行規(guī)制。
行政過程理論以特大城市社會風(fēng)險的生命線為視角，明確了行政機關(guān)應(yīng)對特大城市社會風(fēng)險中的幾個重要過程，對特大城市社會風(fēng)險的應(yīng)對和預(yù)防，提出了更高層次的要求。該理論要求行政機關(guān)在應(yīng)對特大城市社會風(fēng)險時，針對不同的過程，應(yīng)當(dāng)采取更加具有針對性的手段。行政過程理論是一種精細化的管理要求，是對傳統(tǒng)理論和經(jīng)驗的總結(jié)與升華。但是在強調(diào)行政過程理論的同時，并不能僅僅強調(diào)單個過程，將每一個過程嚴格的分裂開來。在提倡行政過程理論的同時，也應(yīng)當(dāng)注意，將不同的過程有機聯(lián)系起來，注重不同過程之間的聯(lián)系，特別是不同行政過程之間的轉(zhuǎn)換與銜接問題，使其在宏觀層面上成為一個統(tǒng)一的整體。
3.以行政責(zé)任制為手段，督促各部門積極履職
有效而明確的行政責(zé)任是依法行政的保障，這既取決于行政責(zé)任規(guī)范的明確，也取決于行政責(zé)任追究機制即行政追究責(zé)任制的完備。[77]在特大城市社會風(fēng)險監(jiān)管活動的過程中，眾多主體都享有相應(yīng)的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)設(shè)定與其權(quán)力相對應(yīng)的行政責(zé)任，保持權(quán)責(zé)統(tǒng)一，督促其依法行使權(quán)力，積極作為。當(dāng)行政主體濫用權(quán)力或不作為時，靜態(tài)的行政責(zé)任制度并不能讓責(zé)任主體受到相應(yīng)的懲罰，還應(yīng)當(dāng)建立動態(tài)的行政責(zé)任追究制度。動態(tài)的行政責(zé)任追究制度，不僅包括行政機關(guān)的內(nèi)部追責(zé)，還包括為滿足民眾訴求而建立的行政問責(zé)制度。
在行政機關(guān)的內(nèi)部追責(zé)方面，一旦行政主體出現(xiàn)失職的現(xiàn)象，上級機關(guān)或同級的監(jiān)察機關(guān)，應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，立刻啟動追責(zé)程序，對其進行懲罰，使行政責(zé)任制度能落實到實處。
同時，為了適應(yīng)民主政治的需要，擴大公民對公共事務(wù)的參與，增強民眾的凝聚力，建立相關(guān)的行政問責(zé)制度成為滿足公民知情權(quán)的一種趨勢?！靶姓栘?zé)就是行政機關(guān)及其執(zhí)法人員有義務(wù)及時回應(yīng)社會公眾對其權(quán)力行使過程和結(jié)果的質(zhì)疑，作出解釋、說明，并根據(jù)政府或上級行政機關(guān)決定，及時糾正錯誤，承擔(dān)有關(guān)行政責(zé)任?！盵78]當(dāng)出現(xiàn)特大城市社會風(fēng)險時，政府應(yīng)當(dāng)保障民眾的知情權(quán)，積極回應(yīng)民眾的訴求，并承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。
基于風(fēng)險本身的不可預(yù)測性、未知性，以及人的有限理性，為了適應(yīng)風(fēng)險社會的特殊要求，建立起相應(yīng)的行政免責(zé)制度也是十分重要的。受主客觀因素的影響，為了適應(yīng)風(fēng)險社會的需要，應(yīng)當(dāng)在一定程度上，對不可抗力、無法預(yù)知的原因造成的后果，進行必要的免責(zé)，避免行政機關(guān)工作人員在進行風(fēng)險應(yīng)對和風(fēng)險決策時，出現(xiàn)不敢作為的現(xiàn)象。為此，在規(guī)定行政問責(zé)制度的同時，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的行政免責(zé)制度，為行政機關(guān)積極作為提供必要的空間與余地。當(dāng)出現(xiàn)行政機關(guān)工作人員為了公共利益、非故意、且嚴格依法的情況下，仍然造成損失時，應(yīng)當(dāng)對相關(guān)人員給予必要的寬容。
4.注重對特大城市社會風(fēng)險的差異化管理
對特大城市的社會風(fēng)險的監(jiān)管，重要的是找準(zhǔn)其風(fēng)險源，正確判斷其性質(zhì)，是正確應(yīng)對各類風(fēng)險的前提，對不同類型和不同等級的風(fēng)險需要區(qū)別對待，實行差異化管理。比如，對特大城市社會風(fēng)險進行分等級，這需要運用特大城市社會風(fēng)險行政調(diào)查制度。對特大城市風(fēng)險等級予以界定，這就需要根據(jù)特大城市社會風(fēng)險危害程度、影響范圍等標(biāo)準(zhǔn)，將之分為若干個等級，諸如，A、B、C、D或者，紅色、黃色、藍色、綠色，四個從高到低的風(fēng)險等級，對于不同等級的風(fēng)險，特大城市風(fēng)險監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取不同的措施。對特大城市社會風(fēng)險實施差異化管理既有利于節(jié)省行政成本，提高管理效率，也有利于保護社會公眾合法權(quán)利。
(三)特大城市風(fēng)險預(yù)防機制法制優(yōu)化之具體路徑
1.風(fēng)險源的排查、登記、識別機制
“對危險源、危險區(qū)域進行調(diào)查、登記，是突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備的重要基礎(chǔ)性工作?！盵64]146特大城市政府及各區(qū)政府，應(yīng)當(dāng)全面普查本轄區(qū)內(nèi)的可能的風(fēng)險源，并對風(fēng)險源登記造冊。對可能存在的風(fēng)險源要組織相關(guān)專家進行風(fēng)險評估，掌握其所存在的風(fēng)險類型以及影響的范圍，定期進行檢查，排除隱患。同時，應(yīng)堅持資源共享機制，由特大城市政府應(yīng)急辦牽頭，建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺，將所有部門搜集的數(shù)據(jù)進行匯總。特大城市政府應(yīng)急辦應(yīng)針對不同地域、不同類型的風(fēng)險要進行整體把握，風(fēng)險源集中的地域和行業(yè)，要進行全天候的監(jiān)控。此外，對風(fēng)險源的調(diào)查不能僅僅依靠政府的力量，還應(yīng)建立一定的制度，讓有關(guān)企事業(yè)單位自行進行申報，對故意瞞報的行為進行嚴厲的處罰。由于風(fēng)險源的不確定性和偶然性，應(yīng)建立相應(yīng)的物質(zhì)獎勵機制，鼓勵人民群眾積極報告身邊可能存在的風(fēng)險。
(1)風(fēng)險的排查機制
借鑒《突發(fā)事件應(yīng)對法》的相關(guān)規(guī)定，特大城市社會風(fēng)險類型主要包括自然災(zāi)害類、事故災(zāi)難類、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件。筆者在前文將其具體劃分為8大類。風(fēng)險的種類的多樣性、影響范圍的廣泛性以及不可預(yù)測性，要求風(fēng)險的排查不僅僅需要負有相應(yīng)職責(zé)的行政機關(guān)統(tǒng)一進行排查，與風(fēng)險相關(guān)的企事業(yè)單位也應(yīng)當(dāng)積極申報。此外，還應(yīng)建立相應(yīng)的獎勵機制，鼓勵廣大人民群眾積極報告身邊可能的風(fēng)險，盡最大可能確保風(fēng)險排查無死角。
①行政機關(guān)統(tǒng)一排查
在明確了特大城市社會風(fēng)險的類型之后，其次應(yīng)當(dāng)明確負有排查風(fēng)險的機關(guān)。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第20條的規(guī)定，縣級政府負有對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件全面應(yīng)對的職責(zé)。鑒于風(fēng)險的多樣性，應(yīng)當(dāng)由縣級政府牽頭，成立一個綜合性的協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)風(fēng)險的排查。同時，根據(jù)對不同類型風(fēng)險進行監(jiān)管的部門，應(yīng)當(dāng)成立由多部門聯(lián)合執(zhí)法的機構(gòu)進行監(jiān)管。例如，對自然災(zāi)害負有監(jiān)管職責(zé)的地質(zhì)局、氣象局；對事故災(zāi)難負有監(jiān)管責(zé)任的安全生產(chǎn)監(jiān)督局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等；對公共衛(wèi)生事件負有監(jiān)管職責(zé)的衛(wèi)計委、食藥監(jiān)局；對社會安全負有監(jiān)管職責(zé)的公安局、國家安全局等。在成立風(fēng)險監(jiān)管機構(gòu)時，應(yīng)當(dāng)吸納由這些單位的負責(zé)人加入風(fēng)險排查機構(gòu)。同時，為了保證監(jiān)督的一致性，提升工作的效率。在各單位內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)委派專人負責(zé)此事。
行政機關(guān)的排查應(yīng)當(dāng)包括常態(tài)化排查和重點排查兩種排查機制。常態(tài)化的排查是指針對本轄區(qū)的所有領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)由縣級政府的分管安全生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，帶領(lǐng)所有對風(fēng)險負有預(yù)防職責(zé)的行政機關(guān)，對轄區(qū)內(nèi)所有可能存在的風(fēng)險逐一進行排查。這種常態(tài)化的排查應(yīng)當(dāng)定期舉行，每個月為一個周期。
重點排查指的是對于該行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)常發(fā)生的風(fēng)險，在高發(fā)時間段，應(yīng)當(dāng)每周或半月進行一次排查。例如，在夏季等暴雨、泥石流高發(fā)的季節(jié)，針對可能產(chǎn)生地質(zhì)災(zāi)害的地方，地質(zhì)、氣象、民政等機關(guān)應(yīng)當(dāng)重點排查。針對重大施工項目，安全生產(chǎn)部門、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)進行重點排查。行政機關(guān)對風(fēng)險進行排查的過程，實際上也是對風(fēng)險進行監(jiān)督的過程。
②動員廣大人民群眾廣泛參與
對特大城市社會風(fēng)險的排查，不能僅僅依靠行政機關(guān)。廣大人民群眾作為對風(fēng)險感知最直接客體，對風(fēng)險感知最為明顯，同時受風(fēng)險的影響也最大。人數(shù)的多樣性以及人員的廣泛性，同時能涵蓋的范圍也較廣，能在很大程度上彌補行政機關(guān)在排查風(fēng)險時在地域和人員上的有效性，盡可能的避免在風(fēng)險排查時出現(xiàn)死角。我國地形復(fù)雜，人口眾多，社會環(huán)境與其他國家存在很大差距。這也在很大程度上凸顯了動員廣大人民群眾廣泛參與的重要性。
(2)風(fēng)險的登記機制
與特大城市社會風(fēng)險排查相適應(yīng)，對特大城市社會風(fēng)險信息的登記，一方面要貫徹突發(fā)事件分級、分類、分期理論，將特大城市社會風(fēng)險按照不同類型、不同種類、不同的發(fā)展階段及時予以公布，同時，針對季節(jié)性等周期性風(fēng)險等，對風(fēng)險還應(yīng)當(dāng)積極地進行評估和交流，一旦相關(guān)情況發(fā)生了變化，則要對登記情況適時的進行修改。
(3)風(fēng)險的識別機制
對特大城市社會風(fēng)險的登記應(yīng)當(dāng)嚴格遵循三個步驟，第一，是按照不同的類型進行劃分，比如，是否屬于自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件。第二，將不同類別風(fēng)險按照其社會危害程度的不同進行分類登記?？梢愿鶕?jù)危害程度的由小至大，分為一級、二級、三級和四級等。第三，結(jié)合特大城市的地形、地質(zhì)等實際情況，根據(jù)風(fēng)險在當(dāng)?shù)乇l(fā)的頻次不同，可將風(fēng)險分為高頻次風(fēng)險、中頻次風(fēng)險、低頻次風(fēng)險。
2.風(fēng)險信息交流機制
(1)跨部門的風(fēng)險信息交流機制
在現(xiàn)代官僚體制中，隨著專業(yè)化水平不斷提升，其分工也越來越細化。但特大城市社會風(fēng)險本身的復(fù)雜性及高度關(guān)聯(lián)性，使得單一的部門往往無法有效的預(yù)防風(fēng)險，由此，建立跨部門的風(fēng)險信息交流機制顯得十分重要。例如，在自然災(zāi)害中，滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生，除了與當(dāng)?shù)氐耐寥赖刭|(zhì)條件有關(guān)之外，還與天氣等自然條件有關(guān)。在風(fēng)險來臨之前，對人員的疏散、安置等，還涉及到民政、財政等相關(guān)部門。這就需要特大城市中的氣象、地質(zhì)、財政、民政等多部門的協(xié)同配合。風(fēng)險產(chǎn)生的次生災(zāi)害也需要多部門的配合。一旦山體滑坡、泥石流等自然災(zāi)害爆發(fā)，往往會產(chǎn)生人員傷亡、傳染病肆虐等公共衛(wèi)生事件，這就需要衛(wèi)計委、醫(yī)院等相關(guān)部門的配合。地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生后，對水源、食物等也都會造成一定程度的污染和破壞，食品藥品監(jiān)督管理部門在此時也應(yīng)發(fā)揮相應(yīng)的作用。例如，在深圳光明新區(qū)重大滑坡事故中，在泥石流爆發(fā)之前，倘若氣象部門在作出暴雨預(yù)報之后，地質(zhì)部門能夠及時、有效的根據(jù)當(dāng)?shù)赝寥朗杷傻奶攸c，及時向當(dāng)?shù)卣鞒鰣蟾?，并由政府出面，指揮民政、公安等部門采取相應(yīng)措施，及時疏散相關(guān)人員，也就不會造成如此嚴重的后果。相反，如果特大城市政府各個部門能夠積極主動配合發(fā)布風(fēng)險信息，那么就能發(fā)揮重要作用，減少人員和財產(chǎn)損失，維護城市政府的公信力。比如，在2012年北京“7·21”特大暴雨中，北京新聞辦的微博“北京發(fā)布V”、北京市氣象臺的“氣象背景”以及“平安北京V”“北京消防V”“水潤京華”“交通北京”與16個縣政務(wù)微博持續(xù)不斷發(fā)送雨情信息、救援信息等，合力形成官方輿論場。在暴雨發(fā)生的整個過程中，“北京微博發(fā)布廳”中(北京市所有政務(wù)微博整合平臺)共有88個政務(wù)微博帳號。多個政務(wù)微博通宵發(fā)帖，成為當(dāng)晚權(quán)威信息源，在一定程度上化解了因信息渠道閉塞和信息不平衡而產(chǎn)生其他次生和衍生風(fēng)險事件。[62]203-204
(2)跨地區(qū)的風(fēng)險信息交流機制
在現(xiàn)代社會，隨著交通的日益發(fā)達，地區(qū)之間固有的限制被逐漸打破，使得發(fā)生在某一特大城市的社會風(fēng)險，往往會蔓延到很多地區(qū)。這也使得建立跨地區(qū)的風(fēng)險交流機制顯得特別重要。同時，特大城市往往是所在省份甚至是全國的中心城市，其對周邊城市有很大的影響。特大城市的風(fēng)險往往會蔓延到周邊地區(qū)，而特大城市周邊城市的風(fēng)險，也會轉(zhuǎn)移到特大城市，這給特大城市的風(fēng)險監(jiān)管帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)建立跨區(qū)域的風(fēng)險交流機制，在預(yù)防風(fēng)險時增強彼此之間的信息交流和互動，可以從源頭上更好地預(yù)防風(fēng)險。
(3)縱向的風(fēng)險信息交流機制
縱向的風(fēng)險交流機制，是指特大城市應(yīng)當(dāng)與國家及所在的省份以及所轄的縣區(qū)，建立統(tǒng)一的風(fēng)險信息交流機制。特大城市的風(fēng)險信息收集中心應(yīng)當(dāng)積極與國家的風(fēng)險信息收集中心以及所在省份的風(fēng)險信息收集中心對接，當(dāng)發(fā)生可能蔓延到全國或全省范圍的風(fēng)險時，國家或省級風(fēng)險信息收集中心應(yīng)當(dāng)及時反饋給特大城市。當(dāng)特大城市發(fā)生的風(fēng)險造成了較大損失或者可能向外擴展時，特大城市的風(fēng)險收集中心應(yīng)當(dāng)及時反饋給國家及所在省份，特大城市風(fēng)險信息收集中心應(yīng)當(dāng)與所在省份及國家風(fēng)險信息收集中心雙向互動。
3.風(fēng)險定級評價機制之優(yōu)化路徑
(1)風(fēng)險定級評價機制的法制建設(shè)之優(yōu)化
①健全綜合風(fēng)險定級評價機制的法制體系?？偨Y(jié)深圳、重慶等地的統(tǒng)一的風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)，全面、系統(tǒng)開展風(fēng)險評估工作的先進經(jīng)驗，加快構(gòu)建特大城市綜合風(fēng)險定級評價規(guī)范體系。一方面，建議由國務(wù)院法制辦領(lǐng)銜，由國家突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會牽頭，國務(wù)院相關(guān)部委參與，起草“特大城市社會風(fēng)險定級評價管理條例”。通過行政法規(guī)的形式，進一步健全特大城市社會風(fēng)險定級評價活動的法制依據(jù)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、方式方法、評估程序，增強風(fēng)險評估結(jié)果的合法性、權(quán)威性、科學(xué)性和可操作性；進一步明確風(fēng)險定級評價活動中各個層級、各方主體的職責(zé)權(quán)限，運轉(zhuǎn)機制、問責(zé)機制和權(quán)利救濟方式，構(gòu)建全城市性、全災(zāi)種、全民性的風(fēng)險定級評價體系，從而確保風(fēng)險評估活動全面、及時、有序、高效開展。另一方面，建議配合出臺“特大城市社會風(fēng)險定級評價實施辦法”，借鑒英國等國家特大城市風(fēng)險評估的先進經(jīng)驗，強調(diào)用科學(xué)的方法發(fā)現(xiàn)風(fēng)險、測量風(fēng)險、登記風(fēng)險、預(yù)控風(fēng)險，把風(fēng)險管理建立在科學(xué)的方法基礎(chǔ)上。[79]54-59通過明確風(fēng)險定級評價機制的主要內(nèi)容，為特大城市開展風(fēng)險定級評價活動提供規(guī)范性指引。此外，推動全國各特大城市結(jié)合自身城市風(fēng)險防控實際情況，制定綜合性的風(fēng)險定級評價實施辦法，指導(dǎo)全市相關(guān)主體，全面、及時、科學(xué)、規(guī)范地開展風(fēng)險定級排查工作，為全市風(fēng)險防控提供數(shù)據(jù)支持和方向指引。
②完善專項風(fēng)險定級評價機制法制體系。一是由國務(wù)院相關(guān)部門，加快健全和完善各特大功能城市主要災(zāi)種的風(fēng)險定級評價實施方案或技術(shù)指南，可以借鑒現(xiàn)有的《食品安全風(fēng)險評估管理規(guī)定(試行)》《突發(fā)事件公共衛(wèi)生風(fēng)險評估管理辦法》等，規(guī)范指導(dǎo)相關(guān)部門和地區(qū)開展專項風(fēng)險定級評價活動。二是立足于特大城市自身潛在的風(fēng)險源及主要風(fēng)險類型的基礎(chǔ)上，完善特大城市風(fēng)險定級評價機制。以北京市為例，其在涉外、反恐、空氣污染、通訊保障與信息安全、建筑工程事故等方面的風(fēng)險防控需求較為突出；深圳市更加注重核安全事故、臺風(fēng)暴雨災(zāi)害等風(fēng)險防范；上海市出臺了海上搜救、海洋災(zāi)害、地方性債務(wù)風(fēng)險等方面的針對性應(yīng)急預(yù)案；天津市在雨雪冰凍災(zāi)害、海上污染事故、特種設(shè)備事故等方面的風(fēng)險防控壓力較大。[注]以上相關(guān)城市的專項風(fēng)險防控領(lǐng)域是根據(jù)其官方應(yīng)急管理網(wǎng)站中相關(guān)專業(yè)應(yīng)急預(yù)案的制定或應(yīng)急管理部門的設(shè)置得出的初步結(jié)論。由此，建議在各專項應(yīng)急預(yù)案中，增列條款，明確開展各專項風(fēng)險定級評價活動的相關(guān)內(nèi)容，強化特大城市在應(yīng)急準(zhǔn)備階段對相關(guān)專項風(fēng)險的排查、研判、監(jiān)測和管控。
③完善多災(zāi)種風(fēng)險定級評價機制法制體系。多災(zāi)種風(fēng)險是區(qū)域內(nèi)多種致災(zāi)因子導(dǎo)致的總風(fēng)險，[80]一個區(qū)域往往受到多種致災(zāi)因子的共同影響，單災(zāi)種風(fēng)險評估并不足以反映該地區(qū)的綜合風(fēng)險，有必要開展多災(zāi)種風(fēng)險評估。在多災(zāi)種風(fēng)險中，一般由主災(zāi)害風(fēng)險和次災(zāi)害風(fēng)險相互作用形成。比如，由地震災(zāi)害引發(fā)的水、電、氣、交通、通訊等公用設(shè)施中斷災(zāi)害和傳染性疫情災(zāi)害等。多災(zāi)種風(fēng)險源及其表現(xiàn)形式，風(fēng)險防控的主體、原則、方式、程序都有所不同且更為復(fù)雜，而多災(zāi)種風(fēng)險致災(zāi)可能性及其危害程度要遠遠高于單一災(zāi)種。由此，建立健全特大城市多災(zāi)種風(fēng)險定級評價機制法制體系就顯得尤為重要。建議在“特大城市綜合風(fēng)險定級評價實施辦法”的基礎(chǔ)上，增列所在城市的典型“多災(zāi)種風(fēng)險定級評價”條款。結(jié)合所在城市常見的多災(zāi)種風(fēng)險應(yīng)對的歷史經(jīng)驗和其他經(jīng)驗，明確典型的多災(zāi)種風(fēng)險致災(zāi)的類型，成立臨時性多災(zāi)種風(fēng)險定級評價活動小組，抽調(diào)相關(guān)部門人員，專家團隊，對相關(guān)風(fēng)險源進行分類、同步排查，綜合評估，制定科學(xué)、系統(tǒng)的多災(zāi)種風(fēng)險定級評價報告，為特大城市應(yīng)對多災(zāi)種風(fēng)險提供規(guī)范性指導(dǎo)。
(2)風(fēng)險定級評價活動參與主體之優(yōu)化
①政府部門。我國的突發(fā)事件應(yīng)對管理體制決定了政府部門是開展風(fēng)險定級評價活動的主要組織者和監(jiān)督者。筆者認為，各特大城市應(yīng)急管理委員會辦公室(簡稱“應(yīng)急辦”)應(yīng)當(dāng)下設(shè)“風(fēng)險定級評價小組”，具體負責(zé)制定全市風(fēng)險定級評價的各項活動。定期組織開展風(fēng)險定級評價活動；加強與專家團隊和相關(guān)風(fēng)險源所在單位的溝通；加強風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)判和預(yù)警，最大程度消除、隔離、減緩風(fēng)險隱患；及時發(fā)布更新風(fēng)險定級評價報告，增強全市風(fēng)險防范意識和防范能力。所在城市的應(yīng)急管理其他成員單位，應(yīng)當(dāng)在“風(fēng)險定級評價小組”的統(tǒng)一工作部署下，積極組織開展部門專項風(fēng)險定級評價活動，并就各專項風(fēng)險評估情況向“風(fēng)險定級評價小組”報告，主動開展專項風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)判、處置和預(yù)警，對排查出的風(fēng)險進行主動防范。
②風(fēng)險源單位。特大城市往往面對更為復(fù)雜、繁多、隱秘的風(fēng)險，開展風(fēng)險定級評價活動，最基礎(chǔ)、最重要的環(huán)節(jié)在于明確相關(guān)風(fēng)險源所在的區(qū)域、行業(yè)，筆者將其稱為風(fēng)險源單位。建議借鑒上海市應(yīng)急管理機構(gòu)設(shè)置中的對所在城市的重點區(qū)域和高危行業(yè)重點單位，成立“市級基層應(yīng)急管理單元” 。[注]上海市應(yīng)急辦公室.“市級基層應(yīng)急管理單元”，即對所在城市的重點區(qū)域和高危行業(yè)重點單位，通過明確組織體系、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急保障、工作機制和指揮信息平臺等五個應(yīng)急管理要素，實現(xiàn)管理區(qū)間、環(huán)節(jié)、時限、對象的全覆蓋http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/n31973/n31995/n31999/index.shtml。在此基礎(chǔ)上，明確特大城市主要風(fēng)險源單位的風(fēng)險點排查范圍、自評流程、自糾措施等，及時上報風(fēng)險定級評價報告和風(fēng)險排查處置報告，最大程度避免、減少各種風(fēng)險及其帶來的危害。
③專家團體。風(fēng)險定級評價活動是一項價值評判與科學(xué)評判相結(jié)合的專業(yè)性活動。開展風(fēng)險定級評價活動，離不開相關(guān)領(lǐng)域的專家團隊支持。建議在加強和完善特大城市風(fēng)險應(yīng)急管理專家團隊力量的基礎(chǔ)上，行政法進一步明確和強化專家團隊在風(fēng)險定級評價活動中的參與、指導(dǎo)和風(fēng)險評定；增強風(fēng)險評估專家團隊的專業(yè)性、獨立性、合作性，[55]103-104適當(dāng)引入同行評議和異體監(jiān)督，[55]123-124通過全面的風(fēng)險排查、深入的風(fēng)險評估、科學(xué)的風(fēng)險處置，充分發(fā)揮風(fēng)險定級評價機制對于風(fēng)險防范和風(fēng)險管理的基礎(chǔ)性作用。
④其他社會主體。在風(fēng)險定級評價活動中，一方面，社會媒體、第三方公益組織、相關(guān)利益關(guān)系者、公民個人等應(yīng)當(dāng)主動承擔(dān)起社會責(zé)任，主動配合開展風(fēng)險定級評價活動，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患，及時向有關(guān)部門反應(yīng)，開展廣泛的社會監(jiān)督，積極建言獻策，促使各行業(yè)、各領(lǐng)域的風(fēng)險定級評價活動有序有效開展，夯實城市風(fēng)險防范之網(wǎng)；另一方面，要根據(jù)風(fēng)險定級評價活動所涉及的各方利益，行政法應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴大公眾參與廣度和深度，切實保障分散的利益群體的參與權(quán)，規(guī)范風(fēng)險信息公開程序、風(fēng)險溝通流程和說明理由程序，[55]99-102把公眾參與風(fēng)險定級評價活動和其他風(fēng)險處置活動納入法治軌道，增強風(fēng)險管理過程的民主性和可行性。
(3)風(fēng)險定級評價程序與方法之優(yōu)化
①優(yōu)化特大城市綜合風(fēng)險定級評價程序。明確特大城市風(fēng)險定級評價活動的基本原則、啟動程序、評價對象、評價方法、定級標(biāo)準(zhǔn)、處置措施和評價結(jié)果運用等內(nèi)容。借鑒英聯(lián)邦國家的綜合風(fēng)險定級評價程序，按照“確定背景”“識別風(fēng)險威脅”“風(fēng)險分析”“風(fēng)險評估”“風(fēng)險應(yīng)對”“監(jiān)測和回顧”等六個環(huán)節(jié)，[81]38-39指導(dǎo)城市綜合風(fēng)險定級評價活動。在具體的風(fēng)險定級評價方法運用中，堅持定性分析與定量分析相結(jié)合，定時評估與動態(tài)評估相結(jié)合，風(fēng)險登記和跟蹤監(jiān)測相結(jié)合，確保風(fēng)險定級評價結(jié)果全面、真實、權(quán)威。
②優(yōu)化特大城市專項風(fēng)險定級評價程序。專項風(fēng)險定級評價程序由于其災(zāi)情災(zāi)種的特殊性，在開展風(fēng)險定級評價活動中，往往具有其自身的工作流程和方法適用。從評價對象上看，可以分為自然災(zāi)害和人為災(zāi)害，其中人為災(zāi)害又可以細分為生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。在對自然風(fēng)險事件的風(fēng)險定級評價活動中，注重成因分析和影響評價；在人為風(fēng)險事件定級評價活動中，注重重點人群的防范和重點區(qū)域的評價。[81]41-43具體來講，在公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中，可以對照原衛(wèi)生部《突發(fā)事件公共衛(wèi)生風(fēng)險評估技術(shù)方案》[82]的相關(guān)要求，對所在城市可能引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)風(fēng)險系統(tǒng)地進行識別、分析和評價，分為計劃和準(zhǔn)備、實施、報告等三個階段。在食品安全風(fēng)險評估方面，可以對照《食品安全風(fēng)險評估管理規(guī)定(試行)》[83],依照風(fēng)險評估實施方案，遵循危害識別、危害特征描述、暴露評估和風(fēng)險特征描述的結(jié)構(gòu)化程序開展風(fēng)險評估，細化和完善特大城市食品安全風(fēng)險定級評價程序。在生產(chǎn)安全事件應(yīng)對中，可以借鑒日本勞動省的“六階段安全評價法”，即資料準(zhǔn)備、風(fēng)險的定性評價、風(fēng)險的定量評價、采取安全措施、事故的歷史信息評價和高危險度鼓掌診斷六個階段，采取逐步深入、層層篩選的方式，識別、分析和評價危險，并采取措施整改、消除危險。[84]123-124
③優(yōu)化特大城市多災(zāi)種風(fēng)險定級評價程序。目前我國多災(zāi)種風(fēng)險定級評價程序和方法的理論研究和實踐探索還處在初始階段，而多災(zāi)種風(fēng)險防范和應(yīng)對壓力，特別是特大城市多災(zāi)種風(fēng)險管理需求日益凸顯。這需要立足于國內(nèi)多災(zāi)種風(fēng)險定級評價活動理論和實踐成果，綜合借鑒我國自然災(zāi)害風(fēng)險與區(qū)域安全性分析方法、北京師范大學(xué)中國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險評估法、北京市基于GIS的多災(zāi)種耦合風(fēng)險評估方法，不斷完善我國特大城市多災(zāi)種風(fēng)險定級評價程序和方法適用。
④優(yōu)化特大城市風(fēng)險評估的議程設(shè)置和優(yōu)先次序。為避免在開展風(fēng)險定級評價活動中，過于強勢的公權(quán)力主體對評估對象、評估程序、價值選擇、評估手段等方面的絕對控制，筆者認為行政法應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建公私合作的風(fēng)險監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)[85]風(fēng)險評估建議渠道，注重風(fēng)險評估的應(yīng)責(zé)性，[55]132保障風(fēng)險定級評價活動中數(shù)據(jù)來源、價值選擇和評估手段的廣泛性、科學(xué)性和公平性。
(4)風(fēng)險定級評價結(jié)果運用之優(yōu)化
風(fēng)險定級評價活動的開展，其目的在于排查風(fēng)險、加強防范、消除隱患、為后期風(fēng)險管理和處置提供行動指南。
①加強風(fēng)險定級評價結(jié)果信息公開。行政法需要規(guī)定風(fēng)險定級評價主體應(yīng)當(dāng)及時告知相關(guān)風(fēng)險源單位、相關(guān)風(fēng)險行政監(jiān)管部門做好處置工作；綜合利用互聯(lián)網(wǎng)、新聞媒體、社區(qū)告示欄、短信提醒、廣播電視等方式，根據(jù)風(fēng)險定級評價結(jié)果，在一定程度、一定范圍內(nèi)面向特定或廣泛對象，進行分享信息公開，增強對潛在風(fēng)險的認知意識和防范能力。
②加強風(fēng)險源的動態(tài)監(jiān)測和評估。根據(jù)風(fēng)險定級評級結(jié)果，按照可能性和危害性的等級不同，行政法應(yīng)當(dāng)規(guī)定特大城市風(fēng)險定級評價主體制定和采取不同的監(jiān)測手段和頻率，及時根據(jù)監(jiān)測結(jié)果更新風(fēng)險評估報告，為風(fēng)險管理提供第一手的最新風(fēng)險數(shù)據(jù)和風(fēng)險動態(tài)發(fā)展趨勢。
③注重風(fēng)險整改措施的全面落實和相關(guān)風(fēng)險的預(yù)防預(yù)警。根據(jù)監(jiān)測和評估結(jié)果，對于風(fēng)險發(fā)生可能性極高、危害極大的情形，行政法應(yīng)當(dāng)規(guī)定特大城市風(fēng)險監(jiān)管主體按照相關(guān)應(yīng)急管理程序，啟動風(fēng)險預(yù)警機制、采取應(yīng)急防范措施；對于其他一般風(fēng)險，行政法需要規(guī)定特大城市風(fēng)險監(jiān)管主體負有密切跟蹤監(jiān)測，責(zé)成相關(guān)部門和單位，及時處置、隔離、減緩相關(guān)風(fēng)險的職責(zé)，并負有做好風(fēng)險監(jiān)測、評估、處置記錄的職責(zé)。
(5)風(fēng)險定級評價獎懲措施之優(yōu)化
①優(yōu)化行政主體開展風(fēng)險定級評價活動獎懲機制。行政法需要規(guī)定特大城市政府應(yīng)當(dāng)將風(fēng)險定級評價活動的實施效果納入相關(guān)部門和個人的政績考核范圍，并作為地方風(fēng)險管理工作考核的重要指標(biāo)。對相關(guān)政府部門和個人開展風(fēng)險定級評價活動不利的，由“風(fēng)險定級評價小組”予以及時督辦；造成嚴重后果的，由應(yīng)急管理委員會或相關(guān)部門進行行政問責(zé)；構(gòu)成犯罪行為的，依法追究刑事責(zé)任。對相關(guān)部門和個人及時有效開展風(fēng)險定級評價活動，成效顯著的，予以嘉獎；對成功做法和先進經(jīng)驗在一定范圍內(nèi)推廣；對通過風(fēng)險定級評價活動，有效避免重大災(zāi)害危險發(fā)生，避免遭受重大人身、財產(chǎn)損害和社會動蕩的，予以突出獎勵，并作為今后人才選撥培養(yǎng)的重要考核依據(jù)。
②優(yōu)化專家團隊參與風(fēng)險定級評價活動獎懲機制。對專家團隊開展風(fēng)險定價評價活動進行日常建檔管理和第三方評估，最大程度保障風(fēng)險定級評價活動的及時性、科學(xué)性、客觀性、實效性。在風(fēng)險定級評價活動中，行動遲緩、敷衍了事的團隊或個人，由風(fēng)險定級評價小組予以及時督辦；造成嚴重后果的，由應(yīng)急管理委員會會同專家團隊聘用部門，對其決定予以整改、退聘、通報或其他聘用合同中約定的問責(zé)措施；構(gòu)成犯罪行為的，提交司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。在風(fēng)險定級評價活動中，活動開展及時、到位，活動效果顯著的予以嘉獎、續(xù)聘，對通過風(fēng)險定級評價活動，有效避免重大災(zāi)害危險發(fā)生，避免遭受重大人身、財產(chǎn)損害和社會動蕩的，予以突出獎勵。
③優(yōu)化風(fēng)險源單位配合風(fēng)險定級評價活動獎懲機制。風(fēng)險源單位作為風(fēng)險定級評價活動的必要參與者，對于其主動開展風(fēng)險自查自糾、配合相關(guān)行政主體和專家開展風(fēng)險定級評價活動的，行政法需要規(guī)定表彰機制，對于有效避免重大災(zāi)害危險發(fā)生、避免遭受重大人身或財產(chǎn)損害和社會動蕩的，在精神表彰的同時適當(dāng)給予物質(zhì)獎勵。對于推諉、躲避、隱瞞、甚至是對抗開展風(fēng)險定級評價活動，或者違法違規(guī)操作，人為制造風(fēng)險的，相關(guān)對口風(fēng)險監(jiān)管部門一經(jīng)查實，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，予以警告、限期整改、停業(yè)整頓、查封、扣押、罰款直至追究刑事責(zé)任。
④鼓勵和保障社會組織和個人參與風(fēng)險定級評價活動。電視新聞媒體、第三方公益組織和公民個人應(yīng)當(dāng)主動履行社會責(zé)任，發(fā)現(xiàn)潛在或正在發(fā)生的風(fēng)險源，及時向風(fēng)險源單位或相關(guān)主管單位和行政主體報告，對于不能明確報告單位的，可向當(dāng)?shù)卣?應(yīng)急管理機構(gòu))報告。相關(guān)單位和部門應(yīng)當(dāng)暢通風(fēng)險信息發(fā)現(xiàn)報告渠道，公開突發(fā)事件風(fēng)險信息舉報受理部門和聯(lián)系方式，對報告人予以必要的保密和保護。對報告信息查證屬實的，予以獎勵，對有效避免重大災(zāi)害危險發(fā)生、避免遭受重大人身或財產(chǎn)損害和社會動蕩的，予以突出獎勵。對惡意虛報、謊報、傳播虛假風(fēng)險信息的，予以勸止、警告，造成嚴重后果的，依法追究民事責(zé)任、行政責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任。
(6)評估指標(biāo)體系設(shè)立之優(yōu)化。從總體上講，需要探析形成社會風(fēng)險的各要素之間的相互關(guān)系，從中提煉出對風(fēng)險變動產(chǎn)生影響作用的主要因素，研究和運用科學(xué)的風(fēng)險監(jiān)測評估方法，陳述、論證、揭示出能夠控制特大城市社會風(fēng)險的依據(jù)和措施，為決策提供科學(xué)依據(jù)?？梢姡卮蟪鞘猩鐣L(fēng)險評估必然與一系列的分析評估指標(biāo)相聯(lián)系，而這些指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是由一系列相互關(guān)聯(lián)的、能夠表達社會風(fēng)險現(xiàn)狀及其運行過程的大量單向指標(biāo)所構(gòu)成的指標(biāo)合集。而作為一種測量的工具手段及標(biāo)準(zhǔn)體系，風(fēng)險評估指標(biāo)體系必須遵循全面性、靈活性、可操作性、科學(xué)性等標(biāo)準(zhǔn)(原則)。
4.風(fēng)險預(yù)案機制
針對可能造成的風(fēng)險，特大城市政府應(yīng)當(dāng)建立和健全社會風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案，積極應(yīng)對可能帶來的風(fēng)險。
(1)風(fēng)險預(yù)案應(yīng)當(dāng)與上位法保持一致
特大城市的政府及其職能部門在制定風(fēng)險預(yù)案時，在結(jié)合自身地方特色的同時，也應(yīng)當(dāng)與上位法保持一致。上位法包括憲法、全國人大及其常委會制定的法律，省級、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，省級、設(shè)區(qū)的市政府制定的地方政府規(guī)章。同時，作為特大城市社會風(fēng)險預(yù)案，不僅應(yīng)當(dāng)與《突發(fā)事件應(yīng)對法》等專門法保持一致，還應(yīng)與《國家突發(fā)事件總體預(yù)案》以及國務(wù)院各部委頒布的自然災(zāi)害類應(yīng)急預(yù)案、事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案、公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案、社會安全應(yīng)急預(yù)案等各專門應(yīng)急預(yù)案保持一致。
(2)風(fēng)險預(yù)案應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，并有適當(dāng)?shù)那罢靶?/p>
特大城市在制定風(fēng)險預(yù)案時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐娜丝诜植?、地形特點以及經(jīng)濟發(fā)展情況，特大城市的風(fēng)險預(yù)案應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況相適應(yīng)。隨著城市化的進程不斷加快，以及特大城市的集聚效應(yīng)不斷增強，特大城市的人口也在不斷增多，經(jīng)濟總量也在不斷增大，高層建筑、橋梁隧道、軌道交通工具等也在發(fā)展之中。特大城市的相關(guān)部門在制定相關(guān)預(yù)案時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有的人口、經(jīng)濟、交通的社會狀況，結(jié)合這些年的經(jīng)濟增速、人口增速、道路交通發(fā)展規(guī)劃等因素，風(fēng)險預(yù)案至少應(yīng)當(dāng)滿足當(dāng)?shù)匚迥暌?guī)劃的要求。
(3)風(fēng)險預(yù)案應(yīng)當(dāng)根據(jù)應(yīng)對風(fēng)險的實際，不斷地進行調(diào)整
特大城市社會風(fēng)險預(yù)案的制定并不是一成不變的，它們應(yīng)當(dāng)隨著社會經(jīng)濟、人口、交通、自然環(huán)境等因素的變化不斷修改。自然環(huán)境和社會形勢的重大變化，風(fēng)險預(yù)案的制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)對預(yù)案適時的進行修改。此外，每一次在實際操作過程中，對于風(fēng)險的應(yīng)對和預(yù)防，一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險預(yù)案存在不確定因素時，都要及時作出調(diào)整，使之能夠符合風(fēng)險預(yù)防的要求。風(fēng)險預(yù)案的制定并不是一蹴而就的，是在不斷總結(jié)經(jīng)驗與教訓(xùn)中產(chǎn)生的。所以，每一次預(yù)防風(fēng)險的實際經(jīng)驗，都是對風(fēng)險預(yù)案最好的補充和完善。
(4)風(fēng)險預(yù)案的制定應(yīng)當(dāng)同時體現(xiàn)民主性與專業(yè)性
風(fēng)險預(yù)案的制定主體不僅僅包括特大城市的政府及其職能部門，還應(yīng)當(dāng)充分吸納具有相關(guān)知識背景的專家意見。同時，在制定風(fēng)險預(yù)案時，廣大人民群眾作為受風(fēng)險影響最大的利益群體，對風(fēng)險有著最深刻的感知。特大城市政府在制定風(fēng)險預(yù)案的過程中，無論是風(fēng)險預(yù)案議題的形成、制定、頒布等過程，不僅要公開征求廣大人民群眾的意見，同時在制定預(yù)案的過程中，還應(yīng)當(dāng)遵循民主程序，在風(fēng)險預(yù)案制定的各個環(huán)節(jié)，充分體現(xiàn)民主程序。不僅要對外體現(xiàn)民主，積極擴大公民參與的途徑，同時還應(yīng)當(dāng)使這種參與是行之有效的。只有確保參與的時效性，才能確保公民積極參與政治生活的熱情。
同時，風(fēng)險預(yù)案的制定與出臺，應(yīng)當(dāng)嚴格依照法律程序進行，在政府機構(gòu)內(nèi)部，也要遵循民主集中制原則，不僅應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)原則進行表決，不能將領(lǐng)導(dǎo)的個人意志凌駕于集體意志之上。不僅要允許反對的聲音存在，同時，還要使少數(shù)人的不同意見能夠被合理的尊重，他們的意見不僅應(yīng)當(dāng)被傾聽，其合理的部分也應(yīng)當(dāng)被采納。
5.風(fēng)險應(yīng)急動員機制
在特大城市社會風(fēng)險來臨時，僅僅依靠政府的力量是不足以發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對風(fēng)險的。對風(fēng)險的預(yù)防應(yīng)當(dāng)依靠全體公民力量。在風(fēng)險來臨之前，特大城市政府若想讓社會公眾能夠參與到風(fēng)險應(yīng)對之中，首先應(yīng)當(dāng)做好對風(fēng)險的宣傳工作，使社會公眾對風(fēng)險有足夠的認識。其次，特大城市政府對城市公眾的動員，不能等到風(fēng)險來臨時才進行，應(yīng)當(dāng)在風(fēng)險來臨之前實施。如開展風(fēng)險預(yù)防講座、挨家挨戶發(fā)放關(guān)于預(yù)防和應(yīng)對風(fēng)險的宣傳單等。在開展風(fēng)險應(yīng)急動員機制方面，日本等國的先進經(jīng)驗就值得借鑒。
6.培訓(xùn)演練機制
針對特大城市災(zāi)難多發(fā)、頻發(fā)的特點，特大城市政府應(yīng)當(dāng)完善應(yīng)急培訓(xùn)與演練機制，使不同救援力量能夠在突發(fā)事件來臨時，無縫銜接地進行救援，從而有效應(yīng)對風(fēng)險。目前，很多特大城市的救援隊伍功能較為單一，往往是一支救援隊伍負責(zé)一種風(fēng)險的應(yīng)急，并沒有綜合應(yīng)急救援隊。同時，特大城市政府也很少組織不同應(yīng)急救援隊進行培訓(xùn)和演練。這很容易導(dǎo)致在多種風(fēng)險來臨時，救援隊伍在配合與銜接上出現(xiàn)問題，由此，行政法應(yīng)當(dāng)規(guī)定特大城市政府負有組織相關(guān)救援隊伍進行綜合演練的職責(zé)。
7.物資保障機制
在處置各類社會風(fēng)險中，應(yīng)急物資儲備是否充足，能夠影響處置的進程和效果，是保障特大城市人民生命財產(chǎn)與公共利益的基礎(chǔ)。針對特大城市風(fēng)險多發(fā)的類型，以及可能影響的區(qū)域，行政法應(yīng)當(dāng)規(guī)定特大城市政府負有建立保障應(yīng)急物資(人力、物力和財力)與日常儲備的職責(zé)。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第32條的規(guī)定，特大城市政府作為設(shè)區(qū)的市級人民政府，應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的儲備制度。特大城市的物質(zhì)保障機制應(yīng)注意三個問題：第一，針對特大城市的多發(fā)風(fēng)險類型，應(yīng)根據(jù)多發(fā)的風(fēng)險，設(shè)立相應(yīng)的物質(zhì)保障機制。第二，鑒于特大城市面積較大，為保證在風(fēng)險發(fā)生時物資能夠及時調(diào)配，在特大城市的災(zāi)難多發(fā)區(qū)域，應(yīng)囤積相應(yīng)的物資儲備。第三，由于特大城市地形復(fù)雜，部分應(yīng)急救援裝備運輸存在困難，筆者建議，應(yīng)當(dāng)在特大城市的不同區(qū)域，分別設(shè)立相應(yīng)的倉庫，囤放應(yīng)急救援物資、生活必需品以及應(yīng)急處置裝備。第四，應(yīng)堅持生產(chǎn)與儲備并重的思想。由于部分生活必需品以及應(yīng)急救援物資會存在過期的問題，為了對即將過期的物品及時進行更換，以及避免風(fēng)險發(fā)生時應(yīng)急物資不夠用的現(xiàn)象，特大城市政府應(yīng)當(dāng)定點聯(lián)系相關(guān)的物資生產(chǎn)企業(yè)，保證在風(fēng)險發(fā)生時能夠?qū)ｉT服務(wù)于應(yīng)急救援。
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