韓宇

摘要：在美國制造業(yè)城市轉(zhuǎn)型過程中，去工業(yè)化造成的嚴重失業(yè)問題導(dǎo)致貧困人口激增，并引發(fā)了收入下降等諸多負面影響。美國聯(lián)邦政府并沒有制定專門針對制造業(yè)城市的就業(yè)培訓(xùn)政策，但根據(jù)勞動力就業(yè)和培訓(xùn)的相關(guān)法案，下崗工人可以獲得求職援助、在崗培訓(xùn)、課堂培訓(xùn)、收入補貼和搬遷補貼等多項支持。雖然學(xué)術(shù)界對聯(lián)邦政府相關(guān)措施的成效看法不一，上述措施的積極意義不容忽視。

關(guān)鍵詞：制造業(yè)城市;轉(zhuǎn)型;失業(yè);聯(lián)邦政策

在美國制造業(yè)城市轉(zhuǎn)型過程中，去工業(yè)化引發(fā)的大批工廠倒閉、外遷或裁員造成大量工人下崗，產(chǎn)生了十分嚴重的失業(yè)問題。嚴重的失業(yè)問題導(dǎo)致制造業(yè)城市貧困人口激增，同時引發(fā)了收入下降等一系列負面影響，成為制造業(yè)城市難以化解的棘手難題。化解這一困局的核心環(huán)節(jié)無疑是解決下崗工人的再就業(yè)，雖然美國聯(lián)邦政府并沒有制定專門針對制造業(yè)城市的就業(yè)培訓(xùn)政策，但在其針對勞動力就業(yè)和培訓(xùn)的一系列法案中，下崗工人一直是備受關(guān)注的目標群體，有關(guān)措施相繼出臺。本文擬對上述問題進行較為系統(tǒng)的梳理，并分析下崗工人就業(yè)培訓(xùn)項目的效用。

一、美國制造業(yè)城市的失業(yè)問題及其影響

20世紀70-80年代，美國制造業(yè)全面下滑，對制造業(yè)城市產(chǎn)生嚴重影響。在1979-1984年期間，美國制造業(yè)就業(yè)整體滑坡，其中，金屬制造、汽車、橡膠等部門下滑尤為嚴重。中西部是上述制造業(yè)部門最集中的地區(qū)，自然備受沖擊，在結(jié)構(gòu)性和周期性調(diào)整的接連重擊下，以重工業(yè)為主體的制造業(yè)崗位銳減，許多工廠永久倒閉。在此期間美國全國減少的制造業(yè)崗位數(shù)量是175萬，而大湖區(qū)減少了100萬個制造業(yè)崗位。造業(yè)崗位數(shù)量銳減，造成了嚴重的失業(yè)問題。雖然部分失業(yè)工人在較短的時間內(nèi)找到了新的工作，但是也有數(shù)量眾多的工人處于長期失業(yè)的狀態(tài)。對印第安納州南本德（South Bend）1972年一家倒閉工廠的調(diào)查顯示，7年之后只有55%的工人找到了全職工作。康奈爾大學(xué)的研究人員對1976年11月到1977年7月紐約州北部的威斯汀豪斯等企業(yè)關(guān)閉之時的工人狀況進行了調(diào)查，將近40%的勞動力失業(yè)時間達到40周以上，1/4的下崗工人失業(yè)時間長達1年以上。工廠關(guān)閉2年之后，10%的工人仍然沒有實現(xiàn)再就業(yè)。在經(jīng)濟衰退階段，再就業(yè)的難度更大，因為其他部門也處于困境之中。1975年衰退期間馬薩諸塞州福爾里弗（Fall River）的一家化學(xué)工廠關(guān)閉之后，員工失業(yè)的平均時間長達近60周，部分工人在長達3年的時間內(nèi)無所事事，多達39%的受訪工人在失業(yè)補償用盡之后很久才找到工作。

嚴重的失業(yè)問題導(dǎo)致制造業(yè)城市貧困人口數(shù)量上升，中西部尤甚。1980-1990年，中西部城市貧困率從15.5%上升到19.1%，在美國各地區(qū)中貧困率增幅最大，這一變化是貧困人口增長和非貧困人口下降兩個因素綜合作用所致。這十年間，中西部地區(qū)小城市貧困問題更為嚴重，貧困人口增加16.7%，非貧困人口減少7.0%。在大都市區(qū)范圍內(nèi)，中心城市貧困率的變化有很大差異。從1980年到1990年，底特律貧困率增加9.7個百分點，該市30.2%的貧困率是全美最高的。此外，密歇根州的弗林特和杰克遜、俄亥俄州的揚斯敦、賓夕法尼亞州的約翰斯敦等制造業(yè)城市經(jīng)常出現(xiàn)在美國高貧困率地區(qū)的榜單之上，其共性是貧困人口的增加以及非貧困人口的減少。1970年，7.6%的俄亥俄州家庭的人口被列為窮人，這一比重在1990年則上升到9.7%。造業(yè)城市嚴重的貧困狀況在美國社會學(xué)專家約翰·卡薩達的研究中也得到印證。卡薩達在對1970年、1980年和1990年的100個城市的貧困狀況的考察中，采用了貧困區(qū)、極度貧困區(qū)、窮困區(qū)（distressed neighborhoods）和極度窮困區(qū)（severely distressed neigh-borhoods）四個指標。研究發(fā)現(xiàn)，在東北部和中西部的大城市，貧困狀況在惡化，1970年至1980年間，極度貧困區(qū)的貧困人口增長的2/3發(fā)生在紐約、芝加哥、費城和底特律。1980年至1990年問，中西部城市極端貧困區(qū)的數(shù)量幾乎增加了1倍，窮困區(qū)的數(shù)量增加了將近1倍。從絕對數(shù)量上看，1970-1990年中西部城市的窮困區(qū)從91個增加到722個，極度窮困區(qū)從53個增加到209個。

家庭收入減少是失業(yè)造成的直接影響。相關(guān)研究顯示，鋼鐵、汽車和航空等收入較高、工會力量強大的產(chǎn)業(yè)部門收入下降的幅度最大。在下崗頭兩年，鋼鐵業(yè)失業(yè)工人收入降幅高達46.6%，汽車業(yè)為43.4%，航空業(yè)23.6%。事實上，即使沒有被裁員，制造業(yè)城市企業(yè)工資普遍下調(diào)，而且工作時間縮短，在服務(wù)業(yè)行業(yè)再就業(yè)的工人的工資水平也顯著下滑。印第安納州在對該州一家工廠再就業(yè)的藍領(lǐng)工人的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，74.6%的工人的收入低于當前就職企業(yè)的最高工資，65.4%的人表示目前的工資低于以前的工廠。由于收入的減少，制造業(yè)城市的家庭普遍縮減開支，勤儉度日。1960年新澤西州馬克卡車廠關(guān)閉之后，失業(yè)的工人們不得不大幅度減少食品和服裝方面的開支，舉債或者分期付款購買其他的必需品?？的腋裰莨馗５碌娘w機工人在70年代中期失去工作之后，食品、服裝、醫(yī)療、休閑和房屋維修等方面的開支驟降，有的工人甚至因無法按期支付分期付款而失去了自己的住房。一項對紐約州北部的調(diào)查顯示，11%的受訪者縮減了住房方面的開支，16%的人減少了食品消費，31%的人降低了購買服裝數(shù)量，43%的受訪者縮減了休閑方面的開支。

失業(yè)對工人的健康也產(chǎn)生了不利的影響。與繼續(xù)工作的工人相對比，失業(yè)工人的血糖、血清胃蛋白酶原、血清尿酸等指標偏高，更易患上糖尿病和痛風。哈維·布倫納（Harvey Brenner）對失業(yè)率與個人狀況和穩(wěn)定指標關(guān)系的研究提供了失業(yè)影響的間接證據(jù)，失業(yè)率上升1%會增加患中風、心臟和腎臟疾病。失業(yè)還造成了重大的心理和生理壓力。情緒激動、焦慮、酗酒是工廠關(guān)閉之后失業(yè)工人的普遍情況，失業(yè)會導(dǎo)致那些易患抑郁癥的人患上抑郁癥。底特律的一家工廠關(guān)閉之后，在2000名受到影響的工人中有8個人一死了之。有研究發(fā)現(xiàn)，在失業(yè)工人中的自殺率是正常情況的30倍。對印第安納州RCA公司失業(yè)工人的精神狀況考察發(fā)現(xiàn)，他們處于精神沮喪狀況的情況十分突出，39%的受訪工人表示經(jīng)常如此，而擁有固定工作的人群的比重僅為18%。另外RCA公司38%的失業(yè)工人經(jīng)常感到?jīng)]有希望，而擁有固定工作者的比重僅為5%。1/3的失業(yè)工人表示經(jīng)常難以入睡、感到厭倦或者沒有興趣做事情。哈維·布倫納的研究指出，1970年期間失業(yè)率上升1.4%，直接導(dǎo)致51 570人死亡，包括1740起兇殺事件，還有1540起自殺以及5520人次精神病住院治療。自殺是一種極端方式，更為普遍的情況是，社會、醫(yī)療、心理方面的影響超出經(jīng)濟上的損失。一項著名的有關(guān)永久失業(yè)和長期失業(yè)的研究認為，也許工廠倒閉導(dǎo)致的最嚴重的影響是自信心的喪失和無能為力的感覺。

二、美國聯(lián)邦政府對制造業(yè)城市失業(yè)問題的應(yīng)對

在美國制造業(yè)城市轉(zhuǎn)型過程中，大量制造業(yè)企業(yè)倒閉或外遷造成的大規(guī)模失業(yè)無疑是非常嚴重的社會問題。為了應(yīng)對工人大規(guī)模失業(yè)問題，美國各級政府采取了多種措施，進行了積極應(yīng)對。其中，美國聯(lián)邦政府出臺了一系列幫助下崗工人（dislocatedworkers或者displacedworkers）就業(yè)以及培訓(xùn)政策，以便于下崗工人盡快重新就業(yè)。需要說明的是，下文介紹的多項聯(lián)邦法案屬于人力培訓(xùn)和就業(yè)政策的范疇，雖然并非專門針對制造業(yè)城市的下崗工人，但是下崗工人的就業(yè)和培訓(xùn)是其中的重要組成部分。

第一個對制造業(yè)城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的下崗工人有較為直接影響的是1962年的《人力開發(fā)與培訓(xùn)法》fManpower Development and Training Act，MDTA）。該法案針對的是60年代美國失業(yè)率上升，尤其是因自動化等技術(shù)變化所引發(fā)的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題，正式建立了聯(lián)邦公共就業(yè)和培訓(xùn)體系。在此之前，聯(lián)邦政府曾在大蕭條時期創(chuàng)立了為失業(yè)工人提供救濟的就業(yè)和培訓(xùn)項目?！度肆﹂_發(fā)與培訓(xùn)法》出臺的前一年，約翰·F.肯尼迪總統(tǒng)簽署了旨在振興長期蕭條地區(qū)的《地區(qū)再開發(fā)法》（Area Redevelop-ment Act）。該法案包括培訓(xùn)失業(yè)工人的條款，規(guī)定為失業(yè)工人提供為期16周的免費培訓(xùn)課程和相當于培訓(xùn)期間失業(yè)津貼的補貼，主要針對的是阿巴拉契亞地區(qū)。這是自大蕭條以來美國政府第一個對失業(yè)成年工人進行培訓(xùn)的聯(lián)邦項目，但是其涵蓋的空間范圍極為有限。MDTA則是美國聯(lián)邦政府首次向下崗工人提供的全面就業(yè)培訓(xùn)項目，包括課堂培訓(xùn)和在崗培訓(xùn)等服務(wù)。到林登·約翰遜總統(tǒng)執(zhí)政的最后一年，MDTA項目為14萬人提供了課堂培訓(xùn)，為12.5萬人提供了在崗培訓(xùn)。起初結(jié)構(gòu)性失業(yè)工人是MDTA的重要目標。然而，1964年《經(jīng)濟機會法》通過之后，其重點已經(jīng)從失業(yè)工人的再就業(yè)問題轉(zhuǎn)向處境不利的年輕人和福利領(lǐng)取者的就業(yè)能力問題。

理查德·尼克松總統(tǒng)于1973年簽署了《全面就業(yè)與培訓(xùn)法》（Comprehensive Employment and TrainingAct，CETA），取代了MDTA。CETA主要資助兩種不同類型的項目：一類是為處境不利的工人提供課堂培訓(xùn)、在崗培訓(xùn)和公共服務(wù)就業(yè)，另一類是為高失業(yè)率地區(qū)新近失去工作的工人提供就業(yè)公共服務(wù)。提供就業(yè)公共服務(wù)是CETA的一個重要創(chuàng)新，隨著20世紀70年代失業(yè)率的上升，CETA的重心由培訓(xùn)轉(zhuǎn)向提供很少或不提供正式培訓(xùn)的就業(yè)公共服務(wù)工作。CETA項目運行機制也發(fā)生了變化，由州政府負責大多數(shù)就業(yè)和培訓(xùn)項目的管理和運作，聯(lián)邦政府向州和地方提供補助金，CETA與MDTA的目標基本一致，面向因結(jié)構(gòu)性和周期性原因而失業(yè)的工人，以及幫助因貧困、種族、年齡、殘疾或教育程度低等原因“難以就業(yè)者”提高工作技能或機會。CETA的資格限制使得大多數(shù)下崗鋼鐵工人沒有資格參與，因為他們持有高薪，不具備上述不利條件。CETA項目參與者通?？梢灶I(lǐng)取收入維持津貼，由于70年代失業(yè)率的增加，CETA項目的資金從1973的14億美元增長到1979的103億美元。

CETA項目于1982年到期后，里根政府通過了《就業(yè)培訓(xùn)合作法》（Job Training Partnership Act，JTPA），旨在培訓(xùn)和安排工人從事私營部門的工作，而不是通過公共就業(yè)服務(wù)實現(xiàn)再就業(yè)。與CETA項目相比，JTPA有三個明顯的變化：其一，賦予州政府更大的責任規(guī)劃和實施下崗工人項目;其二，通過成立私營產(chǎn)業(yè)理事會（Private Industry Councils），企業(yè)界扮演了更積極的角色;其三，資源集中在培訓(xùn)和求職服務(wù)，并且運用數(shù)值績效標準對地方項目進行評估。值得關(guān)注的是，JTPA的第三條款（TitleⅢ）專門針對下崗工人，為其提供包括技能培訓(xùn)、工作安置、搬遷援助以及培訓(xùn)期間的兒童保育、交通、法律咨詢等支持性服務(wù)。上述支持性服務(wù)此前只有從貿(mào)易調(diào)整援助項目中獲取。美國審計署1987年發(fā)布的研究報告介紹了1982年10月到1985年3月JPTA第三條款項目運行情況。報告顯示，只有不到一半的參與者接受了培訓(xùn)，不到1/4的人獲得了培訓(xùn)期間的支持服務(wù);相比之下，84%的項目為參與者提供了就業(yè)安置援助，超過80%的參與者接受了就業(yè)咨詢，60%以上的人獲得了求職幫助。

1988年出臺的《經(jīng)濟失調(diào)與工人適應(yīng)援助法》（Economic Dislocation and WoOer Adiustment Assis-tanee，EDWAA）對第三條款進行了修改，要求各州在大規(guī)模解雇和工廠倒閉之時，能夠在現(xiàn)場提供求職援助和再培訓(xùn)。EDWAA項目的資金主要用于課堂培訓(xùn)、在崗培訓(xùn)和求職援助。參加1990年計劃年度（1990年7月至1991年6月）的下崗工人中，近40%參加了當?shù)貙W(xué)校系統(tǒng)和社區(qū)學(xué)院提供的課堂培訓(xùn)活動，他們參與該項目的時長約為25周，大約25%的參與者參加了求職援助，15%參加了在崗培訓(xùn)，這些活動通常持續(xù)時間較短。對下崗工人項目的資助，1987年為2億美元，1991-1993年年均達到5.17億美元。

1998年克林頓任職期間，美國通過了《勞動力投資法案》（Workforce Investment Act，WIA）。WIA的設(shè)立旨在改善美國已有公共勞動力體系嚴重分散、缺乏有效協(xié)調(diào)、效率低下的狀況。WIA授權(quán)建立美國就業(yè)中心（Ameriean Job Centers），也稱為一站式職業(yè)中心（0ne-Stop Career Centers），將大多數(shù)聯(lián)邦政府資助的就業(yè)和培訓(xùn)相關(guān)服務(wù)整合到一起。美國勞工部、教育部、健康和人力服務(wù)部、住房和城市發(fā)展部負責的16個聯(lián)邦勞動力發(fā)展項目都要通過一站式系統(tǒng)提供服務(wù)。每個州必須設(shè)立一個以上的地方勞動力投資區(qū)域（Local Workforce Investment Areas），每個投資區(qū)域必須至少設(shè)有一個一站式服務(wù)中心。在WIA之前，此類服務(wù)通常是由目標相似的各種機構(gòu)提供，缺少協(xié)調(diào)合作，不利于求職者尋找新的工作和接受培訓(xùn)。在運行機制方面，州和地方的管理結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化。WIA進一步將決策權(quán)力從聯(lián)邦層面下移，由更了解具體情況的州和地方負責項目實施。州長負責劃定地方勞動力投資區(qū)域，并監(jiān)督投資區(qū)域的地方勞動力投資委員會（Local Workforce Investment Boards，LWIBsl的工作。地方勞動力投資委員會具體負責投資區(qū)域服務(wù)系統(tǒng)的運作，有權(quán)決定提供服務(wù)的類別、服務(wù)提供商、一站式服務(wù)中心的地點，以及接受服務(wù)的目標客戶。②企業(yè)界的積極參與是WIA的另一個重大變化。WIA要求一站式系統(tǒng)幫助企業(yè)招募熟練工人，企業(yè)被視為將求職者與工作崗位聯(lián)系的關(guān)鍵。此外，WIA還要求企業(yè)在每個州勞動力委員會和每個地方勞動力投資委員會上擁有多數(shù)代表權(quán)。

WIA包括成年、下崗工人和青年三個項目，其中的下崗工人項目進行對因工廠關(guān)閉或裁員而失去工作的18歲及以上工人的評估、咨詢、就業(yè)準備技能和職業(yè)技能培訓(xùn)。成年和下崗工人項目提供服務(wù)的具體內(nèi)容基本一致，區(qū)別在于服務(wù)的對象。WIA為下崗工人依次提供核心、強化和培訓(xùn)（core，inten-sive，and training）三個層面的服務(wù)。核心服務(wù)包括求職和勞動力市場信息等方面的基本服務(wù);強化服務(wù)包括綜合評估和案例管理（case management）等活動，以及掃盲、沖突化解、工作技能等方面的課程，還包括可以得到高中文憑的課程;培訓(xùn)服務(wù)包括職業(yè)技能或在崗培訓(xùn)等活動。按照最初的規(guī)定，上述WIA的服務(wù)按照先后順序提供，接受核心服務(wù)的求職者如果未能找到工作，方可獲取強化服務(wù)，接受核心和強化服務(wù)之后仍未能就業(yè)者，才能獲取培訓(xùn)服務(wù)。2014年，《勞動力創(chuàng)新和機會法》（WIOA）取代了自1998年以來的WIA。WIOA保留了WIA的大部分主要原則，保留了美國就業(yè)中心，并繼續(xù)授權(quán)成人和下崗工人項目。這兩個項目將繼續(xù)提供與WIA相同的基本服務(wù)，并保留類似的資格規(guī)則。

除了上述一系列勞動力就業(yè)培訓(xùn)項目之外，與美國制造業(yè)城市失業(yè)工人更直接相關(guān)的是1962年通過的“貿(mào)易調(diào)整援助項目”（Trade AdjustmentAssistance，TAA）。TAA項目具有很強的針對性，專門服務(wù)于因關(guān)稅降低而失去工作的工人。60年代之后的數(shù)十年間，美國的制造業(yè)城市受外國進口產(chǎn)品沖擊最嚴重，受降低關(guān)稅的負面影響極大，因此從TAA項目獲益良多。TAA項目主要包括維持收入（in-come maintenance）、培訓(xùn)和搬遷援助（relocation assistance）。

維持收入一直是TAA項目的重點內(nèi)容。1962-1987年，TAA項目共支出45億美元，超過97%用于維持收入，幾乎所有獲得TAA認證的工人都享受了這項福利。考慮到因貿(mào)易而失去工作的工人可能會經(jīng)歷更長的失業(yè)時間，并且需要培訓(xùn)新技能，因此與失業(yè)保險相比，TAA提供的收入補償時間更長而且金額更高。TAA提供的貿(mào)易調(diào)整津貼（Trade Readjustment Allowances，TRAs），加上失業(yè)保險，可以支付工人以前工資的75%，持續(xù)一整年的時間。1974年通過的貿(mào)易法提高了貿(mào)易調(diào)整津貼的標準，加上失業(yè)保險，下崗工人可獲得之前工資的80%。需要指出的是，許多下崗工人在裁員數(shù)月之后才了解該項目的存在，而且不知道如何進行申請，加之中請過程冗長等因素，貿(mào)易調(diào)整津貼在工人失業(yè)期間并沒有達到維持收入的目的。1987年的《綜合預(yù)算和解法》（Omnibus Budget Reconciliation Act，OBRA）取消了TAA的大部分收入維持條款，現(xiàn)金福利被削減到失業(yè)保險的水平，并且只有在失業(yè)保險資格用完后方可啟動。

培訓(xùn)和搬遷補貼也是TAA的主要內(nèi)容。任何符合條件的受貿(mào)易影響的工人都可以接受免費的培訓(xùn)，而且在培訓(xùn)期間，工人可以獲得額外26周（總共78周）的貿(mào)易調(diào)整補貼，如果工人拒絕接受適當?shù)呐嘤?xùn)，或未能取得令人滿意的進展，則無法獲得補貼。TAA為只能在通勤區(qū)域以外找到合適工作的工人報銷搬遷費用。1975-1981年期間，大約有4.8萬名工人參加了培訓(xùn)，5200人獲得了外地求職補貼，4400人得到搬遷補貼，實際上，參加培訓(xùn)、獲得外地求職和搬遷補貼的工人比重極低。比如，在俄亥俄州的揚斯敦，只有231名下崗工人申請搬遷補貼，283名下崗工人申請外地求職補貼，分別占當?shù)叵聧徣藛T總數(shù)6%和7%。在1975-1981年期間TAA項目39億美元的支出中，僅有4300萬美元用于培訓(xùn)、搬遷和外地求職，其余資金全部用于貿(mào)易調(diào)整津貼。

TAA項目創(chuàng)始之后，經(jīng)歷了多次調(diào)整。一個重大變化是在認證資格方面。最初TAA對受益者的資格審查非常嚴格，從1962年到1969年沒有人能夠達到要求，之后對資格標準進行了重新解釋，到1975年，只有大約5.4萬名工人獲得了福利認證。1976至1979財政年度，經(jīng)修訂的TAA項目花費約8.44億美元，向大約50萬名失業(yè)工人提供了援助，在1980和1981年問，隨著汽車業(yè)大規(guī)模裁員，支出飆升至31億美元，在這兩年中，80萬多名工人得到了援助。另一個重要調(diào)整是受益工人的范圍。1988年TAA的覆蓋范圍從制造業(yè)擴展到石油和天然氣勘探行業(yè)，1993年《北美自由貿(mào)易協(xié)定實施法案》（NAF-TA Implementation Act）又將受生產(chǎn)向墨西哥或加拿大轉(zhuǎn)移而下崗的工人納入TAA項目之內(nèi)，2001年所有因工作崗位轉(zhuǎn)移到國外的下崗工人都成為TAA的服務(wù)對象。

三、下崗工人就業(yè)培訓(xùn)項目的效果

關(guān)于美國就業(yè)培訓(xùn)項目的評估研究數(shù)量十分龐大，可謂汗牛充棟，但是下崗工人項目通常被視為應(yīng)急措施，專門針對下崗工人項目的實驗評估研究數(shù)量極少。在20世紀80年代初，美國勞工部資助了一系列下崗工人示范項目（Dislocated Workers Demonstration Prqiects），旨在考察下崗工人再就業(yè)相關(guān)服務(wù)的有效性。現(xiàn)將在美國制造業(yè)城市實施的三個項目評估結(jié)果加以介紹：

密歇根的下河項目和紐約州的布法羅項目的考察對象是因當?shù)仄嚭弯撹F廠大規(guī)模裁員而失去工作的男性藍領(lǐng)工人。選擇參加下河項目的下崗工人最初接受求職援助服務(wù)，之后接受課堂培訓(xùn)等服務(wù)。調(diào)查結(jié)果顯示，在控制工人特征和工廠特定變量后，項目參與者的凈收入為每周最高122美元。布法羅項目與下河項目類似，參與者在接受求職服務(wù)之后參與課堂培訓(xùn)或者在崗培訓(xùn)。該項目包括兩類樣本：一類是目標工廠樣本，包括六個鋼鐵和汽車廠，通過正式抽簽方式確定下崗工人接受的服務(wù);另一類是非目標工廠樣本，參與的下崗工人來自其他三個地區(qū)的鋼鐵和汽車廠，以及來自其他各行各業(yè)的300多名工人。非目標工廠樣本的成員與目標工廠樣本的成員不同，他們是通過申請參與項目，以先到先得的方式獲得項目服務(wù)。不同樣本的項目服務(wù)效果存有差異，求職援助是目標工廠樣本唯一具有統(tǒng)計學(xué)意義的服務(wù)方式，而對于非目標工廠樣本而言，求職援助和在崗培訓(xùn)都具有統(tǒng)計學(xué)意義。

新澤西失業(yè)保險再就業(yè)示范項目（The New Jersey Unemployment Insurance Reemployment Demon-stration Proiect）考察了三個就業(yè)服務(wù)項目對下崗工人再就業(yè)獲得的影響，包括求職援助、求職援助結(jié)合培訓(xùn)或者搬遷援助、求職援助結(jié)合現(xiàn)金支持，大約8675名失業(yè)保險領(lǐng)取者被隨機分配接受上述就業(yè)服務(wù)項目。研究表明，求職援助以及求職援助結(jié)合現(xiàn)金支持這兩種服務(wù)方式增加了參與者的短期收益。③該分析顯示參加課堂職業(yè)技能培訓(xùn)的受訓(xùn)人員最初的收入相對較低，但后期收入相對較高，參加在崗培訓(xùn)的下崗工人在六年之內(nèi)收入大幅增加。

在勞動力培訓(xùn)領(lǐng)域頗有建樹的美國學(xué)者杜安·E.利（Duane E.Leigh）對下崗工人示范項目評估結(jié)果進行了分析總結(jié)。他認為，求職援助服務(wù)有利于下崗工人的再就業(yè)，由于下崗工人擁有足夠的技能，可以通過求職援助找到新的工作，而求職援助的成本適中，是一項具有成本效益的服務(wù)。而下崗工人示范活動中課堂培訓(xùn)的評估結(jié)果更為復(fù)雜，只有新澤西示范項目的后續(xù)研究專門針對實際接受課堂培訓(xùn)服務(wù)的個人，該研究證明與僅接受求職援助相比，課堂培訓(xùn)具有更高的正增量效應(yīng)。

美國聯(lián)邦政府的就業(yè)培訓(xùn)項目對下崗工人收入方面的評估結(jié)果更為模糊。雖然下河項目和新澤西項目的評估中得出了有利于收入增長的結(jié)論，但是在對TAA以及WIA下崗工人項目的評估并沒有產(chǎn)生同樣樂觀的結(jié)論。1993年，Mathematica政策研究公司受勞工部委托對TAA項目進行了全面評估，在對從TAA中受益的下崗工人與沒有獲得TAA福利的失業(yè)保險（uI）受助人進行比較中發(fā)現(xiàn)，TAA培訓(xùn)對TAA參與者的收入沒有實質(zhì)性的積極影響。利亞·E.馬卡爾（Leah E.Marcal）在2001年的研究成果中指出，在糾正較早研究存在的一些問題之后，仍然沒有證據(jù)表明TAA項目在獲得失業(yè)保險三年后改善了下崗工人的收入，他們的收入甚至低于沒有參與TAA的失業(yè)保險用盡者。2012年發(fā)表的一項研究成果也得出了類似的結(jié)論，“與未參加TAA項目的下崗工人相比較，沒有發(fā)現(xiàn)任何統(tǒng)計證據(jù)表明TAA項目改善了參加者的平均就業(yè)結(jié)果，說明雖然TAA項目可能會提供收入安全網(wǎng)，但并沒有幫助參加該項目的下崗工人找到新的高薪就業(yè)機會”。

美國著名經(jīng)濟學(xué)者卡洛琳·海因里希（Carolyn Heinrich）等人對WIA項目進行了綜合評估，數(shù)據(jù)來自2003年7月至2005年6月期間16萬WIA項目參與者以及近300萬名參照組成員。研究發(fā)現(xiàn)，WIA成年工人項目在提高參與者收入方面成效顯著，女性每季度收入增加591美元，約占同期收入的25%，男性每季度收入增長為419美元，約占收入的15%。然而，WIA的下崗工人項目效果并不明顯，女性和男性參與者每季度收入增長分別為131美元和36美元，占收入比重僅為3%和1%。

可以發(fā)現(xiàn)，在已有的下崗工人的就業(yè)培訓(xùn)項目評估中，成本較低的求職援助服務(wù)的積極意義得到了認可，而在對下崗工人收入影響方面存有分歧，更多的研究認為其沒有發(fā)揮顯著的作用。事實上，由于下崗工人在失業(yè)之前多在高薪制造業(yè)崗位就業(yè)多年，在短期內(nèi)找到與以往收入相當?shù)男鹿ぷ鞔_實難度很大。更為重要的原因是，在制造業(yè)城市向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型的大背景下，相當部分下崗的制造業(yè)工人再就業(yè)發(fā)生在低收入的服務(wù)業(yè)部門，收入下降在所難免。

綜上所述，在美國制造業(yè)城市轉(zhuǎn)型過程中，嚴重的失業(yè)問題導(dǎo)致貧困人口激增，導(dǎo)致了收入下降、健康惡化等負面影響。從20世紀60年代開始，美國聯(lián)邦政府的就業(yè)培訓(xùn)政策經(jīng)歷了持續(xù)調(diào)整，下崗工人一直是聯(lián)邦相關(guān)立法的重要服務(wù)對象。下崗工人可以獲得求職援助、在崗培訓(xùn)、課堂培訓(xùn)、收入補貼和搬遷補貼等多項支持。雖然學(xué)術(shù)界對聯(lián)邦政府針對下崗工人的各項支持服務(wù)措施的成效看法不一，但上述措施的積極意義不容小覷。培訓(xùn)項目是對結(jié)構(gòu)性失業(yè)的積極應(yīng)對，提升了下崗工人的工作技能;求職援助成本較低，有效增強了下崗工人的再就業(yè)能力;各項補貼增加了下崗工人的收入，是對原有失業(yè)保障體系的有益補充。對于經(jīng)濟長期下行的制造業(yè)城市而言，聯(lián)邦政府的上述舉措對下崗工人的再就業(yè)及其經(jīng)濟狀況的改善意義尤為重大。即使實現(xiàn)再就業(yè)的下崗工人收入無法維持過去的水平，但設(shè)想如果沒有上述聯(lián)邦就業(yè)培訓(xùn)政策的實施，下崗工人的境況將更為惡化。本文關(guān)注的是美國聯(lián)邦政府的政策，實際上，州和地方政府、企業(yè)界、社會團體針對制造業(yè)城市的失業(yè)問題進行了積極的應(yīng)對。最后需要強調(diào)的是，制造業(yè)嚴重下滑所引發(fā)的大規(guī)模工人下崗是美國制造業(yè)城市失業(yè)問題的根源所在，因此，解決失業(yè)問題的根本途徑是制造業(yè)城市經(jīng)濟狀況的改善，唯此方可提供更多的就業(yè)機會。