李春林，鄧寒怡

(燕山大學(xué) 公共管理學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科(以下簡稱“雙一流”)是黨中央、國務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略決策，對于提升我國高等教育發(fā)展水平、增強(qiáng)國家核心競爭力具有十分重要的意義。2015年10月，國務(wù)院發(fā)布了《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，“雙一流”建設(shè)成為繼“211工程”和“985工程”之后的新一輪國家層面的高等教育發(fā)展戰(zhàn)略。2017年1月，教育部、財政部和發(fā)改委聯(lián)合頒布了《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法(暫行)》(以下簡稱《實(shí)施辦法》)，進(jìn)一步掀起“雙一流”建設(shè)熱潮。為回應(yīng)國家戰(zhàn)略計劃，中國各省域政府也紛紛出臺建設(shè)方案，力爭加快推進(jìn)本省域內(nèi)高校創(chuàng)建世界一流大學(xué)和一流學(xué)科。

當(dāng)前，已經(jīng)有不少學(xué)者對“雙一流”政策進(jìn)行了較深入的分析。潘靜指出一流學(xué)科建設(shè)是“雙一流”建設(shè)的核心，提出了“雙一流”建設(shè)的行動框架[1]。周光禮指出“雙一流”建設(shè)的三重突破分別是體制、管理與技術(shù)[2]。吳合文提出了“雙一流”建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)及相關(guān)推進(jìn)策略[3]。劉麗麗等從政策數(shù)量、發(fā)布時間、發(fā)布部門、政策類別四個維度分析了國家層面的“雙一流”建設(shè)政策[4]。張偉等分析了山東、安徽、廣東和江蘇四省“雙一流”政策文本，提出要謹(jǐn)防窄化建設(shè)內(nèi)涵、過度管理主義以及漠視中國特色三種傾向[5]。陳雨等對15份省市“雙一流”政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，深入探討了省域“雙一流”建設(shè)中對學(xué)科的理解、ESI標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵問題[6]。習(xí)勇生以30份省域政府“雙一流”政策文本為研究對象，運(yùn)用NVivo11質(zhì)性軟件進(jìn)行文本處理，分析了地方政府在注意力配置方面的問題并提出了優(yōu)化建議[7]。褚照峰基于24個地區(qū)“雙一流”政策文本的分析，總結(jié)了各地區(qū)規(guī)劃內(nèi)容差異較大、規(guī)劃目標(biāo)數(shù)字化明顯等特征[8]。

以上文獻(xiàn)梳理分析表明，學(xué)者們已經(jīng)對中國省域“雙一流”政策做了比較深入的探討，為此問題的進(jìn)一步研究奠定了基礎(chǔ)。但是當(dāng)前研究仍然存在政策樣本選取不具有典型性、涉及范圍較小、實(shí)證分析深度不足等問題。因此，本文選取更直接相關(guān)、更全面、更權(quán)威的省域“雙一流”政策文本進(jìn)行分析，聚焦“雙一流”政策文本的典型特征和主要問題，以期更深入地認(rèn)識中國省域“雙一流”政策的現(xiàn)狀，為進(jìn)一步優(yōu)化相關(guān)政策體系提供建議。

1 樣本選擇

本文首先確定如下政策文本遴選原則：一是收集中國所有省域政府(不包括港、澳、臺)相關(guān)部門發(fā)布的政策，中央政府出臺的政策不在分析范圍之內(nèi)；二是政策主題要與“雙一流”建設(shè)緊密相關(guān)；三是政策類型主要是意見、實(shí)施方案、規(guī)劃、計劃等直接體現(xiàn)政府措施和立場的文本形式，復(fù)函、批復(fù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)性文件等不在考慮范圍之內(nèi)；四是時間上主要選擇2015年國家出臺“雙一流”建設(shè)總體方案前后，時間跨度為3年。本文所選取的中國省域“雙一流”政策文本均來源于公開的數(shù)據(jù)資料，主要來自各省域政府門戶網(wǎng)站。根據(jù)以上遴選原則，最終篩選出中國省域“雙一流”政策文本30份，詳見表1(由于西藏自治區(qū)沒有對外公布“雙一流”建設(shè)政策，其政策文本缺失)。

2 中國省域“雙一流”政策的典型特征

2.1 政策名稱與文本結(jié)構(gòu)趨同

從政策名稱上看，以《總體方案》和《實(shí)施辦法》為參照，將30份省域政策文本按照重疊程度進(jìn)行歸類，結(jié)果如表2所示。

對表2進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，20個省域政策文本基本沿襲國家相關(guān)政策名稱，其中8個省域與國家政策名稱完全重合，6個省域?qū)ⅰ胺桨浮备臑椤耙庖姟保?個省域?qū)ⅰ耙涣鞔髮W(xué)”改為“高水平大學(xué)”。江蘇與廣東兩省單獨(dú)強(qiáng)調(diào)“高水平大學(xué)”建設(shè)，河南等5省域更加突出學(xué)科建設(shè)，北京和新疆承襲“十三五”規(guī)劃，山西提出了具有省域特色的“1331工程”。即便是最新的政策文件也沒離開國家政策名稱的框架，例如云南省2018年發(fā)布的《云南省統(tǒng)籌推進(jìn)一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)行動計劃》也只是將“方案”變成“計劃”，與本省之前的政策相比也只增加了一流大學(xué)的內(nèi)容，仍然沒有突出重點(diǎn)和特色?？傮w來說，省域政策文本的名稱基本上是國家《總體方案》和《實(shí)施辦法》的沿襲。

表2 各省域政策名稱重疊程度

從文本結(jié)構(gòu)上看，國家《總體方案》的政策文本結(jié)構(gòu)是圍繞總體要求、建設(shè)任務(wù)、改革任務(wù)、支持措施、組織實(shí)施幾部分展開的，梳理發(fā)現(xiàn)共有25個省域的政策文本是完全按照這一體例結(jié)構(gòu)制定的。僅有陜西和江西等少數(shù)省域借鑒了《實(shí)施辦法》的政策文本結(jié)構(gòu)體系，將遴選工作納入政策文本考慮范圍，并完善了“雙一流”建設(shè)程序。

2.2 政策目標(biāo)定量化和階段化實(shí)現(xiàn)

國務(wù)院頒布《總體方案》提出“雙一流”建設(shè)總體目標(biāo)分三步走：第一階段到2020年，若干所大學(xué)和一批學(xué)科進(jìn)入世界一流行列；第二階段到2030年，更多大學(xué)和學(xué)科進(jìn)入世界一流行列；第三階段到本世紀(jì)中葉，一流大學(xué)和一流學(xué)科的數(shù)量和實(shí)力進(jìn)入世界前列。為響應(yīng)國家的號召，各省也制定了相應(yīng)的建設(shè)規(guī)劃。

首先，對照國家《總體方案》和《實(shí)施辦法》的2020年、2030年和2050年政策目標(biāo)，中國各省域政府制定的“雙一流”政策目標(biāo)總體上表現(xiàn)出較明顯的階段性。將政策目標(biāo)劃分為四個階段的有1個省域，即青海；將政策目標(biāo)劃分為三個階段的有16個省域，包括江蘇、海南和吉林等；將政策目標(biāo)劃分為兩個階段的有5個省域，包括寧夏、江西、廣東、山東和上海；提出一個短期政策目標(biāo)的有6個省域，包括陜西、云南、北京、浙江、安徽、河南；新疆和山西沒有劃分階段，只提出了總體建設(shè)目標(biāo)。中國不同省域“雙一流”政策目標(biāo)劃分階段和代表省份如表3所示。

表3 中國省域“雙一流”政策目標(biāo)劃分階段和代表省份

其次，大多數(shù)省域“雙一流”政策規(guī)劃起始時間都是方案制定時間，但上海市將其規(guī)劃的起始時間確定為2014年，其中兩個政策階段分別是2014-2017年和2018-2020年，說明上海市在“雙一流”建設(shè)中已經(jīng)先行一步。

再次，中國省域“雙一流”政策目標(biāo)總體上表現(xiàn)為定量化特征。相對于國家層面的“雙一流”政策，各省域政府制定的“雙一流”政策目標(biāo)更加明確，定量化特征更加突出。主要表現(xiàn)為：一是許多省域提出了每個階段建成的一流大學(xué)和一流學(xué)科的數(shù)量，如山東省提出“到2030年有10個左右學(xué)科進(jìn)入ESI學(xué)科排名前1‰，1-2所大學(xué)進(jìn)入世界高校500強(qiáng)”；二是對一流大學(xué)和一流學(xué)科的衡量標(biāo)準(zhǔn)更加明確，國內(nèi)高校和學(xué)科水平的衡量主要以教育部學(xué)科評估結(jié)果為準(zhǔn)，而對標(biāo)國外的一流大學(xué)和一流學(xué)科的標(biāo)準(zhǔn)則是ESI排名前1%或1‰。

2.3 均提出要加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新激發(fā)內(nèi)在動力

推動一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，創(chuàng)新體制機(jī)制能夠提供根本保障和動力源泉。對各省域“雙一流”政策文本內(nèi)容深入分析后發(fā)現(xiàn)，各省域均提出了要加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新，主要從擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)、引入第三方評價機(jī)制等方面進(jìn)行改革創(chuàng)新。

首先，簡政放權(quán)、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)被提上日程。2014年國家教育改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)成為高等教育改革的重點(diǎn)[9]?！犊傮w方案》提出：“堅持面向社會依法自主辦學(xué)，加快建立健全社會支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長效機(jī)制?！蓖瑫r強(qiáng)調(diào)了辦學(xué)自主權(quán)在“雙一流”建設(shè)過程中的重要性。中國各省域均在“雙一流”政策中提出要落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，加快高等教育改革。例如，北京市《“十三五”時期教育改革和發(fā)展規(guī)劃(2016-2020)年》提出要推動公辦學(xué)校辦學(xué)機(jī)制改革，激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力。安徽省《一流學(xué)科專業(yè)與高水平大學(xué)建設(shè)五年行動計劃》中提出：“加快推進(jìn)高等教育領(lǐng)域‘放、管、服’改革，簡政放權(quán)、放管結(jié)合，進(jìn)一步落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)?！?/p>

其次，一個符合學(xué)科發(fā)展內(nèi)在機(jī)制的科學(xué)評價體系可以為“雙一流”建設(shè)提供質(zhì)量保障，各省域政府按照國家政策要求，提出了學(xué)科遴選和評價的新機(jī)制。例如河南省提出委托第三方對建設(shè)規(guī)劃和績效考核評價量化指標(biāo)進(jìn)行可行性、科學(xué)性、合理性綜合評估，擇優(yōu)選擇建設(shè)學(xué)校和建設(shè)學(xué)科。江西、河北、天津等二十幾個省域在“雙一流”政策中都提出要推動建立第三方評價機(jī)制，對“雙一流”建設(shè)成果實(shí)行動態(tài)監(jiān)測，嚴(yán)格貫徹獎懲制度。

3 中國省域“雙一流”政策內(nèi)容存在的主要問題

3.1 資金來源單一化

高等教育的發(fā)展離不開資金的支持，尤其在“雙一流”建設(shè)中，師資隊伍引進(jìn)與培養(yǎng)、科研基地和平臺搭建、成果獎勵等各方面都需要大量的資金投入?！犊傮w方案》提出中央財政要將中央高校開展世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)納入中央高校預(yù)算撥款制度中統(tǒng)籌考慮，設(shè)立相關(guān)專項(xiàng)資金給予支持，并鼓勵地方財政統(tǒng)籌安排所需資金。在這一層面，斯坦福大學(xué)有比較成功的經(jīng)驗(yàn)，斯坦福大學(xué)鼓勵校企合作，通過向企業(yè)輸送大量人才，并使社會反哺學(xué)校，實(shí)現(xiàn)了資金來源的多元化和社會化。浙江大學(xué)與蕭山政府近期的合作也可以說是開辟了高校與政府聯(lián)合促發(fā)展的新道路，既促進(jìn)了當(dāng)?shù)財?shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，浙江大學(xué)也因此增加了一個知識創(chuàng)新和科研成果轉(zhuǎn)化的重要基地。而綜觀中國30份省域“雙一流”政策文本，顯示絕大多數(shù)省域資金仍然要依靠中央支持或者地方財政補(bǔ)貼，第三方力量薄弱，各省域“雙一流”資金政策詳見表4。盡管在政策文本中也有不少省域提出要吸收社會或企業(yè)的力量，引導(dǎo)校友捐贈或者社會捐贈，但也僅僅形成了文字性的鼓勵而沒有制定對應(yīng)的后續(xù)措施。其中，湖南省提出通過PPP進(jìn)行融資以及寧夏回族自治區(qū)做大教育基金會等方式可以看作是資金來源社會化的嘗試。

3.2 一流學(xué)科評價標(biāo)準(zhǔn)單一

學(xué)科是大學(xué)的基本單元和組成要素[10]，一所好的大學(xué)需要強(qiáng)勢學(xué)科的支撐。《總體方案》將“堅持學(xué)科引領(lǐng)”作為一項(xiàng)建設(shè)原則，《實(shí)施辦法》提出要堅持以學(xué)科為基礎(chǔ)，著力打造學(xué)科領(lǐng)域高峰，說明國家已經(jīng)認(rèn)識到學(xué)科建設(shè)對于大學(xué)建設(shè)的重要性。而國內(nèi)現(xiàn)有的學(xué)科評價主要以辦學(xué)資源、科研績效等量化指標(biāo)為主，以致于被窄化為學(xué)科排名[11]。目前對于如何界定一流學(xué)科還沒有形成共識，各省域方案仍側(cè)重以ESI學(xué)科評價排名界定一流學(xué)科。

表4 各省域“雙一流”資金政策

(續(xù)表4)

省份資金支持政策山東省“十三五”期間,省財政加大投入力度,多渠道籌集50億元,根據(jù)規(guī)劃安排支持經(jīng)費(fèi)。完善政府、社會、學(xué)校相結(jié)合的共建機(jī)制,各建設(shè)高校要統(tǒng)籌預(yù)算安排,積極吸引社會捐贈山西省加大財政投入力度,積極爭取政策傾斜和資金支持。多方爭取社會資源,拓寬經(jīng)費(fèi)籌措渠道四川省實(shí)行省、地方、行業(yè)、社會和學(xué)校共同投入的經(jīng)費(fèi)保障制度。積極爭取中央財政對我省一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)高校給予引導(dǎo)支持。鼓勵相關(guān)地方政府通過多種方式對一流大學(xué)和一流學(xué)科給予資金、政策、資源支持廣西壯族自治區(qū)爭取中央資金支持,自治區(qū)安排經(jīng)費(fèi)支持,多渠道籌措建設(shè)經(jīng)費(fèi)黑龍江省省財政統(tǒng)籌教育專項(xiàng)資金,省政府支持“雙一流”建設(shè),通過省部共建等方式給予相關(guān)政策和資金支持云南省省級財政將視財力情況積極協(xié)調(diào)資金支持我省一流學(xué)科建設(shè),積極引導(dǎo)和鼓勵各高校多渠道籌措經(jīng)費(fèi)陜西省對進(jìn)入“一流大學(xué)、一流學(xué)科”建設(shè)范圍的高校,省政府給予支持。高校應(yīng)統(tǒng)籌安排各類資金,落實(shí)經(jīng)費(fèi)。北京市依法增加政府投入,發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用。鼓勵和引導(dǎo)社會力量捐助浙江省學(xué)校自主建設(shè),省財政統(tǒng)籌安排補(bǔ)助,鼓勵地方財政支持所屬高校一流學(xué)科建設(shè)

通過梳理30份省域“雙一流”建設(shè)方案發(fā)現(xiàn)，湖北、浙江、重慶等11個省域在制定政策文本時明確將ESI評價指標(biāo)確定為建設(shè)目標(biāo)的參考依據(jù)；山東、黑龍江等7個省域利用學(xué)科評價來遴選一流學(xué)科，其中山東和云南兩個省提出把全球ESI學(xué)科排名前1%的學(xué)科作為建設(shè)項(xiàng)目和立項(xiàng)條件。ESI是一個基于Web of Science核心合集數(shù)據(jù)庫的、基于論文引用頻次的學(xué)術(shù)論文影響力的評價指標(biāo)，其主要表達(dá)的是在特定期刊研究主題領(lǐng)域劃分的學(xué)科分類體系下，學(xué)術(shù)論文的引用水平。而考察一門學(xué)科的學(xué)術(shù)水平是應(yīng)該以學(xué)科的師資為主要評價對象，這與ESI榜單所依據(jù)的期刊學(xué)科主題劃分有很大差別，同時引用程度高指的是科研成果影響較大，并不能直接等同于作品質(zhì)量高。正如周光禮等提出的：“一流學(xué)科應(yīng)該具備兩個評價標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)即擁有一流科研，產(chǎn)出一流成果，擁有一流教學(xué)，培養(yǎng)一流人才；實(shí)踐性標(biāo)準(zhǔn)即建設(shè)學(xué)科應(yīng)面向國家和創(chuàng)新體系?！盵12]僅僅依靠ESI評價指標(biāo)并不能科學(xué)地認(rèn)定一流學(xué)科。

3.3 人才建設(shè)重引進(jìn)輕培育

大學(xué)的任何發(fā)展規(guī)劃，提升人才培養(yǎng)質(zhì)量都應(yīng)該是核心內(nèi)容[13]。中國各省域“雙一流”建設(shè)方案都設(shè)計了人才培養(yǎng)的建設(shè)任務(wù)，但是有部分省域主要是依托國家和省重點(diǎn)人才工程采取人才引進(jìn)與聚集策略，對本地人才的培育力度不足。例如，河北省《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的意見》中的建設(shè)任務(wù)要求，積極引進(jìn)“兩院”院士、“萬人計劃”和“千人計劃”各類專家、“973”和“863”首席專家、“長江學(xué)者”、“杰青”等高層次人才及其創(chuàng)新團(tuán)隊。雖然其后也提出了要完善“燕趙學(xué)者”遴選培養(yǎng)計劃，堅持引進(jìn)和培育并重，但仍是將引進(jìn)放在培育之前的位置，說明該政策一定程度上傾向于人才引進(jìn)。除此之外，有些省域“雙一流”政策在資金方面也偏重人才引進(jìn)，比如上海市要求在人員經(jīng)費(fèi)安排中，引進(jìn)人員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)的比例不低于60%。

近年來，中國各省域通過各類戶籍制度改革，降低外來人才的學(xué)歷、年齡等門檻，大力引進(jìn)人才，掀起了“人才爭奪戰(zhàn)”。在高校層面，很多高校也更重視人才的引進(jìn)工作，把引進(jìn)有相應(yīng)頭銜的人視為人才，而對本校同等條件的教職工則關(guān)心和支持力度不夠，一定程度上影響了本校教職工的工作積極性，為人才的流失埋下隱患。這種重引進(jìn)輕培育的人才建設(shè)方式，在短期內(nèi)也許可以增強(qiáng)高校的人才實(shí)力，但是從長遠(yuǎn)來看，有可能會造成惡性的“搶人大戰(zhàn)”，甚至可能造成本地本單位的人才流失。

4 結(jié)語

基于現(xiàn)有研究基礎(chǔ)，本文以中國省域“雙一流”政策文本為研究對象，探索了省域“雙一流”政策中的典型特征，如政策名稱與文本結(jié)構(gòu)趨同、政策目標(biāo)定量化和階段化實(shí)現(xiàn)、均提出要加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新激發(fā)內(nèi)在動力等，同時也總結(jié)了省域“雙一流”政策內(nèi)容存在資金來源單一、一流學(xué)科評價標(biāo)準(zhǔn)單一、人才建設(shè)重引進(jìn)輕培育等主要問題。在分析過程中，還發(fā)現(xiàn)各省域政策既有一些共性特征，也存在一定的差異性。

為進(jìn)一步優(yōu)化“雙一流”政策方案，中國省域政府應(yīng)針對問題，積極采取相關(guān)措施。第一，要積極改革創(chuàng)新，通過爭取政府、企業(yè)、社會多方聯(lián)動的方式擴(kuò)大資金來源渠道，推動校際合作甚至國際化的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展，尤其是要重視校友捐贈的重要作用。第二，要綜合考慮人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新等多方面的業(yè)績，創(chuàng)新學(xué)科評價機(jī)制，立足學(xué)科本身，分類設(shè)置專業(yè)化的評價體系，積極引進(jìn)第三方評價等方式。第三，在師資隊伍人才建設(shè)方面要引進(jìn)與培育并重，一方面為校內(nèi)人才提供更寬松舒適的發(fā)展環(huán)境和更強(qiáng)有力的激勵機(jī)制，創(chuàng)造優(yōu)秀師資到海外學(xué)習(xí)深造和學(xué)術(shù)交流的機(jī)會；另一方面，利用高薪政策和自由的學(xué)術(shù)氛圍吸引外來學(xué)者[14]，努力打造一批高水平的國際化師資隊伍。

“雙一流”建設(shè)是一項(xiàng)長期工程，其政策還有很多隱含的規(guī)律有待進(jìn)一步深入挖掘。雖然本文基于中國30個省域的“雙一流”政策文本做了一定的分析，但在未來的研究中，還需要加強(qiáng)定性與定量的結(jié)合，繼續(xù)探析“雙一流”政策的普遍性和特殊性，從而為更加科學(xué)合理的政策制定提供借鑒。