曹升生

摘要：美國(guó)縣政府出于調(diào)整治理結(jié)構(gòu)進(jìn)而提供城市化等新式服務(wù)的目的，自20世紀(jì)初開始了尋求自治的努力，也就是掙脫州政府的法律束縛—狄龍規(guī)則，其結(jié)果是百年來有近150個(gè)縣成為擁有自治章程的自治縣。美國(guó)學(xué)界對(duì)此進(jìn)行了跟蹤研究，大體上以縣的現(xiàn)代化尤其是大都市區(qū)化為重點(diǎn)來考察縣自治，至20世紀(jì)80年代后進(jìn)入了對(duì)縣自治全面總結(jié)的時(shí)代。綜而觀之，縣追求自治的努力需要州議會(huì)的立法支持，在實(shí)際過程中牽涉多方利益，而其效果更多的是一種大都市區(qū)化下縣政府煥發(fā)生機(jī)，提供區(qū)域性服務(wù)的愿景。

關(guān)鍵詞：美國(guó)縣政府;自治章程;狄龍規(guī)則;大都市區(qū)化

縣政府是美國(guó)地域面積最大的常規(guī)地方政府，在法律上自19世紀(jì)中后期便正式受制于“狄龍規(guī)則”（DillonsRule），遵從州政府對(duì)地方政府的無上權(quán)威。到了20世紀(jì)初，因美國(guó)城市化的快速推進(jìn)，居民對(duì)縣政府提出了更多的服務(wù)需求，迫使縣政府進(jìn)行改革，其最終也是最重要的手段就是掙脫州政府的束縛，獲得自治特權(quán)。百年來，美國(guó)縣政府追求自治的努力此起彼伏，是為美國(guó)地方政府改革中的一個(gè)獨(dú)特景觀。相應(yīng)地，美國(guó)學(xué)界對(duì)縣政府自治現(xiàn)象也進(jìn)行了大量研究，本文即綜合已有論著，對(duì)此問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理和總結(jié)。

一、州權(quán)至上背景下縣政府追求自治的動(dòng)力與歷程

美國(guó)縣政府的歷史可追溯到中世紀(jì)英國(guó)的郡，其既是王室的派駐機(jī)構(gòu)，又在地方發(fā)揮著特定的維護(hù)治安等功能，被殖民者因地制宜地套用到新大陸后，形成了三種模式。大體上，新英格蘭地區(qū)的縣政府形同虛設(shè)，功能十分有限，而以弗吉尼亞為代表的南部州的縣政府卻發(fā)揮著強(qiáng)大的功能，為居民提供很多服務(wù)，也承接著聯(lián)邦和州政府轉(zhuǎn)移的很多職能，相對(duì)而言，中部州的縣政府的功能介于兩者之間。伴隨著領(lǐng)土的擴(kuò)張，縣政府也擴(kuò)散開去，成為美國(guó)地方政府系統(tǒng)中頗有特色的地方政府，扮演著州政府的行政分支角色。自美國(guó)領(lǐng)土拓展結(jié)束后，美國(guó)擁有3100個(gè)左右的縣政府，分布在除康涅狄格和羅德島之外的48個(gè)州。

在法律定位上，1787年的《西北條例》（Noahwest Ordinance）就規(guī)定“州長(zhǎng)可以繼續(xù)根據(jù)形勢(shì)的需要，在印第安人已經(jīng)滅絕的地區(qū)設(shè)置縣政府、鎮(zhèn)政府，當(dāng)然這樣的變動(dòng)最后需要州立法部門加以明確”。1792年美國(guó)聯(lián)邦憲法第十條修正案指出，“本憲法所未授予合眾國(guó)或未禁止各州行使之權(quán)力，均由各州或人民保留之”，沒有對(duì)州與地方政府之間的關(guān)系給予明確的界定?？h政府就延續(xù)了革命前的傳統(tǒng)，1830年法國(guó)政治學(xué)家托克維爾考察美國(guó)后就強(qiáng)調(diào)，“無論是美國(guó)的縣，還是法國(guó)的縣，都是隨意劃定的?！h的建制純系出于行政考慮”。這種法律上模糊不清的狀況到了19世紀(jì)中后期才發(fā)生改變。1857年俄亥俄州高等法院法官布林克霍夫（Brinkerhoff）在漢密爾頓縣委員會(huì)訴麥吉爾斯（Commissioners of Hamilton County v.Mighels）判決中明言：“縣政府僅僅是州政府為了在較小的地域執(zhí)行功能而設(shè)置的一個(gè)政府單位，它們是州主權(quán)所在的一個(gè)政治單位。”1868年，艾奧瓦州高等法院法官狄龍（John Dillon）在克林頓市訴希德高速公路和密蘇里河鐵路公司案（city of Clinton v.Cedar Rapidsand Missouri River Railroad Company）中為地方政府的法律定位做了更為明確的界定：“市政公司僅僅擁有州政府明確授予的權(quán)力，或者明確授予的權(quán)力所必然延伸的權(quán)力，或者為踐行明確授予權(quán)力必然寓含的權(quán)力。”這就是廣為人知的狄龍規(guī)則。它于1907年被美國(guó)聯(lián)邦最高法院在亨特訴匹茲堡市案（Hunt V.City of Pittsburgh）中加以支持和沿用，由于聯(lián)邦最高法院判例具有法源屬性，因此迅速被美國(guó)很多州政府所采用，儼然成為約束地方政府的“緊箍咒”。美國(guó)政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)（Advisory Corn-mission Intergovernmental Relationsl的研究表明，州政府對(duì)地方政府的權(quán)威表現(xiàn)在對(duì)結(jié)構(gòu)、財(cái)政、人事和功能的制約上。

雖然與縣政府同為地方政府，但市政府作為地方居民自發(fā)形成的政府，其獲得自治權(quán)要早于縣政府——1875年密蘇里州授予圣路易市自治特權(quán)。在20世紀(jì)早期的進(jìn)步運(yùn)動(dòng)時(shí)期，市政府更是大膽采用企業(yè)化和專門化的管理方式，大規(guī)模揚(yáng)棄官僚習(xí)氣嚴(yán)重、效率低下的委員會(huì)制而采用市議事會(huì)一經(jīng)理制、市長(zhǎng)一市議事會(huì)制，成為美國(guó)地方政府改革中最為亮麗的風(fēng)景。相比之下，縣政府長(zhǎng)期以來卻都是一種治理結(jié)構(gòu)——縣委員會(huì)制，這種框架下縣的行政、立法權(quán)都高度集中，既與美國(guó)立國(guó)憲法中的三權(quán)分立思想相違背，也不切合各個(gè)縣政府截然不同的具體情勢(shì)。因此，縣政府便成為一些官員徇私舞弊的舞臺(tái)，飽受詬病。更重要的是，因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)上的單一和呆板，縣政府在財(cái)政上往往也捉襟見肘，無法根據(jù)自己的特殊情況，與時(shí)俱進(jìn)、因地制宜地提供居民所需要的服務(wù)。一直以來，縣政府一般僅提供治安、衛(wèi)生、事件登記、驗(yàn)尸、監(jiān)督選舉、修建道路、財(cái)產(chǎn)稅評(píng)估等基本服務(wù)，其服務(wù)對(duì)象絕大多數(shù)為縣域內(nèi)的未建制地區(qū)，由此也被認(rèn)為是農(nóng)村性質(zhì)的地方政府。

驅(qū)動(dòng)縣政府改革的動(dòng)力，來自于美國(guó)人口的大幅增長(zhǎng)與重新分布，以及大都市區(qū)治理的需要。伴隨著內(nèi)戰(zhàn)的結(jié)束和美國(guó)工業(yè)化的開展，美國(guó)制造業(yè)蓬勃興起，一般都建廠在未建制地區(qū)，由此吸引更多的居民涌入未建制地區(qū);與此同時(shí)，大量東南歐國(guó)家的新移民蜂擁而至城市，導(dǎo)致城市的外圍不斷擴(kuò)大，郊區(qū)化進(jìn)程加速。“直到19世紀(jì)后期，州政府才逐漸開始插手干預(yù)地方事務(wù)。那時(shí)，大量新移民涌入，農(nóng)村居民向市鎮(zhèn)遷移導(dǎo)致市鎮(zhèn)人口急劇增加，自治政府的地位變得越來越重要?！苯Y(jié)果，1900年美國(guó)人口的25.4%居住在城市縣中，1930年這個(gè)數(shù)據(jù)是42.7%。在兩個(gè)因素交相作用下，美國(guó)縣域內(nèi)未建制地區(qū)的人口劇增，他們渴望得到城市化的服務(wù)，比如供水、排污、電力、規(guī)劃等，由此對(duì)縣政府提出了迫切的服務(wù)需求。而要提供這嶄新的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)新的功能，縣政府就必須增加稅收來源，調(diào)整政府結(jié)構(gòu)，改善治理水平，而這一切歸根結(jié)底還是要掙脫州政府的束縛，獲得更大的靈活性和自由度，換言之，縣政府就必須進(jìn)行改革。這是縣政府改革的第一個(gè)動(dòng)力，也就是希望縣政府煥發(fā)生機(jī)，提供新式的城市化服務(wù)。而第二個(gè)動(dòng)力，乃是1940年美國(guó)步入都市化國(guó)家后，那些人口高度集中的大都市成為美國(guó)城市化的主導(dǎo)力量，在1961年美國(guó)統(tǒng)計(jì)署核準(zhǔn)的212個(gè)標(biāo)準(zhǔn)大都市區(qū)里，135個(gè)由單一的縣組成，相應(yīng)地，利用縣政府龐大地域面積實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)內(nèi)的統(tǒng)籌治理，成為大都市區(qū)治理的主要方案之一。1968年的一篇文章就認(rèn)為，當(dāng)美國(guó)2/3的大都市區(qū)位于一個(gè)縣域內(nèi)時(shí)，縣便成為實(shí)行有效城市治理的不二之選;大都市區(qū)跨越縣域內(nèi)的未建制地區(qū)，驅(qū)使縣政府提供城市化和區(qū)域性的服務(wù)，而要做到這一點(diǎn)，就必須突破農(nóng)業(yè)時(shí)代規(guī)范縣政府的那些陳舊法律。1970年底，美國(guó)縣聯(lián)發(fā)布報(bào)告極力推崇縣政府實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的潛力，如其主席在一篇名為《縣政府：其潛力值得期待》⑤的報(bào)告中，認(rèn)為縣政府有其他地方政府沒有的五大資質(zhì)——更大的稅基、區(qū)域性質(zhì)的政府、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、與州政府和聯(lián)邦政府有更緊密的聯(lián)系、政治透明性，他甚至言之鑿鑿地稱縣政府為“新興力量”。20世紀(jì)90年代的縣政府改革表明，縣的決策從州驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向了地方驅(qū)動(dòng)。發(fā)展到新世紀(jì)，南佛羅里達(dá)大學(xué)埃德溫·本敦（Edwin J.Benton）教授將一些功能強(qiáng)大的縣政府稱為“全能型政府”，因?yàn)檫@類縣政府既提供傳統(tǒng)的服務(wù)，也為縣域內(nèi)未建制地區(qū)提供城市化服務(wù)，而且還提供區(qū)域性服務(wù)，是為大都市化時(shí)代不改變已有政府架構(gòu)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體治理的最佳政府單位。

面對(duì)縣政府的改革請(qǐng)求，州一般通過三種方式進(jìn)行應(yīng)對(duì)：第一種，繼續(xù)沿用狄龍規(guī)則，漠視縣政府的改革呼聲;第二種，州議會(huì)修改州憲法，允許縣政府采用新式的議事會(huì)一經(jīng)理制或者議事會(huì)一選任行政官制，從權(quán)力集中制轉(zhuǎn)向權(quán)力制衡制，實(shí)際上僅僅是在政府結(jié)構(gòu)上放權(quán);第三種，州議會(huì)修改州憲法，允許縣政府采納自治章程（home rule charter），自行選擇治理形式，同時(shí)在人事、財(cái)政、功能方面享有更大的自決權(quán)。第三種就是本文要論述的主題?？h自治的程序一般由州議會(huì)確定：縣自治首先在法律上需要州議會(huì)允許自治的憲法，在人口上需要縣域人口達(dá)到州憲法所確定的門檻，請(qǐng)?jiān)溉丝谶_(dá)到一定比例，此后組成自治章程起草委員會(huì)，自治章程主要涉及縣治理結(jié)構(gòu)由集權(quán)制轉(zhuǎn)向權(quán)力制衡制，還要明確縣各種官員的權(quán)限、任期、選任方法等，等自治章程撰寫完畢后，將提交縣域市民（多數(shù)情況下主要是未建制地區(qū)市民，有時(shí)候包括縣域內(nèi)主要城市的市民）投票，獲得簡(jiǎn)單多數(shù)投票后，將由州議會(huì)批準(zhǔn)后生效。在這個(gè)過程中，多種力量參與其中，所以縣自治的改革過程十分復(fù)雜。

1911年加州議會(huì)修改憲法，允許縣政府實(shí)現(xiàn)章程自治，經(jīng)過兩年的倡議、公投等醞釀，洛杉磯縣成為美國(guó)第一個(gè)擁有自治章程的縣政府。1915年，馬里蘭州追隨加州成為第二個(gè)允許縣政府自治的州政府。隨著1920年美國(guó)城市人口超過農(nóng)村人口，縣政府改革浪潮成為一股不可遏制的潮流。1930年，美國(guó)國(guó)家公民聯(lián)盟（Nmional Civic League）發(fā)布《模范縣經(jīng)理法》，極力鼓吹要將市政府改革中的企業(yè)化和專業(yè)化管理模式推廣到縣政府改革中，其指向就是縣政府改革中的核心——結(jié)構(gòu)改革。1933年，俄亥俄州和得克薩斯州也宣布修改憲法允許縣政府自治。1950年，美國(guó)有一半人口居住在城市縣中，城市縣的數(shù)量達(dá)到172個(gè)。同年，國(guó)家公民聯(lián)盟煞費(fèi)苦心地推出了《模范縣政府章程》，雖然承認(rèn)各縣存在差異，但是其推崇專業(yè)化管理、引導(dǎo)縣政府結(jié)構(gòu)改革乃至自治改革潮流的意愿更為明顯。1962年美國(guó)縣政府的喉舌美國(guó)縣聯(lián)（National Association 0f Counties）制訂了“縣自治行動(dòng)計(jì)劃”。在種種力量推波助瀾之下，1958年俄勒岡州、懷俄明州，1959年阿拉斯加州、夏威夷州和紐約州，1960年路易斯安那州，1963年密歇根州，1968年佛羅里達(dá)州和賓夕法尼亞州，相繼進(jìn)入修改憲法同意縣政府自治的行列。1970年，美國(guó)政府問關(guān)系咨詢委員會(huì)發(fā)布了兩份有關(guān)縣政府的報(bào)告，⑥高度評(píng)價(jià)縣政府，對(duì)其發(fā)揮更大的功能寄予厚望。歡呼鼓舞之下，1970年科羅拉多州，1972年蒙大拿州、新澤西州、新墨西哥州，1974年南達(dá)科他州，1977年緬因州，1978年田納西州，也步入允許縣政府自治的隊(duì)伍。1980年代，又有五個(gè)州（北達(dá)科他、弗吉尼亞、新罕布什爾、馬薩諸塞、艾奧瓦）緊隨其后，至20世紀(jì)90年代，亞利桑那州和愛達(dá)荷州分別于1992年和1996年踏上允許縣政府改革的末班車。需要指出的是，有些州在經(jīng)過實(shí)踐后，又廢除了州憲法中允許縣政府自治的條款，如得克薩斯州和新墨西哥州。而有六個(gè)州（俄亥俄、密歇根、賓夕法尼亞、蒙大拿、南達(dá)科他、北達(dá)科他）在允許縣政府自治的同時(shí)，也同意其在議事會(huì)經(jīng)理制或議事會(huì)一選任行政官制兩種新式結(jié)構(gòu)中自行選擇。

截至2009年底，美國(guó)共有149個(gè)縣政府采納章程而擁有自治權(quán)，分布在26個(gè)州，其中加利福尼亞、俄勒岡、佛羅里達(dá)、紐約、馬里蘭、弗吉尼亞等州的自治縣數(shù)量較多。

二、縣自治對(duì)州一縣法律關(guān)系的影響及改革效果的初步探討

1911年加州修改憲法，允許縣政府采納章程而實(shí)現(xiàn)自治，兩年后洛杉磯縣如愿以償成為美國(guó)第一個(gè)自治縣。此事引起了極大的反響，促使學(xué)界思考縣政府的角色和前景。1913年，《美國(guó)政治學(xué)和社會(huì)學(xué)界年刊》刊發(fā)了一期縣政府專輯，其中曾參與《洛杉磯縣自治章程》起草的自由人（freehdders）、管理局成員劉易斯·沃克fLewis Work）以改革親歷者的身份，講述了洛杉磯縣如何發(fā)動(dòng)自治倡議、州議會(huì)如何修改憲法同意自治、章程起草委員會(huì)如何推敲字詞句明確自治權(quán)力等等，尤其花了大量的筆墨論述加州憲法中確定縣自治章程的內(nèi)容、性質(zhì)、功能的條款，對(duì)于了解縣自治的過程及要點(diǎn)具有重要意義。同年，加州州立師范學(xué)校的米勒（E.J.Miller）則在《美國(guó)政治學(xué)評(píng)論》上撰文，重點(diǎn)評(píng)析了洛杉磯縣自治后政府結(jié)構(gòu)的變化，比如權(quán)力制衡，官員選任方法、任期、權(quán)限等。1917年，美國(guó)短票組織負(fù)責(zé)人亨利·吉爾布特森fHenry Gilbe～son）在《縣政府：美國(guó)政治中的黑暗大陸》中辟專章討論縣自治，指出州政府放權(quán)縣政府是釋放縣政府潛能的關(guān)鍵，附錄里有洛杉磯縣自治章程全文?？梢哉f，加州洛杉磯縣開全美縣政府自治的先河，其成功經(jīng)驗(yàn)引發(fā)了學(xué)界的極大興趣。學(xué)界的兩篇論文與一本專著都是這個(gè)議題的拓荒性作品，客觀上也推動(dòng)了此后的縣政府的自治。

此后的美國(guó)縣政府自治研究，按照時(shí)問斷線大體沿著三個(gè)方向進(jìn)行：首先，1930-1970年間，縣自治現(xiàn)象在很多州出現(xiàn)，它對(duì)州憲法的初次沖擊開始顯現(xiàn)，因此這類研究成果都是隸屬這個(gè)選題的。如1936年一篇探討如何在司法上讓俄亥俄州取消縣自治的文章，正好是在俄亥俄州修改憲法允許縣自治后的第三年，這種“出爾反爾”的行為也說明了緣何到2009年該州只有一個(gè)自治縣。而先后發(fā)表在1936年和1950年的兩篇關(guān)于得克薩斯州縣自治的文章，恰好見證了該州同意縣自治最后又取消縣自治的歷程。相反，1936年的一篇文章講述紐約州爭(zhēng)取縣自治而功敗垂成，算是23年后該州“終成正果”的一個(gè)預(yù)演。縣自治現(xiàn)象研究此起彼伏，有兩位學(xué)者開始辯論縣自治。密歇根大學(xué)的一位學(xué)者認(rèn)為，各個(gè)縣政府面臨的具體形勢(shì)千差萬別，由州政府指定統(tǒng)一的政府結(jié)構(gòu)顯然窒障難通，縣自治勢(shì)在必行;即便自治不能讓縣政府一下子煥發(fā)生機(jī)，至少也能提供改善的愿景。艾奧瓦州立大學(xué)的一位學(xué)者則認(rèn)為縣政府本身就是州政府在地方層面的行政分支，無須讓縣政府弄出那么多的花樣，自治只能讓縣政府逃避責(zé)任。不過，這一時(shí)期縣自治現(xiàn)象總體上是浩浩蕩蕩地進(jìn)行，1939年的一篇文章就預(yù)見到了這個(gè)大趨勢(shì)。

其次，是主要從20世紀(jì)70年代起，因?yàn)榭h自治的深入推進(jìn)，它在法律層面引發(fā)的深層次問題開始大面積顯現(xiàn)。其實(shí)，縣政府追求自治，究其本質(zhì)就是要掙脫州政府的束縛，反過來說，州議會(huì)必須通過修改憲法來授予縣政府自治的特權(quán)，而在美國(guó)這樣一個(gè)法制健全的國(guó)家里，修改憲法又必然牽涉很多因素：第一個(gè)就是州議會(huì)如何字斟句酌地明確縣政府自治權(quán)限條款的具體內(nèi)容，在某種程度上說就是州是否真心放權(quán)給縣政府，如何放權(quán);第二個(gè)就是縣政府理解自治權(quán)限的內(nèi)涵與邊界，如何明白無誤地體現(xiàn)在《自治章程》中，以及在現(xiàn)實(shí)中如何恰當(dāng)無誤地運(yùn)用;第三，縣自治政府與其他地方政府和非政府組織發(fā)生沖突時(shí)，州高等法院如何裁決。現(xiàn)實(shí)表明，因?yàn)樽灾螜?quán)限而引發(fā)的法律沖突時(shí)有發(fā)生，據(jù)筆者調(diào)查，從1936年至2014年的70余年里，僅在美國(guó)各種法律評(píng)論期刊上，關(guān)于縣自治的選題就有15篇之多（具體見表1）。通而觀之，縣自治權(quán)來源于州議會(huì)，在行使過程中一旦與州法律發(fā)生沖突時(shí)又由州法院來裁決，說明州的權(quán)力依然至上，實(shí)際上縣政府通過自治獲得了因地制宜的權(quán)力和相機(jī)行事的靈活性，縣自治權(quán)是相對(duì)的。

美國(guó)的縣政府自治研究過程，經(jīng)歷了幾個(gè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變。最初在20世紀(jì)30年代，因?yàn)榭h政府自治的重心在改變政府結(jié)構(gòu)，給人的直觀感受是重組，所以加利福尼亞大學(xué)的兩位學(xué)者以“縣政府重組”這個(gè)命題來審視縣自治及其他相關(guān)運(yùn)動(dòng)，認(rèn)為選擇議事會(huì)一經(jīng)理制是破除縣委員會(huì)制造成的“無頭怪獸”形象的關(guān)鍵，未來的縣政府改革必將碩果累累，縣政府必將成為一個(gè)有用的政府單位。發(fā)展到20世紀(jì)60年代，縣的城市化程度越發(fā)明顯，因此城市縣成為縣政府改革的新重點(diǎn)，被視為實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌發(fā)展的首選。《哈佛法律評(píng)論》1960年第3期上那篇宏文《城市縣：研究大都市區(qū)內(nèi)地方政府的新方法》可謂這個(gè)方向的經(jīng)典之作。此文追溯了佛羅里達(dá)州邁阿密一戴德縣通過建立雙層制大都市政府后的治理效果，探討了加利福尼亞州洛杉磯縣向縣域內(nèi)未建制地區(qū)提供合同制的供水、規(guī)劃等服務(wù)的寓意，更看重縣自治，認(rèn)為這才是讓縣政府“整裝待發(fā)”實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)治理的關(guān)鍵。沿此思路，1965年喬治華盛頓大學(xué)的羅伯特·迪克森fRobert G.Dixon）撰文，將縣自治列為與政府問理事會(huì)（Councils of Governments）同等重要的兩個(gè)構(gòu)建大都市區(qū)的方案，認(rèn)為以縣為中心的發(fā)展方案事半功倍，遠(yuǎn)比那種建立聯(lián)邦制的大都市區(qū)治理框架來得高效快捷;而要重組縣政府，擴(kuò)大縣政府自治權(quán)，就需要從司法上為縣政府松綁解放。③這篇文章列舉了種種構(gòu)建大都市區(qū)治理的選擇，是那個(gè)時(shí)期企圖在憲法上為構(gòu)建大都市區(qū)“鳴鑼開道”、提供法律支撐的努力之一。同時(shí)期的一篇文章以九個(gè)州35個(gè)縣實(shí)現(xiàn)自治后政府結(jié)構(gòu)的變化為基礎(chǔ)，指出大都市區(qū)內(nèi)人口的蔓延，要求新式的政府權(quán)力形態(tài)與調(diào)整，大都市區(qū)問題需要區(qū)域性的解決方案，縣政府是唯一一個(gè)已有的足以有效解決大都市區(qū)問題的工具。

1977年，愛達(dá)荷大學(xué)政治學(xué)教授希爾伯特·登坎貝（Herbert Sydney Duneomb）的著作《現(xiàn)代美國(guó)縣政府》出版，此書以“縣政府現(xiàn)代化”命題來看待縣政府的改革。它將美國(guó)縣政府的歷史進(jìn)行了分期，認(rèn)為1910年前是傳統(tǒng)縣政府時(shí)期，1950年后則是現(xiàn)代縣政府時(shí)期，1910-1950年間則是變革時(shí)期。它以翔實(shí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字證明，發(fā)展到20世紀(jì)70年代，已經(jīng)有相當(dāng)多的縣政府成為大都市縣，相比此前的縣政府，這些縣政府提供了20種新式的城市化服務(wù)，已然成為地區(qū)性服務(wù)的供給者。在最后一章“縣政府的未來”中，登坎貝認(rèn)為州政府放權(quán)縣政府讓其自治，是保證縣政府調(diào)整結(jié)構(gòu)、增加收入、拓展功能從而最終破繭成蝶成為富有現(xiàn)代氣息的地方政府的必要條件?？h的現(xiàn)代化程度可以從四個(gè)趨勢(shì)中觀察：從僅僅完成州制定的功能轉(zhuǎn)向完成現(xiàn)代性的、可選擇的功能;從老式的委員會(huì)制轉(zhuǎn)向議事會(huì)一選任行政官和議事會(huì)一經(jīng)理制;從州行政附屬轉(zhuǎn)向縣自治;與其他地方政府形成更緊密的聯(lián)系。歸根結(jié)底，縣的進(jìn)步取決于州憲法和法律上的權(quán)威和放權(quán)所提供的靈活性，也取決于縣政府官員對(duì)現(xiàn)代化的支持程度，乃至公眾對(duì)縣政府改革需要和強(qiáng)大潛力的理解。通而觀之，此書是美國(guó)縣政府研究歷史上里程碑式的著作。

三、世紀(jì)之交對(duì)縣自治效果開展的全方位研究

20世紀(jì)80年代，隨著縣自治的現(xiàn)象越來越多，其成敗得失開始被一些學(xué)者關(guān)注，至世紀(jì)之交反思之風(fēng)達(dá)到高潮，這就是對(duì)縣自治效果進(jìn)行全面總結(jié)和探討的時(shí)代。

總結(jié)是按照三個(gè)路徑進(jìn)行的：第一個(gè)，因?yàn)榭h自治后首先改變的是政府結(jié)構(gòu)，所以縣的結(jié)構(gòu)改革及其與服務(wù)、財(cái)政的關(guān)系，自然成為關(guān)注的焦點(diǎn)。早在1983年，斯坦利·波爾（Stanley B.Bothner）就利用17個(gè)州53個(gè)自治縣的經(jīng)理或選任行政官回復(fù)的信件，和對(duì)27個(gè)自治縣官員的電話訪談為基礎(chǔ)，深入研究了縣自治與人口增長(zhǎng)的關(guān)系，尤其是經(jīng)理或行政官在選任或聘任方式上的區(qū)別對(duì)其實(shí)際治理的影響，發(fā)現(xiàn)議事會(huì)一選任行政官制有更大的優(yōu)勢(shì)，更對(duì)同質(zhì)性的縣域發(fā)揮作用。這是迄今為止唯一的一篇關(guān)于縣經(jīng)理或選任行政官的研究，彌足珍貴。進(jìn)入新世紀(jì)，這類反思更多。最為知名的文章是南佛羅里達(dá)大學(xué)埃德溫·本敦fEdwin J.Benton，1對(duì)1980-1990年間采納章程而實(shí)現(xiàn)自治的7個(gè)縣的前后對(duì)比研究，發(fā)現(xiàn)這些縣在改革后總體開支增加了很多，主要用于傳統(tǒng)型和區(qū)域性的服務(wù)上，由此他勸導(dǎo)那些人口正快速增長(zhǎng)的縣政府趕緊進(jìn)行改革。得克薩斯大學(xué)阿靈頓分校的羅德里格斯（A1eiandro Rodriguez）通過對(duì)佛羅里達(dá)州67個(gè)縣544位選任或聘任的縣官員調(diào)查，以政府結(jié)構(gòu)、是否自治、官員產(chǎn)生方法、縣域內(nèi)地方政府?dāng)?shù)量和選任官員的數(shù)量為幾個(gè)變量，考察這些縣在修建道路方面的差異，結(jié)果發(fā)現(xiàn)改革的縣，尤其是自治縣，會(huì)以較低的成本提供更好的道路服務(wù)。得克薩斯理工大學(xué)的幾位學(xué)者也發(fā)現(xiàn)，佛羅里達(dá)州那些經(jīng)過改革的縣尤其是自治縣在應(yīng)急管理上比起那些傳統(tǒng)的實(shí)行委員會(huì)制的縣更為迅捷高效。北卡羅來納州立大學(xué)公共管理學(xué)院布魯斯·麥克唐納（Bruce D.McDonald III）通過對(duì)佛羅里達(dá)州1980—2012年問67個(gè)縣進(jìn)行比較研究，他設(shè)置了五個(gè)大指標(biāo)（財(cái)政健康指數(shù)、政府行為、政治狀況、經(jīng)濟(jì)狀況和人口狀況）進(jìn)行深入研究，如政府行為下又細(xì)列了是否自治、市的數(shù)量、專區(qū)的數(shù)量、政府問收入依存程度、政府開支、財(cái)產(chǎn)稅等條目，結(jié)果發(fā)現(xiàn)采納自治章程的20個(gè)縣的財(cái)政狀況普遍良好，其原因在于自治章程賦予縣政府自行決定結(jié)構(gòu)和服務(wù)供給，更能自由地調(diào)整服務(wù)或增加稅收來應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力。南亞巴拉巴大學(xué)的賈科·朋奇（Jaclvn Bunch）通過對(duì)佛州縣政府30年的研究，也發(fā)現(xiàn)自治縣政府在決定政策先后順序時(shí)享有更大的靈活性。弗吉尼亞理工大學(xué)一韓裔學(xué)者也認(rèn)為，自治縣比起普通縣政府在開支上更傾向于開發(fā)與再分配功能，而不是撥款功能?？傊?，這類研究側(cè)重關(guān)注縣自治后的實(shí)際效果，其顯著研究方法是問卷調(diào)查和比較。