李 博 楊 朔

一、問題的提出

黨的十九大報告中提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策，并將“治理有效”作為了鄉(xiāng)村治理的基本目標。報告中首次提出了建立自治、法治、德治相結(jié)合的治理機制，這一創(chuàng)新之舉為當前鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化奠定了良好的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)“治理”有效的基本路徑。從中國鄉(xiāng)村治理的基本路徑來看，粗放式、低效率等一系列制度性瓶頸在很大程度上阻礙了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展進程和治理有效性的發(fā)揮，進而影響到了鄉(xiāng)村社會的和諧與穩(wěn)定。無論是從歷史維度，還是從發(fā)展的維度來看，中國的鄉(xiāng)村始終是決定現(xiàn)代化建設(shè)的根基和重要因素，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和先決條件。國家提出治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，總體方向是要打破延續(xù)至今的基層“簡約治理”模式，強化國家對鄉(xiāng)村事務的直接介入能力，通過建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，實現(xiàn)國家規(guī)劃秩序?qū)鶎由鐣匀恢刃虻奶娲俟鹑A：《面對社會重組的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》，《政治學研究》2018年第5期。。緊緊圍繞這一目標進行有效的探索，是鄉(xiāng)村治理在實踐層面需要解決的主要議題。

從鄉(xiāng)村治理的實踐邏輯來看，“治理有效”是要在現(xiàn)代國家治理體系下實現(xiàn)鄉(xiāng)村的“善治”。這種“善治”理念的背后是對鄉(xiāng)村治理體系的進一步形塑，也是對鄉(xiāng)村發(fā)展軟實力的有效提升。目前，針對治理有效學術(shù)界也開始嘗試從不同的角度來解析，并從學理層面來分析實現(xiàn)治理有效的基本條件。胡紅霞在以國內(nèi)外研究動態(tài)回應中國鄉(xiāng)村治理發(fā)展與變遷的基礎(chǔ)上，提出了“治理有效”的邏輯體系與分析框架①胡紅霞、包文娟：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的治理有效》，《重慶社會科學》2018年第10期。。張樹旺探索了廣州南村以民主決策機制創(chuàng)新為突破口的鄉(xiāng)村治理機制，樹立了以村委會為代表的治理有效的典型②張樹旺、盧倩婷：《論治理有效的新時代鄉(xiāng)村治理體系的塑造》，《華南理工大學學報（社會科學版）》2018年第4期。。周應恒則在梳理部分農(nóng)村綜合改革試驗區(qū)相關(guān)改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，指出適度調(diào)整鄉(xiāng)村自治范圍、充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用、真正落實村民自治、激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動力，是推動鄉(xiāng)村“三治”結(jié)合、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的重要路徑③周應恒、劉余：《鄉(xiāng)村治理有效的實現(xiàn)路徑：農(nóng)村改革試驗區(qū)的經(jīng)驗探索》，《財經(jīng)智庫》2018年第4期。?？傮w而言，目前學術(shù)界對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中“治理有效”的研究整體比較薄弱，大多數(shù)研究仍然停留在理論的闡述和解析上，缺乏結(jié)合地方實踐分析治理有效在基層的運行邏輯，并將理論研究和經(jīng)驗研究有效結(jié)合的研究。有鑒于此，筆者在前人研究的基礎(chǔ)上，以陜南漢陰縣所探索出來的“321”鄉(xiāng)村治理模式為研究對象，分析治理有效的鄉(xiāng)村邏輯，進而闡述治理有效的基本內(nèi)涵及其對當前中國鄉(xiāng)村治理的啟示與理論價值。

二、“三線兩化一平臺”：協(xié)同治理理論下的新型鄉(xiāng)村治理模式

陜南漢陰縣地處秦嶺腹地，是典型的山區(qū)地帶，屬于國家扶貧開發(fā)工作重點縣，全縣轄10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，141個行政村，人口31.3萬。2018年暑期，筆者所在的鄉(xiāng)村振興系列研究團隊在漢陰縣進行了為期一個月的調(diào)研，主要就該地在縣域經(jīng)濟發(fā)展與基層治理過程中所探索的“321”鄉(xiāng)村治理模式進行了詳細調(diào)研，以分析其中所蘊藏的學理性問題，從而更好地闡述鄉(xiāng)村振興中“治理有效”在鄉(xiāng)村運行的現(xiàn)實邏輯，以及實現(xiàn)“治理有效”需要具備的條件。筆者發(fā)現(xiàn)，漢陰縣所推行的“321”鄉(xiāng)村治理模式是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要舉措，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”的重要途徑，為當前的鄉(xiāng)村治理提供了有效的借鑒。

（一）協(xié)同治理理論下的“321”鄉(xiāng)村治理模式

協(xié)同治理在治理理論的基礎(chǔ)上強調(diào)合作治理的協(xié)同性，指的是處于同一治理網(wǎng)絡中的多元主體間通過協(xié)調(diào)合作，形成彼此嚙合、相互依存、共同行動、共擔風險的局面，生成有序的治理結(jié)構(gòu)，以促進公共利益的實現(xiàn)④張仲濤、周蓉：《我國協(xié)同治理理論研究現(xiàn)狀與展望》，《社會治理》2016年第3期。。協(xié)同治理理論的內(nèi)涵包括治理主體的多元化、各子系統(tǒng)的協(xié)同性、自組織間的協(xié)同、共同規(guī)則的制定⑤李漢卿：《協(xié)同治理理論探析》，《社會經(jīng)緯》2014年第1期。。漢陰縣的“321”鄉(xiāng)村治理模式具體指在鄉(xiāng)村治理中采用“黨員聯(lián)系群眾、人大代表聯(lián)系選民、中心戶長聯(lián)系村民”的方式，以管理網(wǎng)格化、服務精細化為基本路徑，以村級治理平臺為依托的“三線兩化一平臺”鄉(xiāng)村治理模式（簡稱“321”）。在這一治理模式中，人大代表、黨員、中心戶長共同參與，形成了多主體共治的格局；與此同時，在治理過程中以網(wǎng)格化和精細化作為主要的治理手段，通過在村莊一級設(shè)置自治平臺、制定村規(guī)民約、發(fā)展社會組織、開展民主協(xié)商、建設(shè)信息平臺等方式來強化村民的自治，實現(xiàn)群眾的自我管理、自我服務、自我教育和自我發(fā)展，并在這一過程中通過治理體系的協(xié)同和優(yōu)化實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力的有效提升。從鄉(xiāng)村治理的理論視角來看，當前中國的國家治理體系，是官僚制和簡約治理方法之間互動的結(jié)果，不是前一種，也不屬于后一種模式⑥呂德文：《治理現(xiàn)代化進程中的簡約治理》，《云南行政學院學報》2017年第6期。。而“321”鄉(xiāng)村治理模式則是嵌入在國家官僚制和簡約化治理中的有效治理模式。

（二）“321”鄉(xiāng)村治理的基本內(nèi)涵與運行邏輯

漢陰縣屬于國家級貧困縣，面臨貧困人口多、貧困程度深、貧困面積大等問題。為了有效解決貧困人口內(nèi)生動力不足、村級經(jīng)濟組織渙散和村民自治化程度不高等問題，2016年漢陰縣在不斷探索脫貧攻堅的過程中，將“321”鄉(xiāng)村治理模式運用到了當前的鄉(xiāng)村治理中來。在脫貧攻堅起步階段，漢陰縣的機關(guān)干部平均每個人需要幫扶8-9名貧困戶，更有甚者需要幫扶10-20名貧困戶。這一方面是因為縣內(nèi)的貧困戶數(shù)量居多，另一方面是由于機關(guān)干部人數(shù)太少。所以，如何將有效的力量發(fā)揮好，在資源有限的情況下實現(xiàn)治理能力的提升，就成為漢陰縣鄉(xiāng)村治理需要思考的重要議題之一。

從鄉(xiāng)村治理的基本邏輯來看，漢陰縣所推行的“321”鄉(xiāng)村治理模式是對治理結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整和完善，而這種結(jié)構(gòu)的調(diào)整是通過對縣一級內(nèi)部治理的創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)優(yōu)化來實現(xiàn)的。如圖1所示，在漢陰縣所推行的“三線兩化一平臺”鄉(xiāng)村治理模式中，所謂“三線”是指實行三線聯(lián)系群眾工作法：一是黨員聯(lián)系群眾，采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委抓黨支部，黨支部抓黨員，黨員聯(lián)系群眾的模式，通過這一模式來發(fā)揮黨員在鄉(xiāng)村治理中的作用。目前，全縣有6000余名農(nóng)村黨員已經(jīng)全部參與到了三線建設(shè)中。二是人大代表聯(lián)系選民，其主要采取鎮(zhèn)人大主席團聯(lián)系代表小組、代表小組聯(lián)系人大代表、人大代表聯(lián)系選民的模式，在行政村一級設(shè)立人大代表工作室，每周三，縣里的各級人大代表在村一級接收選民對政策執(zhí)行的反饋，聽取選民對村莊治理的意見。截至目前，全縣815名各級人大代表共收集選民意見2000余條，為村莊治理開辟了一條新的道路。三是中心戶長聯(lián)系村民，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導村委會、村委會抓中心戶長、中心戶長聯(lián)系村民的形式來展開。

“兩化”具體是指在鄉(xiāng)村治理中采取網(wǎng)格化管理和精細化服務：一是實行網(wǎng)格化。在所有行政村、社區(qū)設(shè)立一、二、三級網(wǎng)格，一級網(wǎng)格長由行政村或者社區(qū)一級的村干部擔任，二級網(wǎng)格以村民小組即自然村為單位設(shè)立，網(wǎng)格長由小組長擔任；二級網(wǎng)格之下還設(shè)立三級網(wǎng)格，網(wǎng)格長由中心戶長擔任，每個網(wǎng)格按照20-30戶規(guī)模劃分。網(wǎng)格長的主要職責是負責宣傳國家政策，調(diào)處各種矛盾糾紛，反映社情民意等。二是實行服務精細化。按照經(jīng)濟收入、家庭結(jié)構(gòu)等將村莊中的農(nóng)戶分為放心戶、關(guān)心戶和連心戶，其中，家庭收入超過村莊平均水平和連續(xù)三年被評為“平安家庭”的家庭定位放心戶，村委會對其進行等候在線服務；家庭收入低于全村平均水平且近兩年未被評為“平安家庭”的家庭定位關(guān)心戶，三線人員定期到家里進行有針對性的服務；留守人員、貧困戶、殘疾人和有刑滿釋放人員的家庭被定位連心戶，每戶確定一名黨員、人大代表或者中心戶長，實行一對一幫扶。

“一平臺”具體是指以村黨支部為核心、村民代表大會為決策主體、村委會為執(zhí)行主體、村監(jiān)委會為監(jiān)督主體、村級社會組織為補充的“五位一體”的村民自治平臺。在自治平臺建設(shè)中，通過制定完善村規(guī)民約、大力發(fā)展社會組織、積極開展民主協(xié)商與建設(shè)高效信息平臺等方式，助力鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化能力的提升，并最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村的“善治”。

圖1 漢陰縣“321”鄉(xiāng)村治理模式運行圖

三、“三線兩化一平臺”治理模式的創(chuàng)新特色及實踐成效

經(jīng)過調(diào)研分析，從陜南漢陰縣所實行的“321”治理模式中，可以總結(jié)出這一治理模式在鄉(xiāng)村治理過程中所產(chǎn)生的積極效應，及其對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的影響。而從學理上對其所遵從的基本治理邏輯和治理機制的闡釋研究，可以為當前鄉(xiāng)村治理提供有效的制度創(chuàng)新，豐富中國鄉(xiāng)村治理的理論，并進一步指導實踐。這一治理模式的創(chuàng)新之處和實踐成效主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）治理主體由縱向一體化的治理向縱橫一體化治理功能的轉(zhuǎn)變

從2015年開始大力實施脫貧攻堅以來，面對貧困人口多、貧困程度深、幫扶干部少、村級治理渙散和內(nèi)援動力不足等困境，如何利用有限的資源和人力、物力來擺脫這一困境，成為縣一級亟需解決的關(guān)鍵問題。在推進脫貧攻堅的過程中，為了解決幫扶干部人數(shù)欠缺的問題，全縣815名各級人大代表、6000余名農(nóng)村黨員和所有的中心戶長全部參與到幫扶過程中來。從實施的效果來看，這些人員在脫貧攻堅過程中發(fā)揮了較大的作用，除了給予貧困戶相應的幫扶之外，還參與到了鄉(xiāng)村治理中，進行相關(guān)政策的宣傳和矛盾的調(diào)處。

案例：劉某是漢陰縣太行村的貧困戶，原來主要以種莊稼和做零工來維持生活，自從受村里的茶廠老板、縣人大代表沈某幫扶以來，通過享受易地扶貧搬遷政策在縣城買了一套新房子。沈某作為縣里的三線人員，依托自己的茶廠，幫扶了6名貧困戶，并為周邊貧困戶提供了200多個就業(yè)崗位，不但幫助貧困戶實現(xiàn)了脫貧，還有效地促進了村里產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

對脫貧攻堅的探索催生了新型鄉(xiāng)村治理主體的產(chǎn)生，實現(xiàn)了治理主體從縱向一體化的治理向縱橫一體化治理功能的轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理一般遵從省、市、縣、鄉(xiāng)、村的科層化行政邏輯，這種治理邏輯在很大程度上是上級對下級的治理，而“321”治理模式則主要是發(fā)揮縣級層面上各主體的有效力量，這些主體既包括代表國家力量的正式主體，如各級人大代表和黨員；也包括非正式的力量主體，如中心戶等。治理主體的改變對鄉(xiāng)村治理的規(guī)則產(chǎn)生了一定的影響，在鄉(xiāng)村治理實踐中，主體既建構(gòu)規(guī)則，同時又受到規(guī)則的制約，兩者處于互構(gòu)與同構(gòu)的雙重變奏中①馬良燦、黃瑋攀：《中國鄉(xiāng)村治理主體與治理規(guī)則的雙重變奏》，《貴州師范大學學報(社會科學版)》2017年第4期。。

在以縣為主導的扶貧實踐中，雖然國家可以通過資源的輸入來推進貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的改善和經(jīng)濟的發(fā)展，但是幫扶資源的分配和重組主要還是要依靠縣一級行政機關(guān)和事業(yè)單位的人員來完成。而在很多貧困縣，數(shù)量有限的行政機關(guān)和事業(yè)單位人員很難對數(shù)量龐大的貧困人口進行一一幫扶，這便催生了以“縣”為單元的治理方式的創(chuàng)新?？h級職能部門具備科層制專業(yè)分工、法定主義、技術(shù)主義、去人性化、事本主義等優(yōu)勢和特點②楊華：《縣域治理中的黨政體制:結(jié)構(gòu)與功能》，《政治學研究》2018年第5期。。在漢陰縣，三線人員的設(shè)置，有效地實現(xiàn)了貧困治理主體的多元化，使原來由以政府力量幫扶為主導的縱向治理，向以政府主導，各級人大代表、黨員、中心戶長等共同參與的縱橫一體化治理模式過渡。這一轉(zhuǎn)變有效地解決了當前在鄉(xiāng)村治理過程中所產(chǎn)生的治理型貧困③這里的治理型貧困主要指由于政府干預或治理結(jié)構(gòu)本身原因，直接或間接導致扶貧工作“內(nèi)卷化”。參見許漢澤：《貧困治理轉(zhuǎn)型與“治理型貧困”的興起》，《中國延安干部學院學報》2016年第3期。。同時，治理主體的多元化，將打破原來以政府行政為主導的科層化的治理邏輯，使鄉(xiāng)村治理擯棄科層化的束縛，轉(zhuǎn)向具有現(xiàn)代性色彩的國家治理道路。

（二）鄉(xiāng)村治理的重心下移和多單位治理格局的形成

漢陰縣地處山區(qū)地帶，村莊輻射面積大，人口居住分散，再加之村莊合并之后行政村一級治理范圍擴大，加大了當?shù)氐闹卫黼y度。村莊合并后，從形式上來看，村莊規(guī)模變大、人口增多，便于上級政府部門各項工作的上傳下達，也大大節(jié)省了基層的行政運行成本。但是合并后，在基層治理的過程中，并沒有實現(xiàn)資源以及村莊管理的協(xié)調(diào)化與規(guī)范化運作④李博：《村莊合并、精準扶貧及其目標靶向的精準度研究》，《華中農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2017年第5期。。而管理網(wǎng)格化和服務精細化，作為“321”鄉(xiāng)村治理模式的重要方式，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理重心的下移和多單位治理格局的形成，有效地解決了漢陰縣面對的治理難題。

1.管理網(wǎng)格化

網(wǎng)格化管理既實現(xiàn)了“人到格中去，事在網(wǎng)中辦”的目標，又實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理重心下移和多單位治理格局的形成。自治基本單元的管理有效性決定了村民自治的有效實現(xiàn)①李華胤：《政策落地：探索村民自治基本單元的現(xiàn)實因素》，《西北農(nóng)林科技大學學報（社會科學版）》2016年第3期。。

案例：劉某是雙乳村的一名小組長，也是村里面的網(wǎng)格長。2017年，村民蔣某向他反映，因為村委會的疏忽，在1999年進行土地復墾時，將自己的半畝土地分給了村里的王某，希望劉某能為他解決此事。劉某獲悉此事后，專門到村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所去核查此事，經(jīng)過多次核查，最后證明該地確歸劉某所有。經(jīng)過劉某和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村委會的共同努力，蔣某的半畝土地失而復得。

從實際運行的情況來看，網(wǎng)格化的治理具備以下幾個特征：一是治理的單元縮小，農(nóng)戶的問題在網(wǎng)格中就可以獲得解決，有效地便利了村民辦事，也提升了辦事的效率；二是大大減輕了村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的工作壓力，使其有更多的時間來辦理其他事情；三是實現(xiàn)了國家政權(quán)的下沉，將治理活動一直延伸到自然村以及自然村之下的網(wǎng)格中，解決了治理最后一公里的難題；四是極大地提升了村民的自治能力，有效穩(wěn)固了村民自治的基礎(chǔ)，健全了自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理機制。

基層治理單位演變和功能拓展的主要原因在于經(jīng)濟的發(fā)展、相關(guān)主體需求的提升以及國家治理能力的增強②鄧大才、張利明：《多單位治理:基層治理單元的演化與創(chuàng)設(shè)邏輯》，《學習與探索》2017年第5期。。在漢陰縣，網(wǎng)格化的治理機制是多單位治理在鄉(xiāng)村治理中的具體呈現(xiàn)，這種多單位的治理格局表現(xiàn)為治理單位的增加，如三級網(wǎng)格的形成，有效地豐富和擴展了單元內(nèi)的治理功能，使自然村的治理功能開始由弱變強。同時，基本單元與國家治理能力也有很強的相關(guān)性，隨著國家治理能力的增強，自然單元的社會功能在逐漸減少，自治能力在減弱，行政單元的行政功能在逐漸增多，治理能力在增強③鄧大才：《復合政治:自然單元與行政單元的治理邏輯》，《東南學術(shù)》2017年第6期。。這里的自然單元和行政單元對應于自然村和行政村，長期以來自然單元和行政單元之間所存在的不平衡的二元治理結(jié)構(gòu)，阻礙了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的步伐，而三級網(wǎng)格式治理方式則極大地提升了自然單元的治理能力，有效破除了二元治理結(jié)構(gòu)的不平衡。

2.服務精細化

制度建設(shè)精細化發(fā)展所遵循的是工具理性和程序正義原則，隨著制度精細化實踐邏輯的日益呈現(xiàn)，其社會后果和內(nèi)在機理也不斷充盈④宋麗娜：《鄉(xiāng)村治理中的制度精細化及其實踐機制》，《華南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2017年第3期。。鄉(xiāng)村治理的精細化將成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，這種精細化能有效促進政府服務理念和服務意識的提升。從社會運行的有機體來看，只有實現(xiàn)整個制度設(shè)計、運行與實施的精細化，才能實現(xiàn)整個社會運行的精細化⑤李博、左停：《精細社會視角下中國農(nóng)村精準扶貧的制度選擇》，《中國延安干部學院學報》2016年第3期。。

案例：楊某是太行村的一名留守老人，也是村上的重點幫扶的貧困戶?？h上按照精細化服務的標準將楊某確定為了連心戶，村里的黨員李某是他的幫扶人員，對楊某進行一對一幫扶。每周，李某都要到楊某家里探望楊某的生活狀況，為楊某宣傳國家的一些扶貧政策，并且替楊某填寫一些扶貧方面的表冊，將楊某在生活方面的困難以及訴求反映到村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。

在漢陰縣，經(jīng)過長期探索，精細化服務已經(jīng)滲透到了當前的鄉(xiāng)村治理中，內(nèi)化為了鄉(xiāng)村治理的動力機制，成為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的重要組成部分。這種精細化服務主要發(fā)揮以下幾個方面的作用：一是宣傳國家的政策法規(guī)；二是收集社情民意；三是調(diào)處矛盾糾紛；四是幫扶困難群眾。筆者認為，通過三線人員的有效幫扶和對接，可以將國家的政策宣傳到每一個農(nóng)戶，并且將群眾的心聲反映到政府層面，做到政策執(zhí)行的有效反饋，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的精細化。

（三）自治平臺建設(shè)促進村民自治能力的有效發(fā)揮和提升

村民自治是中國基層民主實踐的偉大創(chuàng)造，是基層民主由理論轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的重大突破⑥李松有、李松：《法人治理:村民自治有效實現(xiàn)形式的主體基礎(chǔ)》，《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2017年第4期。。提升村民的自治能力是體現(xiàn)村民在鄉(xiāng)村治理中主人翁地位的有效方式。漢陰縣在全縣通過鼓勵村莊一級設(shè)置村規(guī)民約、成立村級自治組織、進行民主協(xié)商等方式來實現(xiàn)村民的自我管理、自我服務、自我教育和自我發(fā)展，從而達到自治的目標。這種自治方式大大提升了村民自治的能力，促進了村莊內(nèi)生動力的發(fā)展和提升，并推動了村民對村莊公共事務的治理,屬于內(nèi)源式發(fā)展。鄉(xiāng)村振興的內(nèi)源式建設(shè)就是通過制度創(chuàng)新，激活鄉(xiāng)村內(nèi)部的發(fā)展能力，形成強大的內(nèi)源動力機制，并在這種核心動力的主導作用下完成自組織演化過程①渠鯤飛、左停：《鄉(xiāng)村振興的內(nèi)源式建設(shè)路徑研究》，《西南大學學報（社會科學版）》2019年第1期。。

案例：2017年，在漢陰縣的洞河村，村里幾個有威望的人組織成立了紅白理事會，不管誰家辦紅白喜事，理事會都會邀請村里有威望的人前來管事。正如理事會的會長王某所言：“原來沒有理事會的時候，經(jīng)常會有互相攀比的習氣，村里辦事，大家參與的積極性也不高，自從成立了理事會，誰家辦事，只要一個招呼我們理事會就會去幫忙”。在洞河村，紅白理事會除了為村里的老百姓提供人力幫助之外，還對紅白喜事期間的飲食安全進行監(jiān)督，確保食品安全。自從理事會成立以來，村里面的攀比和不文明之風大大改觀，崇德、尚檢、向善、文明、開化的新民風逐漸興起，增強了村莊治理的軟實力。

近年來，隨著“321”鄉(xiāng)村治理模式在漢陰的推廣，很多農(nóng)村自治組織開始成立，各種理事會、村民自發(fā)組織的協(xié)會、農(nóng)民專業(yè)合作社、互助組織等在村莊一級蓬勃發(fā)展，成為了村民進行村莊事務治理的有效平臺，有效地提升了農(nóng)民的組織化程度，在農(nóng)村構(gòu)建起了以村級黨組織和其他組織為一體的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。值得一提的是，“321”鄉(xiāng)村治理模式將村級自組織也納入到了村級治理的范圍中來，實現(xiàn)了協(xié)同治理。

村民自治作為一種以農(nóng)民為主體的治理方式，總是與農(nóng)村的發(fā)展狀況緊密聯(lián)系②徐勇：《民主與治理:村民自治的偉大創(chuàng)造與深化探索》，《當代世界與社會主義》2018年第4期。，要實現(xiàn)村民自治，必須要有有效的形式和平臺。而各種自治組織的建設(shè)，為村民自治提供了有效的政治平臺，這些平臺將村民有效地組織起來，并且通過相應的政治表達方式，為村莊的發(fā)展提供了可靠的支撐。這種國家介入村民自治的方式具有鮮明的優(yōu)越性，細化了國家介入村民自治的方式、策略和路徑，提升了國家在鄉(xiāng)村基層的制度化能力和治理能力，成為激活和助推村民自組織化可持續(xù)發(fā)展的動因③趙欣：《村民的自組織化與國家意志的介入》，《學習與實踐》2015年第7期。。

從社會內(nèi)在構(gòu)成看，農(nóng)村社會并不是如散沙一般的個體化原子化，相反，其具有超強的自組織性，是以血緣和地緣關(guān)系為紐帶的村落社會④徐勇、趙德健：《找回自治：對村民自治有效實現(xiàn)形式的探索》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2014年第4期。。在這種村落社會中，村民自治能力的提升需要一定的基礎(chǔ)，這種基礎(chǔ)主要是通過組織化的平臺來構(gòu)建。各種自組織的建立，將分散化和原子化的村民力量通過有效的組織平臺整合起來，參與到村莊公共事務的治理中。在平臺建設(shè)中形成的規(guī)章制度，是村民集體協(xié)商和智慧的結(jié)晶，這一過程也表明村民具有足夠的能力治理村莊。從治理有效的視角來看，這種治理格局的形成，既是對村民自治能力的提升，也是對村民集體意識的最大發(fā)揮。

（四）以法治為保障的三治合一治理體系

“321”鄉(xiāng)村治理模式的最終目的是要在村莊一級形成自治、法治、德治三治合一的治理體系。漢陰縣近年來通過村規(guī)民約的設(shè)立、新鄉(xiāng)賢的評選和村級自治平臺的建設(shè)實現(xiàn)了自治與德治的有效結(jié)合，但是法治化治理仍然是一大短板。由于農(nóng)村法治建設(shè)發(fā)展的不平衡不充分，新時代鄉(xiāng)村法治秩序依然面臨著法治權(quán)威不足、法治規(guī)范不適應的形塑障礙⑤李牧、李麗：《當前鄉(xiāng)村法治秩序構(gòu)建存在的突出問題及解決之道》，《社會主義研究》2018年第1期。。為了促進三治合一的有效實施，漢陰縣在“321”鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)之上，將“321”鄉(xiāng)村治理模式與當前的鄉(xiāng)村振興相融合，在當?shù)氐姆ㄖ谓ㄔO(shè)中，實施以干部說法說政策，群眾說事說心聲的“兩說”政策。兩說政策的實施是鄉(xiāng)村法治化建設(shè)的重要創(chuàng)新之一，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理中的三治合一。

案例：近年來，村民的法制意識淡薄是一個普遍的問題，由于農(nóng)村防范意識偏低，且缺乏相應的法律知識，詐騙等行為經(jīng)常在農(nóng)村發(fā)生，給當?shù)乩习傩盏呢敭a(chǎn)安全造成了很大的損失。為了避免這一事件的發(fā)生，縣里安排了相應的司法干部和包村干部到所聯(lián)系的村莊宣講相關(guān)法律和政策。劉某是平梁鎮(zhèn)司法所的干部，每個月他都要到其聯(lián)系的村莊舉辦一次法治宣講會，宣講會針對村民日常生活中遇到的各種法律問題、政策疑問、詐騙行為等進行講解，并且為村民發(fā)放相應的宣傳手冊，宣講國家的政策。群眾也可以通過這種法治宣講會訴說自己在生產(chǎn)、生活以及其他方面所遇到的困惑。

“兩說”政策通過對法治知識和政策的有效宣傳，可逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村的法治化，將法治作為鄉(xiāng)村治理的重要治理方式，內(nèi)化到鄉(xiāng)村治理的實踐邏輯中來，進而促進鄉(xiāng)村的發(fā)展。建設(shè)法治鄉(xiāng)村，就是要改變鄉(xiāng)村社會中存在的與法治社會要求不符，甚至相沖突的地方，在鄉(xiāng)村建立起有法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序①劉永紅、顏陽：《鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)的困境與路徑探究》，《西華師范大學學報(哲學社會科學版)》2018年第6期。。當前的鄉(xiāng)村治理圍繞的仍是以熟人社會為紐帶建立起來的血緣和親緣關(guān)系，這在一定程度上使帶有高度理性化色彩的法治理念缺乏相應的生存土壤。

在當前的鄉(xiāng)村場域中采取有效的干預方式是培育法治土壤的最佳手段，也是在熟人社會的基礎(chǔ)上通過國家法治手段提升村民法治意識的有效舉措。從漢陰縣鄉(xiāng)村治理的實踐邏輯來看，“兩說”政策作為重要的法治治理方式可實現(xiàn)村莊治理的法治化，對政策的宣傳起到良好的促進作用。這種治理機制的建立也給村民反映民情和民意提供了一條可靠的渠道，從而實現(xiàn)了政策上傳下達的暢通。

余 論

治理有效是新時代鄉(xiāng)村治理的基本目標。治理有效作為鄉(xiāng)村治理的基本目標，筆者認為其應該具備以下幾個方面的特征。

首先，治理主體的協(xié)同化。治理主體的協(xié)同化是實現(xiàn)治理有效的基礎(chǔ)，黨組織、政府、農(nóng)村自組織、外來社會力量的有機結(jié)合和共同參與，是治理主體協(xié)同化的主要體現(xiàn)。從鄉(xiāng)村治理的邏輯來看，這種多主體協(xié)同化的治理可有效地避免單一主體在人力、物力和智力等方面的不足。在現(xiàn)實治理實踐中，協(xié)同化主要是解決鄉(xiāng)村治理中各個部門之間存在的條塊化和碎片化問題，實現(xiàn)各部門之間的整體性和協(xié)同化運作，提升治理的效率。

其次，治理方式的精細化。在鄉(xiāng)村治理中，精細化的治理方式主要體現(xiàn)在治理單元和農(nóng)村公共服務兩個層面。在治理單元層面，探索以網(wǎng)格化治理為導向的精細化治理模式，多單位治理格局的形成，是實現(xiàn)國家治理重心下沉的主要方式，這將進一步提高治理效率，有效解決農(nóng)村原子化現(xiàn)狀；同時，多單位治理機制的形成，將進一步加強國家與農(nóng)民的關(guān)系，提升農(nóng)民的主人翁地位，降低國家的行政治理成本。在農(nóng)村公共服務方面，將精細化的理念滲入到鄉(xiāng)村治理的全過程中，將國家的政策和農(nóng)民的心聲通過精細化的服務進行銜接，也是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務供給精細化的主要途徑，對于精準扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進實施，均能發(fā)揮一定的作用。

再次，治理手段的復合化。建立自治、法治、德治相結(jié)合的復合化治理手段是實現(xiàn)治理有效的重要途徑。從目前的治理態(tài)勢來看，發(fā)揮鄉(xiāng)賢、能人參與治村，建立以德治為引領(lǐng)、自治為前提、法治為保障的復合化治理模式，以及探索將三者進行有效銜接的運用機制顯得尤為重要。這也是在當前基層治理過程中需要不斷探索的理論性課題。

最后，治理目標的現(xiàn)代化。從治理的目標來看，治理有效是治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的大背景下，鄉(xiāng)村是基礎(chǔ)，也是短板。正所謂根基不牢地動山搖，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化需要從治理主體、治理方式、治理手段等多個層面來強化。在現(xiàn)代國家的意識形態(tài)中，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會發(fā)展的重要目標，也是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵所在。