○ 文／本刊記者 趙 玥

▲深水油氣勘探技術(shù)一直是BP、殼牌等公司的核心特色技術(shù)。與之合作，對我國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展會有大的幫助。 攝影/吳春明

從審批制到備案制，反映了我國能源改革的清晰邏輯。

3月，北京。

作為全國人大代表，山西藍焰煤層氣集團有限責(zé)任公司總經(jīng)理田永東再次出現(xiàn)在兩會現(xiàn)場。今年，他提交的議案仍然是圍繞著煤層氣開發(fā)的改革，核心就集中在“審批”上。

“流程多、時間長，對于企業(yè)來說，意味著投資周期的加長?！碧镉罇|說。他期待著從政策上盡可能地簡化審批手續(xù)。

3月17日，一則來自國家發(fā)展改革委（下稱發(fā)改委）的消息很快占據(jù)了各大新聞媒體的版面：根據(jù)國務(wù)院2月27日印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項的決定》，將取消“石油天然氣（含煤層氣）對外合作項目總體開發(fā)方案審批”行政許可事項，改為備案。

這并非孤立事件。

今年以來，政府釋放的各種信號來看，中國正在營造更加公開、公平和透明的外商投資環(huán)境，優(yōu)化改善營商環(huán)境是中國今年政策的重頭戲。

備案制，已經(jīng)叩開了能源行業(yè)改革最沉重的一扇大門。

縮短投資周期

油氣的勘探開發(fā)從來不是一個速戰(zhàn)速決的過程，而企業(yè)卻希望盡快取得投資回報。

在這種矛盾下，如果政策再形成阻礙，后果可想而知。

備案制的推行，最直接的作用便是較大幅度縮短項目時間。國家發(fā)展改革委、國家能源局相關(guān)負責(zé)人表示，油氣對外合作項目總體開發(fā)方案由審批改備案后，油氣田總體開發(fā)方案僅需按《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理辦法》要求在網(wǎng)上填報必要信息。

業(yè)內(nèi)人士介紹，由于我國常規(guī)天然氣領(lǐng)域被“三桶油”基本壟斷，非常規(guī)氣則成為開放主要窗口。其中，頁巖氣資源基本在中石油、中石化手中，而煤層氣則由中石油、晉煤集團、中聯(lián)煤(中海油)三足鼎立。

田永東表示，由于資源高度集中，使產(chǎn)品分成合同（PSC）成為民企、外資的主要參與方式。而產(chǎn)品分成合同通常包括勘探、開發(fā)及生產(chǎn)三個階段，勘探階段由運營方負責(zé)技術(shù)與資金的投入。

“在總體開發(fā)方案（ODP）獲得國家發(fā)改委批準(zhǔn)后，氣田進入開發(fā)、生產(chǎn)階段。在后兩階段，雙方根據(jù)合同約定比率分配氣田收入?！?/p>

記者了解到，此前，亞美能源、中海沃邦、G3（原綠龍煤氣）、Fortune（富地燃氣集團）等公司均以該方式參與我國煤層氣開發(fā)。

而將油氣對外合作項目總體開發(fā)方案（ODP）由審批改為備案后，等于將事前審查轉(zhuǎn)向事后監(jiān)督，將方便項目早日進入開發(fā)階段，大幅壓縮項目建設(shè)周期。

“煤層氣開發(fā)因為氣井比較分散，都在山上，施工比較復(fù)雜，而且開發(fā)投資比較大。一口井的投資可能幾百萬或者上千萬元，一個區(qū)塊可能就有幾十甚至上百口井?！碧镉罇|透露。如果項目審批拖的時間比較長，銀行利息或者資金債務(wù)就會影響整個效益，嚴(yán)重的甚至?xí)峡迤髽I(yè)。

此番取消審批，目的便是能給企業(yè)留出進一步進行開發(fā)利用的時間。這是我國在油氣行業(yè)的對外開放中是重要的一步。

另外，專家指出，這也有利于增強資源方自主決定權(quán)，推動對外合作項目加快實施，將進一步調(diào)動油氣企業(yè)積極性，有利于進一步方便中外油氣企業(yè)開展合作。

實際上，為了落實企業(yè)投資自主權(quán)，規(guī)范政府對企業(yè)投資項目的核準(zhǔn)和備案行為，2017年4月8日，《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（下稱《備案管理辦法》）開始施行。

發(fā)改委曾表示，《備案管理辦法》所提的“企業(yè)投資項目”，是指企業(yè)在中國境內(nèi)投資建設(shè)的固定資產(chǎn)投資項目，但并不適用油氣對外合作項目。

這次改備案制，終于填補上油氣領(lǐng)域的空白。

“企業(yè)更了解國際市場和合作者的情況，原來的政府審批可能會令企業(yè)錯失很多對外合作的機會?！眹鴦?wù)院國資委研究中心副研究員周麗莎說。她表示，此次簡政放權(quán)，擴大了能源企業(yè)自主經(jīng)營的權(quán)利，使企業(yè)的決策更靈活。

全鏈打破壟斷

其實，這不是國家層面首次對外資項目進一步放開限制。

2018年6月28日，發(fā)改委和商務(wù)部發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》，取消了包括外資連鎖加油站超過30家分店需中方控股等22項具體限制，取消措施自2018年7月28日起施行。

下游“開閘”。

殼牌表示，計劃在2025年前，將其在中國運營的加油站數(shù)量從目前的1300個增加到3500個；另一石油巨頭BP也表示，未來5年將在中國新增1000座加油站。

在一部分業(yè)內(nèi)人士看來，油氣的開放還未到真正的核心區(qū)——上游，這意味著我國的油氣體制改革仍未打破壁壘。

“今年，混改的一大特點就是壟斷領(lǐng)域?qū)⒏娱_放，目前在石油、電力等七個領(lǐng)域的混改力度非常大，重點領(lǐng)域混改真正向深入推進。”周麗莎說。

各種層面上的發(fā)聲更強調(diào)了“打破壟斷”四個字。

先有中央全面深化改革委員會第七次會議強調(diào)，要推動石油天然氣管網(wǎng)運營機制改革，組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司。油氣管網(wǎng)公司將打破石油公司的縱向壟斷，引入其他外部資本，打破石油石化行業(yè)的一體化壟斷，增強行業(yè)的競爭力。

而此次開放到油氣開發(fā)，則直接將改革之劍插入最敏感的上游，意義更為深遠。

2018年版《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負面清單）》對油氣產(chǎn)業(yè)的限制僅限于勘探開發(fā)領(lǐng)域。

未來，頁巖油、油砂、頁巖氣礦權(quán)或?qū)⑷鎸ν馍涕_放，成為上游領(lǐng)域?qū)ν忾_放的重點領(lǐng)域。

▲供圖/視覺中國

“不只油氣行業(yè)，干線傳輸網(wǎng)、國產(chǎn)藥注冊初審等也都跨入了備案時代?！敝茺惿赋?。未來，無論是對內(nèi)資或者是外資，逐漸放開管制或?qū)⒊蔀橹髁鳌?/p>

分析認為，外資的進入雖然不可避免地涉及一些敏感領(lǐng)域的開放，但有利于倒逼壟斷企業(yè)的深度改革。周麗莎表示。近年來，在國際投資領(lǐng)域，各國產(chǎn)業(yè)保護更多地針對國內(nèi)高度發(fā)達或出現(xiàn)衰落的壟斷工業(yè)，保護的目的不是為了培養(yǎng)自由競爭的能力，而是加強對國內(nèi)外市場的壟斷。

從經(jīng)濟優(yōu)勢角度看，這些保護性手段都是不符合效率的。“開放壟斷行業(yè)在中國也已呼吁多年，但

實質(zhì)性開放有限，一些競爭性業(yè)務(wù)也因行政壟斷權(quán)而排斥潛在競爭者。由于傳統(tǒng)制度和意識的慣性及壟斷行業(yè)已形成的對政府保護政策的依賴，其開放仍將是一個非常艱難的過程。而外資的進入，對于深化壟斷行業(yè)的改革意義重大。”周麗莎說。

助力吸引外資

回到今年兩會期間，不難發(fā)現(xiàn)，一項法律的通過，更深化了取消油氣開發(fā)方案審批制的背后邏輯。

3月15日，十三屆全國人大二次會議表決通過了《中華人民共和國外商投資法》。這是中國第一部統(tǒng)一的外商投資領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律。

專家指出，該條款以法律的形式對各級人民政府明確了“放管服”的要求，有利于擴大油氣上游領(lǐng)域合資合作 。

據(jù)介紹，當(dāng)前，我國油氣對外合作的主要法律依據(jù)是《對外合作開采陸上石油資源條例》以及《對外合作開采海洋石油資源條例》（簡稱《條例》）。

在此基礎(chǔ)上，形成了“資源國家所有、國企負責(zé)專營”的運作模式，行政色彩較為濃厚。而《外商投資法》則貫徹了內(nèi)外資一致的原則，很多條款突破了《條例》的限制。

可以說，這部新法將促進中國高水平對外開放，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，進一步提升中國對外商投資的吸引力。

在兩會上，全國政協(xié)委員、經(jīng)濟委員會副主任，中國石油集團黨組書記、董事長王宜林表示，中國石油將以此為契機繼續(xù)擴大對外油氣開放合作，引好外資，用好外資，強力推動中國石油創(chuàng)建世界一流示范企業(yè)進程。

在這個大背景下，不難理解，油氣行業(yè)對外合作項目審批改備案，必將直接增加我國的外商投資吸引力。

“其出臺必然對現(xiàn)行油氣對外合作管理規(guī)范帶來影響，營造了穩(wěn)定的投資環(huán)境，避免了中外雙方對于政策變動所產(chǎn)生的糾紛，有利于保障油氣對外合作合同的穩(wěn)定性和連續(xù)性?！鄙虅?wù)部研究院外國投資研究所副主任郝紅梅分析道。

外商投資大多屬于技術(shù)密集型和資本密集型企業(yè)，其對于一個國家經(jīng)濟發(fā)展的重要性不言而喻。

隨著中國低廉且供給充足的勞動力、土地、自然資源等吸收外資的傳統(tǒng)比較優(yōu)勢的削減以及全球產(chǎn)業(yè)鏈的深刻變革，中國吸引外資在經(jīng)歷多年的高速發(fā)展后出現(xiàn)放緩跡象。

“在這樣的情況下，我們需要打造營商環(huán)境的新優(yōu)勢。”商務(wù)部研究院外國投資研究所副主任郝紅梅指出。優(yōu)化營商環(huán)境并非等同于簡單的市場開放，它包括整個投資環(huán)境的改善。

以石化行業(yè)為例，去年，世界第一大化工巨頭巴斯夫計劃斥100億美元巨資在中國廣東省湛江市建設(shè)精細化工一體化基地。該項目將由巴斯夫獨資運營。

業(yè)內(nèi)認為，取消油氣開發(fā)方案審批制是積極的一環(huán)，將利于吸引更多的外資參與進來。

《2018中國商務(wù)環(huán)境調(diào)查報告》顯示，74%的會員企業(yè)計劃今年擴大在華投資，這一比例為近年來的最高。

中國石化經(jīng)濟技術(shù)研究院產(chǎn)業(yè)發(fā)展所副所長羅佐縣認為，由于經(jīng)濟走勢不明朗，2019年油價下行可能性增大?！坝蜌饪碧奖坏兔杂蛢r制約已有數(shù)年，在石油公司的儲量基礎(chǔ)均被不同程度削弱的形勢下，石油公司唯有松綁勘探投資以保證儲采比、儲量替代率等指標(biāo)穩(wěn)定，方能保證上下游業(yè)務(wù)的永續(xù)和協(xié)調(diào)。”

在他看來，新的適應(yīng)環(huán)境變化的油氣勘探開發(fā)模式繼續(xù)形成和鞏固，一是同行合作、跨界聯(lián)合繼續(xù)成為勘探開發(fā)行業(yè)重要選擇。二是政策激勵與技術(shù)創(chuàng)新。這是勘探開發(fā)新模式得以形成的重要支撐?！爸饕蜌赓Y源國通過政策方面的松動以吸引更多的外資和私人資本進入國家油氣勘探領(lǐng)域的做法會得到繼續(xù)，石油公司在低油價的困擾下一直在不遺余力地開展管理和技術(shù)創(chuàng)新?！?/p>

▲上游勘探開發(fā)對外合作審批改備案，中下游煉化銷售還會遠嗎？

能源轉(zhuǎn)型保供

伴隨著通告吸引眼球的，是得以凸顯的煤層氣。

專家認為，將審批改備案，對促進非常規(guī)天然氣開采有著巨大的促進作用。

我國的煤層氣勘探開發(fā)始于2006年，起步較晚。由于開采難度高、投資規(guī)模大，國內(nèi)僅有少數(shù)幾家公司能進行勘探，因而與外資企業(yè)的合作成為了主要的經(jīng)營方式。

根據(jù)國家能源局提供的數(shù)據(jù)，目前，我國正在實施的煤層氣對外合作項目有20項、合作區(qū)塊面積約1.67萬平方公里，占到全國煤層氣勘探開發(fā)區(qū)塊面積的35%以上。

可以說，在煤層氣的勘探中，對外合作具有標(biāo)志性意義。

但是，由于實行審批制，項目前期工作復(fù)雜、建設(shè)周期長，一定程度上影響了煤層氣對外合作項目建設(shè)進度。

能源局相關(guān)人士指出，取消煤層氣對外合作項目總體開發(fā)方案審批，實行備案管理，是煤層氣對外合作項目管理方式的重大調(diào)整，將推動煤層氣對外合作項目加快實施，引領(lǐng)帶動我國煤層氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，實現(xiàn)增儲上產(chǎn)。

近年來，國內(nèi)天然氣消費量增速較快，對外依存度不斷攀升，煤層氣等非常規(guī)天然氣的開發(fā)越來越受到重視，非常規(guī)天然氣也邁入加快發(fā)展的重要機遇期。

2016年末發(fā)布的《煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》中提出，到2020年建成2至3個煤層氣產(chǎn)業(yè)化基地，煤層氣抽采量達到240億立方米。其中地面煤層氣產(chǎn)量100億立方米，利用率90%以上；煤礦瓦斯抽采140億立方米，利用率50%以上。

國內(nèi)煤層氣資源主要集中在山西、陜西、貴州等地。在上述新政出臺前，山西實際上已基本放開了煤層氣對外合作項目的行政許可?！按舜握椒砰_后，陜西、貴州等地也有可能吸引更多資金參與到當(dāng)?shù)孛簩託忾_發(fā)中?！?/p>

也有業(yè)內(nèi)人士指出，上述簡政放權(quán)舉措的實施后，煤層氣的實際受益程度還要取決于實際投資是否增加；特別是現(xiàn)階段煤層氣開發(fā)難度大、技術(shù)上還沒有完全過關(guān)、經(jīng)濟規(guī)模開發(fā)水平低等問題不容忽視。

更進一步來說，只有通過不斷地合作與學(xué)習(xí)，逐步參與到國際標(biāo)準(zhǔn)的制定中去，我國才能與世界第三大煤層氣資源儲備國的地位相匹配。中國石油經(jīng)濟技術(shù)研究院在此前發(fā)布的《2018國內(nèi)外石油科技發(fā)展與展望》指出，非常規(guī)油氣資源正對常規(guī)油氣形成主動接替之勢。

羅佐縣指出，油氣勘探投入的效果往往具有滯后性特點。2018年，由于國內(nèi)油企落實中央指示，紛紛加大勘探開發(fā)投資力度，其影響會在2019年以及其后年度中表現(xiàn)出來。

在上述舉措的共同作用下，國內(nèi)常規(guī)油氣產(chǎn)量預(yù)計將保持一定程度的增長，非常規(guī)油氣成為重要看點。

同時，由于開發(fā)成本過高限制頁巖氣對外合作，煤層氣受益更為明顯。我國頁巖氣具有埋藏深、地質(zhì)結(jié)構(gòu)種類較多等特點，美國的開采技術(shù)適用性有限。由于收益不及預(yù)期，2016年殼牌、康菲等國際石油巨頭宣布退出中國頁巖氣領(lǐng)域。BP與中石油合作的內(nèi)江-大足項目于2019年初剛剛實現(xiàn)出氣，大規(guī)模產(chǎn)量釋放有待突破。

“而煤層氣經(jīng)濟性相對較好，參與合作方眾多，更為受益于本次政策調(diào)整。此外在我國能源安全的戰(zhàn)略下，非常規(guī)氣或?qū)⒊蓢鴥?nèi)產(chǎn)量增長的重要驅(qū)動力?！?/p>

數(shù)據(jù)顯示著，對外合作成為我國能源保供、轉(zhuǎn)型的有力推動。

記者從中國石油對外合作經(jīng)理部得知，去年對外合作項目完成油氣產(chǎn)量當(dāng)量首次突破1000萬噸，達1000.7萬噸，實現(xiàn)歷史性跨越。至此，中國石油對外合作項目累計生產(chǎn)油氣產(chǎn)量當(dāng)量超1.2億噸。

在進一步放開的未來，我國的能源安全理應(yīng)得到更多保障。