創(chuàng)新社會協同治理是推進基層社會構建共建共治共享格局的有效途徑，但具體如何落實多主體協同治理是理論與實踐的核心問題。南昌市在推進禁燃禁放實踐中首創(chuàng)了黨政領導、公安牽頭、部門聯動、社會協同、公眾參與的治理新模式，實現了政府、市場、社會組織和群眾之間的良好協同，取得了較好的社會治理效果。研究發(fā)現，以任務分解和過程實時監(jiān)督為重心協同推進禁燃禁放工作，可以有效避免各協同治理主體之間的隔閡與沖突。為構建社會協同治理長效機制，建議在基層社會協同治理工作中著重在協同治理決策機制、實時監(jiān)督考核機制和多元主體參與機制等方面進行完善。

改革開放40年來，在全球化、市場化、信息化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等多重因素的疊加影響下，我國傳統(tǒng)權威型社會管理體制難以適應當前高度復雜、風險社會等一系列新問題和新挑戰(zhàn)，無法滿足當前推進社會治理體系和治理能力現代化的要求。為此，黨的十八大提出“構建黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，十八屆五中全會明確提出“構建全民共建共享的社會治理格局”，黨的十九大進一步提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。因此，全力打造以協同治理理論為根基的“共建共治共享”社會治理格局已成為當前我國各級政府部門應對復雜多變的社會治理問題，并提升基層社會治理能力的重要決策部署和有效途徑。

日常生活中燃放煙花爆竹是中華民族幾千年來的傳統(tǒng)習俗，在我國城鎮(zhèn)化進程中得以延續(xù)甚至擴大化。［1］（P48）伴隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，煙花爆竹燃放問題已經成為各地城市社區(qū)治理的頑疾，其負面效應如空氣污染、擾民傷民等問題給城市社區(qū)治理造成了巨大困擾。據南昌市相關統(tǒng)計,2014年春節(jié)期間,從除夕夜至大年初七,南昌市有2000余人被煙花爆竹炸傷入院治療,其中頭面部燒傷重癥患者多達200余人,急診手術260余臺。［2］2018年初，南昌市貫徹落實江西省委、省政府關于在全省設區(qū)市、縣(市、區(qū))中心城區(qū)全面禁燃禁放煙花爆竹的文件精神，在落實2017年正式實施的地方立法《南昌市禁止燃放煙花爆竹規(guī)定》取得初步成效的基礎上，加大工作力度，探索建立了黨政主導、公安牽頭、部門聯動、社會協同、公眾參與的禁燃禁放工作模式，確保了禁燃禁放區(qū)在立春、小年、除夕、元宵等密集期無燃放行為，有效減少了環(huán)境污染，因燃放煙花爆竹引發(fā)的人身傷亡、火災事故大幅下降，切實提升了城市品質和文明形象，取得了較好的社會治理效果。為此，筆者從基層社會協同治理的理論視野對南昌禁燃禁放治理模式進行分析，認為任務分解與實時監(jiān)督是基層社會協同治理取得成效的關鍵。

一、多元主體協同共治

協同治理理論，是基于自然科學中的協同論與社會科學中的治理理論所產生的新興交叉理論。協同論最早是由德國物理學家赫爾曼·哈肯提出，認為整個環(huán)境中的各個系統(tǒng)間存在著相互影響而又相互合作的關系，并且系統(tǒng)之間的協作所產生的作用大于單個系統(tǒng)所產生的作用。［3］協同論隨后廣泛運用于經濟學、政治學、公共管理學等領域，主要用于分析和解釋為實現社會共同目標下不同社會主體之間的協作與配合。社會協同治理理論被西方學者視為“走出治理需求與治理能力失衡迷宮的‘阿莉阿德尼之線’”［4］。1997年英國布萊爾政府最早引入“協同政府”的概念，其主要目標是更好地實現在政府層面橫向與縱向之間的協同，避免部門主義、本位主義帶來的弊端。很多西方學者對社會協同治理進行了深入研究，美國學者多納休指出協同治理是通過多方協同或合作的方式，將不同政府部門的權力、職能、信息、資源進行重新整合，實現社會公共目標。［4］朱迪·弗里曼主張協同治理應包含以下特征：一是以問題為導向提出的；二是高度參與，社會議題的相關關系人參與決策全過程；三是要求具有臨時性的方案；四是政府部門要求分權，與市場、社會組織、公民等共同決策。［5］按照奧爾特和哈格的分類方法，社會協同治理分為政策協同、行政協同和執(zhí)行協同三種類型，各個組織間的協同是一個過程而非一種結果。［6］大衛(wèi)·惠頓將實現各個組織間自愿協同的條件總結為五個方面：（1）對協同的態(tài)度是積極的；（2）對組織協同的共同需求達成共識；（3）對潛在合作有基本認識；（4）科學評估協同的可行性；（5）對協同的過程有較強的控制能力。［7］

20世紀90年代中期之后，國內學者對社會協同治理進行了大量研究。張成福等明確指出，在復雜性、動態(tài)性和多樣性的社會大背景下，政府作為單一治理主體難以應對公共問題的日益復雜性，必須與民眾、社會組織進行互動。［8］在內涵界定上，劉光容將社會協同治理界定為，為實現與增進社會公共利益，政府部門和市場、第三部門、公民等多元合法治理主體在界定的范圍內，運用公共權威、協同規(guī)則、治理機制和治理方式，共同合作協同治理公共事務方式的綜合。［9］在協同治理的具體路徑上，曾維和在總結歸納西方整體政府的理論實踐基礎上，提出建設和諧行政文化是建立政府內部各部門之間的“內聯”治理結構和與外部社會組織及公民之間的“外協”合作關系的必由之路。［10］（P62）一些學者針對當前我國政府部門職能交叉重復的現狀，提出優(yōu)化政府組織結構的目的是加強我國公共管理和公共服務等相關部門的建設［11］（P19）；推行大部制改革則有利于建設統(tǒng)籌協調型和公共服務型政府，可以有效解決由于政府職能劃分過細導致部門過多、職責交叉、政出多門等問題［12］（P48）。朱紀華指出，協同治理符合我國公共管理方式發(fā)展的趨勢，要明確政府、市場、社會組織、個人的合作，培育多元社會治理主體，轉變政府部門職能，不斷完善多元主體協同參與機制，實現政府由過去一元治理向多元協同治理模式轉變，從而建立由政府、市場、社會組織、公民等主體組成的多中心協同治理體制。［13］（P6）也有一些學者提出為更好地推進協同治理，應以“去政治化”為前提，從而提高社會力量的自主能力。［14］（P226）

學者運用統(tǒng)籌學、協同學、公共管理學等多學科理論多維度探討社會協同治理，為基層社會推進共建共治共享的社會治理格局提供了理論指導。當前國內一些政府部門為推進基層社會治理進行了嘗試性探索，而相關的理論研究成果并沒有跟上，也沒有為其他社會治理難題提供切實可行的方案和理論指導。通過剖析南昌禁燃禁放治理模式，我們認為基層社會多主體協同治理取得實效的關鍵在于如何進行任務分解和實時監(jiān)督，該模式具有研究與推廣價值，既能有效檢驗西方社會協同治理理論在我國的適應性，也能使本土協同治理成果在其他基層社會治理領域進行推廣復制。

二、南昌禁燃禁放工作協同治理模型

國內外研究學者對協同治理的分析框架，主要采取整合型視角來研究多組織之間及組織內部不同部門之間的協同治理。如John M Bryson 和 Barbara C Crosby［15］（P44）提出初始條件、過程、結構與治理、偶然性與約束條件、結果與責任五個維度的跨部門合作框架。Ansell和Gash［16］（P543-571）提出了以初始條件、制度設計、催化領導和協同過程為構成的SFIC模型。經合組織（OECD）對此提出了影響力較大的“結構-過程”分析模型［17］，分析了協同治理的框架體系及實現協同治理的程序性設計和輔助技術性工具?；趨f同過程的考慮，本文在“結構-過程”的基礎上結合南昌禁燃禁放工作的實施情況，將協同治理的效果納入分析框架，構建一個基于“結構-過程-效果”整合型分析模型（見圖1）。

（一）協同結構成立

為貫徹落實《南昌市禁止燃放煙花爆竹規(guī)定》，切實保障公共安全和人身、財產安全，防止大氣污染，南昌市政府成立禁止燃放煙花爆竹工作領導小組（以下簡稱“領導小組”），負責總體統(tǒng)籌指揮協調禁燃禁放工作。領導小組成員單位包含了有關區(qū)人民政府、開發(fā)區(qū)（新區(qū)）管委會、市委宣傳部、市綜治辦、市文明辦、市綜管辦、團市委、市財政局、市法制辦等20余個部門，設組長1名，副組長3名,成員32名。具體組成如表1。

表1 南昌市禁止燃放煙花爆竹工作領導小組

在具體工作機制方面，領導小組在市公安局下設辦公室，由市公安局副局長擔任辦公室主任，市公安局治安支隊支隊長擔任副主任。辦公室日常工作由市公安局抽調人員辦公，在重要時段如冬至春節(jié)、清明期間抽調市綜管辦、市安監(jiān)局、市城管委等部門人員集中辦公。辦公室內設四個職能組，分別是綜合組、督導組、宣傳組和法制組。綜合組負責聯絡協調，材料綜合；督導組負責檢查督導，跟蹤督辦；宣傳組負責組織媒體，法規(guī)宣傳；法制組負責指導案件，執(zhí)法保障（見圖2）。在具體運作方面，領導小組主要采取“聯席會議”的形式推進禁燃禁放工作的開展，針對禁燃禁放工作實施過程中重要問題進行協商和配合，并在會議上確定合作協同的具體工作安排。

（二）協同目標確定

程序性協同機制與結構性協同機制不同，它側重于實現協同目標的程序性設計和技術手段，強調多部門參與者為實現預期協同目標而進行的溝通、協商和互動的過程。

南昌市禁止燃放煙花爆竹工作目標以鞏固全國文明城市創(chuàng)建成果為主線，保障公共安全和人身、財產安全，防止大氣污染，切實提升城市品質和文明形象，促進“文明南昌、幸福家園”建設。具體工作任務安排與分工、督導檢查考核等內容通過領導小組會議確定，明確了縣區(qū)政府（含新區(qū)、開發(fā)區(qū)管委會）是開展禁燃禁放工作的責任主體，縣區(qū)公安機關是執(zhí)法責任主體，各相關職能部門根據單位自身職責明確相應職責。領導小組通過召開“聯席會議”或“專題會議”對禁止燃放煙花爆竹的重點工作或者重點時段、重點區(qū)域的工作方案進行協商討論，并將協商達成一致的會議內容以禁止燃放煙花爆竹領導小組辦公室文件的形式向領導小組成員單位發(fā)布，如《關于組織開展全市禁止燃放煙花爆竹專項督查的通知》《關于扎實做好冬至、元旦期間禁止燃放煙花爆竹的通知》等。通過領導小組“聯席會議”和“專題會議”確定了協同的主要目標和任務后，成員單位根據領導小組會議確定的總目標和分工出臺各自在宣傳、財政、監(jiān)測、考核等方面的具體工作方案或計劃，并通過縱向和橫向分解加以落實。

（三）協同任務分解

明確各方協同主體的責任是保障協同目標完成的重要保障。南昌禁燃禁放工作在任務分解上圍繞總目標進行了縱向和橫向的分解，從制度上明確了各方協同主體的任務分工和相應責任。

一是圍繞協同目標的縱向任務分解。在禁止燃放煙花爆竹工作協同治理過程中，明確在縱向任務分解上是以行政層級作為基礎。南昌市政府成立禁止燃放煙花爆竹領導小組，負責總體統(tǒng)籌協調指揮全市禁燃工作，各縣區(qū)人民政府、開發(fā)區(qū)（新區(qū)）管委會建立相應工作機制，承擔本轄區(qū)內禁止燃放煙花爆竹工作主體責任，負責本轄區(qū)禁燃工作的具體組織實施。具體來說，各縣區(qū)、開發(fā)區(qū)（新區(qū)）參照市政府成立本區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的工作領導小組和辦公室，確定工作目標，建立協調保障工作機制，定期研究禁燃工作的主要事項和突出問題。

二是圍繞協同目標的橫向任務分解。南昌市禁止燃放煙花爆竹工作在橫向任務分解上，采取工作小組的形式，20多個部門作為成員單位協同參與。因為市政府分管領導兼任了市公安局局長，為工作方便，將領導小組辦公室設在市公安局。通過南昌市2017年冬至、2018年元旦、春節(jié)等重點時間節(jié)點開展禁燃禁放工作來看，橫向各職能部門的協同主要是圍繞實施方案中各項工作職責開展，如市委宣傳部門負責組織市屬新聞媒體加強對《南昌市禁止燃放煙花爆竹規(guī)定》和相關法律法規(guī)及其實施情況的宣傳；市安監(jiān)局則負責注銷禁燃區(qū)內煙花爆竹批發(fā)企業(yè)經營許可證，督促縣區(qū)人民政府注銷銷售網點經營許可證，參與“禁燃”執(zhí)勤。

（四）實時監(jiān)控協同實施

為了確保協同治理目標實現，各治理主體必須細化其工作權限，通過有效實時監(jiān)控協同實施，確保各治理責任得以落實，有效避免協同治理主體有限理性的桎梏，提升基層社會協同治理績效。根據江西省環(huán)境保護廳《關于2018年春節(jié)期間煙花爆竹禁放的情況報告》，南昌市98.7%的社區(qū)實現“零燃放”，空氣優(yōu)良天數同比增加19.7%，其中除夕至初七期間PM2.5日均濃度同比下降60%，為江西省最低，是江西省唯一空氣質量達到二級標準的城市。初一至元宵期間實現因燃放煙花爆竹致災“零事故”、炸燙傷“零病例”，大年除夕南昌主城區(qū)119火警警情為零。同時，為切實降低因燃放煙花爆竹對城市空氣質量的影響，南昌市持續(xù)組織開展方式多樣的宣傳教育活動。在營造禁放氛圍的同時，各地嚴格執(zhí)法，組織公安、消防、城管等部門開展拉網式巡查，勸導和制止違規(guī)燃放行為，對情節(jié)嚴重的進行處罰和行政拘留。2018年春節(jié)期間，南昌市查處非法燃放煙花爆竹案件96起，行政罰款84人，行政拘留15人；查處非法銷售、儲存、運輸煙花爆竹案件132起，行政拘留131人。

三、構建基層社會協同治理長效機制的對策建議

南昌禁燃禁放工作模式是社會協同治理理論在實踐中的成功探索。此工作模式是否在其他公共服務供給中具有廣泛的適應性，取決于基層政府是否建立了社會協同治理的長效機制。當前還有很多社會問題、民生問題沒有得到有效化解，南昌禁燃禁放治理模式為其他工作開展提供了先行實踐探索，構建社會協同治理長效機制將有利于促進基層政府社會治理體系和社會治理能力現代化。

（一）構建科學、民主的協同治理決策機制

社會協同治理框架中涉及多個政府職能部門、社會組織、私營部門、公民個人等，他們對同一個社會治理議題有著不同的利益訴求和價值認同，在沒有科學、民主的協同治理決策機制的情況下，極易出現“集體行動的困境”，社會治理效果也難以實現。為確?？茖W民主的決策，可從以下方面開展具體工作。一是通過地方立法為化解基層社會治理難題進行頂層設計。為有效化解基層社會治理中存在的種種難題和矛盾，需要充分發(fā)揮地方立法的積極主導作用。在依法治國的大背景下，地方政府通過立法方式來化解基層社會治理的難題，充分發(fā)揮地方政府頂層設計的優(yōu)勢，找準基層治理的困境根源，明晰各方社會協同治理主體的職責，為構建科學、民主的協同治理決策機制提供法治基礎。二是堅持“以人民為中心”價值理念，尊重民意。在政府部門推進社會協同治理工作過程中，應通過社會調查機構及時了解民意，力求政策目標與群眾利益訴求經過不斷調適最終達成一致。如南昌市始終堅持民意導向，緊盯群眾對美好生活的向往，借助國家統(tǒng)計局南昌調查隊的力量和現代化手段，在禁燃工作區(qū)域內隨機抽取1000個樣本，以電話和入戶的形式，開展了禁止燃放煙花爆竹民意調查，為工作方案的設計提供了科學支持。三是成立領導小組為工作順利開展提供組織保障。為更好地開展基層社會協同治理工作，各地應成立相應工作領導小組，要求相關政府職能部門的主要領導干部和社會組織的主要負責人擔任小組成員，有效避免在協同推進工作中反饋的問題得不到有效解決，從而推動協同政策目標的實現。

（二）構建系統(tǒng)完善的實時監(jiān)督考核機制

實時監(jiān)督考核機制是有效推進基層社會協同治理的重要環(huán)節(jié)。為確保協同治理議題的順利推進，需要建立系統(tǒng)完善的考核機制來確保各個參與主體圍繞組織目標來完成。一是要實施目標管理制。為了保證各個政府部門和社會組織都能按照預定的工作方案、流程和要求來完成相應工作，必須制定相應的績效考評辦法，實施目標管理制，并將相應考核結果納入部門考核及相應領導干部的業(yè)績考核。二是加強實時監(jiān)督考核，建立橫向到邊、縱向到底的責任網絡。針對協同治理議題,在任務分解的基礎上要對具體任務的實施情況進行全面的實時監(jiān)督考核,將結果納入相應單位和社會組織的績效考核。其中，對行政事業(yè)單位來說，應將監(jiān)督考核結果納入單位績效考核，對查處發(fā)現的履責不到位的黨員干部應通報其單位，取消當年評先評優(yōu)資格并實行紀律問責，要求聯合地方監(jiān)察局對相關單位實施行政效能問責。而針對一些承擔相應協同任務的社會組織來說，也要進一步完善監(jiān)督機制，有效避免社會組織協助地方政府供給公共服務過程中出現的監(jiān)管缺位漏洞。

（三）構建一體化治理的多元主體參與機制

創(chuàng)新社會協同治理模式重點是要實現治理主體一元向多元轉變，不僅要發(fā)揮黨委政府的統(tǒng)攬全局協調各方的資源整合能力，也要調動相關群團組織、社會組織、公民的積極參與，共同建立一體化治理的多元主體參與機制，實現社會協同治理效果。多元主體參與機制的構建是南昌市禁燃禁放工作的重心。一是充分發(fā)揮社會組織的作用?；鶎诱谕七M協同治理目標過程中應充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯等社會組織緊密聯系群眾的優(yōu)勢，動員社會組織積極參與，通過創(chuàng)建、簽名、宣傳等活動，以點帶面，輻射各階層、各群體，促進廣大群眾思想觀念和生活方式大轉變。二是調動相關行業(yè)協會和中介組織的廣泛參與。政府部門在推進協同治理目標過程中，應積極調動行業(yè)協會、中介組織的積極性，督促相關市場組織履行行業(yè)責任。行業(yè)協會、中介組織利用行業(yè)優(yōu)勢參與協同目標實施，能取得較好的社會治理效果。三是強化基層組織的管理責任。在推進基層社會協同治理目標過程中，由于當前我國市場組織和社會組織尚不夠有效發(fā)揮治理作用，需要不斷夯實基層政府和自治組織的管理服務職責。要求各街辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村委會）干部立足發(fā)現在早、服務在先，對轄區(qū)群眾和市場主體主動上門宣傳協同治理目標和相關政策法規(guī)，引導廣大群眾能知曉并配合基層協同治理目標的實現。四是調動群眾的積極參與?；鶎訁f同治理目標的實現不能離開廣大人民群眾的廣泛參與和支持。