○ 文／本刊記者 陸曉如

修訂后的《石油天然氣規(guī)劃管理辦法》，更注重規(guī)劃的落地和企業(yè)主體作用的發(fā)揮。

日前，國家能源局發(fā)布《關于印發(fā)〈石油天然氣規(guī)劃管理辦法（以下簡稱辦法）〉（2019年修訂）的通知》，稱“為進一步加強油氣行業(yè)規(guī)劃管理，健全科學合理的規(guī)劃編制機制，充分發(fā)揮規(guī)劃的引導和約束作用，完善規(guī)劃動態(tài)調(diào)整機制等”，對2017年頒布的辦法進行了修訂。

修訂及時

2017年7月10日，國家能源局印發(fā)了《石油天然氣規(guī)劃管理辦法》?！斑@對促進石油天然氣規(guī)劃的落地起到了積極作用。但總體來說條款不夠細化，且體系不夠完整，需要進一步完善?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員郭焦鋒指出。

除辦法自身不足外，油氣領域出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)、新要求迫切需要對其進行完善。

“油氣領域出現(xiàn)的最突出的挑戰(zhàn)是，油氣對外依存度不斷攀升，國家能源安全受到挑戰(zhàn)。”中國石油大學（北京）教授劉毅軍說。

2009年，我國石油對外依存度首次突破50%，達51.3%。隨后對外依存度數(shù)值不斷創(chuàng)下新高。2017年石油對外依存度達到67.4%，天然氣對外依存度達到39%；2018年石油對外依存度升至69.8%，天然氣對外依存度升至45.3%。據(jù)預測，2019年我國油氣對外依存度將繼續(xù)上升，分別達到71.7%和46.4%。

“在此背景下，2018年8月，習總書記做出了大力提升油氣勘探開發(fā)力度的重要批示。國內(nèi)油氣勘探開發(fā)形勢由此發(fā)生了重大轉變。”劉毅軍說。

“修訂后的辦法突出了重大項目布局應遵循的原則，突顯了加大勘探開發(fā)力度、加強基礎設施建設的政策導向。”中國石油經(jīng)濟技術研究院高級經(jīng)濟師徐博說。

不止油氣勘探開發(fā)的形勢發(fā)生了變化。在《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》出臺后，油氣全領域出現(xiàn)了重大變化?！坝蜌忸I域改革取得了令人矚目的成績，尤其是天然氣發(fā)展迅速，2018年天然氣消費增速達到16.6%。但發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)問題日益突出，已經(jīng)影響到了油氣行業(yè)的健康發(fā)展，比如管輸瓶頸?！惫逛h指出。

規(guī)劃本身的重要性也在不斷被強調(diào)。2018年9月20日，在中央全面深化改革委員會第四次會議上通過的《中共中央國務院關于統(tǒng)一規(guī)劃體系 更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》，更加強調(diào)了規(guī)劃的重要作用。

“此次修訂是在新形勢下對舊辦法進行的完善。修訂非常及時，完善力度非常大。”郭焦鋒說。

促進規(guī)劃落地

石油天然氣規(guī)劃依據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃編制，與國家發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期同步，是國家能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃在油氣領域的細化和落實，是國家能源發(fā)展規(guī)劃體系的重要組成部分。其重要性不言而喻。但規(guī)劃不能只是掛在墻上，而需要真正落地。

如何保障石油天然氣規(guī)劃的落地？“辦法是為石油天然氣規(guī)劃落地保駕護航的引領性文件?！眲⒁丬姳硎尽?/p>

“修訂后的辦法突出了科學性、預見性，以及多方參與、公平公正的規(guī)劃原則。而且具有完善的系統(tǒng)性，促使石油天然氣規(guī)劃工作形成一個閉環(huán)，為今后我國石油天然氣科學發(fā)展、有序發(fā)展，明確了各種要求、規(guī)則和具體做法?！惫逛h說。

例如，對LNG接收站項目的布局，辦法提出：“按照集約布局、適度超前的原則，納入石油天然氣規(guī)劃的LNG接收站項目應符合天然氣穩(wěn)定供應需要和儲氣能力建設相關規(guī)劃及方案；符合全國沿海LNG碼頭布局方案、項目所在地的港口規(guī)劃及岸線使用要求；嚴格生態(tài)紅線管控要求，嚴格管控項目圍填海；同步規(guī)劃外輸管道，確保與天然氣主干管道的連通?！?/p>

“針對目前石油天然氣領域存在的一些急迫需要解決的瓶頸問題，辦法也提出了解決思路和方案?！惫逛h說，“例如，能源安全問題，提出了油氣勘探開發(fā)必須‘堅持底線思維，大力提升國內(nèi)油氣勘探開發(fā)力度’。再比如消除管輸瓶頸，提出了‘突出近期、兼顧長遠、整體規(guī)劃、分步實施’的思路?！?/p>

“辦法提出：‘各省（區(qū)、市）要將全國石油天然氣規(guī)劃確定的各項指標、重點任務和重大工程納入省級相關規(guī)劃?！@很關鍵。因為石油天然氣項目需要占用土地，就必須與地方政府的土地、建設規(guī)劃協(xié)調(diào)?！毙觳┲赋?。

劉毅軍表示，在規(guī)劃實施過程中，因發(fā)展的需要、形勢的變化，規(guī)劃項目未必能在實踐中完全到位，往往需要進行平衡和調(diào)整。辦法將規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整機制進一步明晰和規(guī)范化，有利于規(guī)劃項目的及時調(diào)整?！巴瑫r，提出要加強科技創(chuàng)新，強化政策支持和措施保障。這都有利于規(guī)劃的落地?！?/p>

對企業(yè)提出更高要求

“毫無疑問，辦法的修訂對油氣行業(yè)的發(fā)展大有裨益。對企業(yè)而言，更應予以充分重視?！眲⒁丬娬f。

郭焦鋒指出，政府職能在由原來重審批向重規(guī)劃、重監(jiān)管轉變?，F(xiàn)階段規(guī)劃在某種程度上已經(jīng)替代了路條制度，一般只有列入規(guī)劃的項目才能建設。辦法給油氣企業(yè)提供了今后運作項目的思路?！耙簿褪钦f想要上馬新項目需要考慮到時間上的統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)上中下游的平衡、區(qū)域布局的合理性以及項目的經(jīng)濟性。企業(yè)應該好好研讀辦法，知道有章可循便應照章辦事，按照辦法的要求進行今后的工作，不符合要求的不能做，改變過去想上什么項目就上什么項目的思路?！?/p>

辦法明確指出“企業(yè)是規(guī)劃項目的實施主體”，要求“承擔重大項目建設責任的企業(yè)要將全國石油天然氣規(guī)劃確定的重大項目、建產(chǎn)指標納入企業(yè)規(guī)劃和年度計劃并滾動調(diào)整，細化分解落實，明確進度安排和關鍵節(jié)點，保障投資和工作量投入，確保規(guī)劃實施”?！斑@充分強調(diào)了企業(yè)的主體作用，要求企業(yè)增強主體意識，切實履行主體責任?！眲⒁丬娬f。

●跟著油氣規(guī)劃新規(guī)范走，更穩(wěn)、更強。●

“企業(yè)作為規(guī)劃項目實施的主體，如果負責的項目不能落地，有幾種后果：一是政府部門要求更換業(yè)主，二是對企業(yè)信譽造成影響，三是影響企業(yè)在政府層面的可信度，影響企業(yè)今后新項目的申請，降低新項目列入規(guī)劃的可能性?！惫逛h說。

郭焦鋒進一步指出，規(guī)劃有預期性，而油氣國際、國內(nèi)形勢多變，屬于風險很高的行業(yè)。“這對企業(yè)提出更高要求，要求企業(yè)具有很強的研究能力和預判能力，對油氣發(fā)展趨勢、國家政策導向等有準確的把握。如果企業(yè)的預判能力不足，提出的項目寫入了規(guī)劃但不能執(zhí)行或者執(zhí)行不力，不僅影響企業(yè)本身的生存和發(fā)展，而且影響國家對整個石油天然氣產(chǎn)業(yè)的合理布局?！?/p>