□滕宏慶 張耀源

一、引言

2018年3月11日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)一次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，其中第四十七條第二款“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報(bào)本省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行”賦予了設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的權(quán)力。這意味著，繼2015年新《立法法》之后，設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)得到了我國(guó)憲法正式確認(rèn)。

“設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”是地方立法權(quán)的下位概念，自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的地方立法權(quán)從無(wú)到有，立法主體從少到多，發(fā)生了很多變化，而這些變化的實(shí)質(zhì)就是國(guó)家治理的現(xiàn)代化。地方立法權(quán)，相對(duì)于中央立法集權(quán)，指的是地方行政區(qū)的有權(quán)立法機(jī)關(guān)可以就一定范圍內(nèi)事務(wù)經(jīng)法定程序制定適用于本地區(qū)的法規(guī)的權(quán)力。2015年《立法法》修改以前，除了省、自治區(qū)和直轄市外，23個(gè)省會(huì)、5個(gè)自治區(qū)首府、18個(gè)較大的市以及4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、1個(gè)特別合作區(qū)共49個(gè)地級(jí)市擁有地方立法權(quán)。[1]在2015年3月15日后，地方立法權(quán)擴(kuò)至所有設(shè)區(qū)的市，市級(jí)地方立法主體由修改前的49個(gè)猛增到284個(gè)。[2]

從廣義的憲法概念來(lái)看，成文憲法典、憲法修正案、憲法性法律、憲法解釋乃至憲法慣例都應(yīng)包含在憲法范疇之內(nèi)。憲法性法律一般是指有憲法規(guī)范存在其中，但形式上又不具備最高法律效力，制定和修改程序與一般法律相同的法律文件，在我國(guó)，《立法法》《選舉法》《國(guó)旗法》等都是憲法性法律。所以，作者認(rèn)為，我國(guó)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的“入憲”過(guò)程并不是從寫(xiě)入憲法修正案開(kāi)始的，而是肇始于2015年《立法法》修改，結(jié)束于2018年全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的憲法修正案。而我國(guó)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)最早是以“較大的市”這一概念出現(xiàn)的，1982年修訂的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《地方組織法》）第27條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大和常委會(huì)，可以擬定本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)審議，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。”同時(shí)其在第35條規(guī)定了較大的市的政府可以根據(jù)法律和行政法規(guī)制定規(guī)章。從這里可以看出國(guó)家對(duì)于地方立法權(quán)的擴(kuò)大很長(zhǎng)一段時(shí)間都一直處于謹(jǐn)慎的試探階段，而隨著新時(shí)代對(duì)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求不斷提高，地方立法權(quán)的合憲性擴(kuò)張也就變得水到渠成。

二、地方立法權(quán)在我國(guó)憲法上的流變

地方立法權(quán)的表征是中央和地方立法權(quán)限劃分。如何在既有的立法體制基礎(chǔ)上對(duì)有關(guān)的立法權(quán)限重新劃分，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家中政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系的重新定位，是對(duì)權(quán)力格局的調(diào)整和權(quán)力背后的利益的重新分配[3]，而世界各國(guó)不同的中央和地方分權(quán)立法模式就是對(duì)本國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的真實(shí)反映。

（一）中央集權(quán)模式

中央集權(quán)模式，是指把國(guó)家作為一個(gè)整體，所有立法權(quán)都?xì)w中央國(guó)家機(jī)關(guān)行使，而中央國(guó)家機(jī)關(guān)所制定的法律在全國(guó)范圍內(nèi)有效，地方機(jī)關(guān)沒(méi)有立法權(quán)。這種立法模式在單一制國(guó)家里比較普遍，如朝鮮、越南、土耳其等。例如越南憲法第83條規(guī)定，國(guó)會(huì)為唯一的享有立憲和立法權(quán)的機(jī)關(guān)；土耳其憲法第7條規(guī)定，立法權(quán)屬于代表土耳其國(guó)民全體的土耳其大國(guó)民議會(huì)，此項(xiàng)權(quán)力不得授權(quán)行使。

（二）集權(quán)—分權(quán)模式

在這種模式里，立法權(quán)主要是由中央政權(quán)行使，但在一定限制和程序下，地方政權(quán)可以適當(dāng)適度地行使中央授予的某些立法權(quán)，且該立法權(quán)效用只及于本地方。這種模式主要特點(diǎn)就在于以中央集權(quán)為主，兼顧地方分權(quán)，地方立法權(quán)要受中央節(jié)制。這種模式也被一些單一制國(guó)家所采納，如中國(guó)、法國(guó)、白俄羅斯等；而且也有不少聯(lián)邦制國(guó)家的立法模式與之相近，譬如德國(guó)和羅斯福時(shí)代后的美國(guó)。德國(guó)的立法權(quán)主要集中在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，而行政和司法權(quán)較多地分散在地方；美國(guó)自從羅斯福新政之后，原先屬于州的教育、衛(wèi)生、福利保障權(quán)限，國(guó)會(huì)和聯(lián)邦政府都擁有立法和管轄權(quán)，尤其是“911”事件之后《愛(ài)國(guó)者法案》出臺(tái)，聯(lián)邦大幅度地收回州的情報(bào)、安保等權(quán)力，聯(lián)邦權(quán)力尤其是立法權(quán)限一直處于擴(kuò)張趨勢(shì)。

（三）分權(quán)—集權(quán)模式

這種模式是指立法權(quán)主要是由各地方政權(quán)行使，中央政權(quán)也行使一定的立法權(quán)，但綜合來(lái)看地方分權(quán)程度要大于中央集權(quán)，很多事項(xiàng)上地方立法的權(quán)限要高于中央，聯(lián)邦制國(guó)家多采用該模式，如美國(guó)（羅斯福新政之前）、加拿大、瑞士等。例如，美國(guó)憲法第10修正案規(guī)定，凡本憲法所未授予合眾國(guó)也為禁止各州行使的權(quán)力，由各州或人民保留。

此外還存在有中央和地方均權(quán)模式和地方分權(quán)模式，前者系孫中山先生提出[4]，但并未付諸實(shí)踐，后者則極為罕見(jiàn)，僅是學(xué)理上的一種推定，兩者均不具備比較價(jià)值。

一個(gè)國(guó)家立法權(quán)限的劃分與這個(gè)國(guó)家政治變遷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革緊密相連。我國(guó)立法權(quán)限變更過(guò)程（表1）則反映了1949年以來(lái)共和國(guó)歷史變遷的軌跡：

表1 我國(guó)地方立法權(quán)的憲法變動(dòng)（不含港澳臺(tái)）

對(duì)于地方立法權(quán)，我國(guó)最早的五四憲法是持否定態(tài)度的。在新中國(guó)成立之初，為有效管控地方，肅清國(guó)民黨殘余勢(shì)力，指揮跨省軍事斗爭(zhēng)，我國(guó)的行政區(qū)劃在省級(jí)之上還有一級(jí)“大區(qū)”，而且各級(jí)地方均在特定范圍內(nèi)享有相應(yīng)的地方立法權(quán)，但經(jīng)歷數(shù)年實(shí)踐后即凸顯較為嚴(yán)重的問(wèn)題，即，地方立法權(quán)的過(guò)度擴(kuò)張不僅使得全國(guó)法制混亂，各地法令不一，而且對(duì)中央權(quán)威也造成了極大損壞。因此，1954年6月11日下午在中南海勤政殿舉行的憲法起草委員會(huì)第七次全體會(huì)議上，毛澤東明確指出：“我們是中央集權(quán)，不是地方分權(quán)。一切法律都要由中央來(lái)制定，地方不能制定法律。”[5]于是在五四憲法中，除民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治條例和單行條例制定權(quán)外，我國(guó)憲法不再承認(rèn)任何其他形式的地方立法權(quán)。周永坤教授曾對(duì)五四憲法抑制地方立法權(quán)這樣評(píng)價(jià)：“依據(jù)主權(quán)原則，主權(quán)是不可分割的。我國(guó)現(xiàn)在法制不統(tǒng)一的重要原因之一是放棄了五四憲法的原則。而且行政機(jī)關(guān)自己制定法律，自己來(lái)執(zhí)行，帶來(lái)了行政權(quán)的濫用。我國(guó)時(shí)下存在的行政機(jī)關(guān)利用制定規(guī)范性文件的權(quán)力規(guī)避法律、侵犯公民權(quán)利的現(xiàn)象，就與現(xiàn)行憲法背離了五四憲法的規(guī)定有關(guān)?！盵6]再隨后的七五憲法、七八憲法也繼承了五四憲法的立憲精神，對(duì)地方立法權(quán)采取全面壓制的做法，一直到現(xiàn)行的八二憲法對(duì)地方立法權(quán)的控制才有所松動(dòng)，但僅明確下放至省級(jí)行政區(qū)——該法第100條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”

雖然在憲法層面國(guó)家一直以來(lái)不承認(rèn)市級(jí)的地方立法權(quán)，但從20世紀(jì)80年代以來(lái)市級(jí)立法權(quán)就在一定程度上被我國(guó)憲法性法律所突破。[7]1982年12月10日修訂的《地方組織法》第27條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大和常委會(huì)，可以擬定本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)審議，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?！蓖瑫r(shí)其在第35條規(guī)定了較大的市的政府可以根據(jù)法律和行政法規(guī)制定規(guī)章。1986年《地方組織法》又經(jīng)過(guò)了一次修訂——其第7條第2款將原法中較大的市的人大及其常委會(huì)“擬定地方性法規(guī)草案”的權(quán)力正式上升為完整意義上的“制定”權(quán)。2000年的《立法法》第63 條在繼續(xù)承認(rèn)“較大的市”制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章兩類(lèi)立法權(quán)的基礎(chǔ)上，將其范圍由原先的兩類(lèi)45市擴(kuò)充為三類(lèi)49市，即將“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市”納入較大的市范疇。隨著2015年修改后的《立法法》將市級(jí)立法權(quán)主體由較大的市全面擴(kuò)充至所有設(shè)區(qū)的市，《地方組織法》亦進(jìn)行了相應(yīng)的修訂；2018年3月全國(guó)人大通過(guò)了憲法修正案第47條，賦予設(shè)區(qū)的市以“憲法典意義上的地方立法權(quán)”，我國(guó)現(xiàn)行設(shè)區(qū)的市立法權(quán)體系由此確立。表2可以反映出自1982年憲法起至2018年憲法修正案之前，在憲法性法律中對(duì)市級(jí)立法權(quán)擴(kuò)張認(rèn)可的發(fā)展路徑：

表2 “較大的市”和“設(shè)區(qū)的市”的立法權(quán)在憲法性法律中的變化

作為新中國(guó)第一部憲法的五四憲法首次提出了“較大的市”概念，其第53 條規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)。”后七五憲法直接取消了“較大的市”的表述。三年后的七八憲法則又予以恢復(fù)，其第33 條規(guī)定“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”，現(xiàn)行的1982 年憲法延續(xù)了這一規(guī)范邏輯，其第30 條第2 款規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。”可見(jiàn)，不論范圍如何變化，憲法中“較大的市”一直是單純的行政區(qū)劃概念，即除直轄市外，只要下設(shè)區(qū)、縣的市均屬“較大的市”。2000 年《立法法》第63 條第4 款也僅規(guī)定：“本法所稱(chēng)的較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市?！奔串?dāng)時(shí)“較大的市”共包括三類(lèi)49個(gè)；而在2015 年修法后，雖然市級(jí)立法主體由“較大的市”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸O(shè)區(qū)的市”，但第72 條第6 款仍規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及本條第二款規(guī)定事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效?！边@意味著即便在修法后“較大的市”仍是《立法法》上的概念，只是其范疇由原先的三類(lèi)49市被限縮為一類(lèi)18市。

根據(jù)憲法的原則和對(duì)國(guó)家治理方式認(rèn)識(shí)的不斷深化，我國(guó)對(duì)于中央和地方立法權(quán)限的劃分總的趨勢(shì)是逐步放權(quán)，不斷擴(kuò)大地方的立法權(quán)限，以應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜、千差萬(wàn)別的社會(huì)情況。筆者認(rèn)為，為了維護(hù)法制統(tǒng)一和中央權(quán)威，我國(guó)未來(lái)的立法分權(quán)改革可能會(huì)采取堅(jiān)持原則、適度擴(kuò)大的思路。首先是基于中央和地方立法權(quán)限的憲法依據(jù)，遵從人民主權(quán)原則；其次是必須滿(mǎn)足法制統(tǒng)一的要求，維護(hù)法律權(quán)威性并適當(dāng)體現(xiàn)地方發(fā)展特色；最后透過(guò)立法議題以普遍授權(quán)或特別授權(quán)的方式將地方立法權(quán)適度擴(kuò)大?？偟膩?lái)說(shuō)，地方的分權(quán)不會(huì)過(guò)多或過(guò)寬，尤其是設(shè)區(qū)的市一級(jí)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限，但無(wú)論是“放權(quán)”抑或“收權(quán)”，都應(yīng)當(dāng)符合法治和國(guó)家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)“良法善治”的價(jià)值追求。

三、標(biāo)識(shí)國(guó)家治理現(xiàn)代化的設(shè)區(qū)的市立法權(quán)憲法條款

黨的十八屆四中全會(huì)指出，良法是善治之前提，從根本上說(shuō)，法治就是良法和善治的有效結(jié)合。所以國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在法治，核心是“良法善治”。

善治一詞，其核心在“善”。善治的涵義有兩種:一是具有實(shí)質(zhì)意義的“良善之治”，另一則是具有工具意義的“善于治理”。[8]在治理與“善治”的關(guān)系中，“善治”可以被看做是治理的衡量標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)取向，所謂“善治”即是結(jié)果和目標(biāo)意義上的“良好的治理”，所以用“善治”理解治理，就是將治理看做一種達(dá)成和服務(wù)于某種好的目標(biāo)模式的國(guó)家構(gòu)建過(guò)程和方式。[9]而作為治理之理想狀態(tài)的“善治”，其“本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！盵10]

國(guó)家善治和地方善治是統(tǒng)一的，地方善治是國(guó)家善治的基礎(chǔ)。中國(guó)不論是在疆域和人口上，都是不折不扣的“大國(guó)”，而且還擁有著55個(gè)少數(shù)民族和傳承悠久的宗教以及各地不同的風(fēng)俗習(xí)慣。這就意味著僅憑中央機(jī)關(guān)難以對(duì)各地實(shí)現(xiàn)有效的治理，或者實(shí)現(xiàn)有效治理將耗費(fèi)極高的成本。所以，適當(dāng)將權(quán)力下放地方，是中國(guó)治理所必須采取的模式?！霸趪?guó)家治理的實(shí)踐中，除國(guó)防、外交等明顯需要完全由中央行使的權(quán)力之外，大部分權(quán)力行使的實(shí)踐都在地方。因此地方必須要具備相應(yīng)的權(quán)力才能使其治理活動(dòng)得以順利地進(jìn)行。”[11]在這個(gè)層面上，善治強(qiáng)調(diào)治理范式的制度轉(zhuǎn)移應(yīng)注重本土化，治理的一般性原則在不同人文社會(huì)環(huán)境下的應(yīng)用彈性，注重因地制宜地強(qiáng)化制度建設(shè)和政策過(guò)程。[12]在善治理念下治理范式實(shí)踐應(yīng)逐級(jí)向下落實(shí)，建立以公民社會(huì)和環(huán)境網(wǎng)絡(luò)為依托的地方治理體系，在各地方本土化治理的實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)各地方的善治，進(jìn)而構(gòu)成整個(gè)國(guó)家的善治狀態(tài)。因此，國(guó)家整體善治狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)需要地方善治作為基礎(chǔ)。

地方善治依賴(lài)法治。法治是一種理念與制度，它貫穿于善治的各個(gè)領(lǐng)域和運(yùn)行的過(guò)程。換句話說(shuō)，無(wú)論是善治的理論淵源，還是善治運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，都必須以法治為核心。離開(kāi)法治，善治不可能存在。首先，善治下治國(guó)的理念和制度是法治。從政治學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，法治是優(yōu)于人治的，因?yàn)榉ㄖ文芸朔酥纹降膬A向，集中的是大多數(shù)人的智慧，代表的是大多數(shù)人的利，反映的是大多數(shù)人的意志，不因領(lǐng)導(dǎo)人的意志而轉(zhuǎn)移，為社會(huì)提供了一種穩(wěn)定的秩序。因此，法治能得到大多數(shù)人的支持和擁護(hù)，有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。其次，法治作為限制公權(quán)力的制度安排，可以維護(hù)善治。限制公權(quán)力是憲法的基本原則和基本思想，也是人們對(duì)國(guó)家政治清明的起碼要求。再次，法治通過(guò)調(diào)節(jié)人們的糾紛，促使社會(huì)和諧，從而引導(dǎo)人們團(tuán)結(jié)一致。尤其是在如我國(guó)一樣的多民族國(guó)家中，它能實(shí)現(xiàn)民族平等，消除民族間的某些隔閡，倡導(dǎo)社會(huì)公平正義，促進(jìn)各民族互助合作。再次，法治能調(diào)節(jié)人們的行為，維護(hù)正常的社會(huì)秩序，能有效地及時(shí)地制止和制裁各種違法行為，能最大限度地避免或減少少數(shù)人的違法行為所帶來(lái)的不必要的損失。

擴(kuò)大地方立法權(quán)至設(shè)區(qū)的市符合地方善治的發(fā)展規(guī)律和內(nèi)在邏輯。設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)是擴(kuò)充地方權(quán)力的有效途徑，是推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要助力，是維護(hù)本地利益的重要保障。因此，實(shí)際上如何行使地方立法權(quán)以更好地服務(wù)于本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展才是設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的重要目標(biāo)；而對(duì)中央來(lái)說(shuō)，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，是充分發(fā)揮設(shè)區(qū)的市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和輻射帶動(dòng)功能、提升地方治理能力、實(shí)現(xiàn)地方多元發(fā)展的重要戰(zhàn)略布局。盡管央地的目標(biāo)、側(cè)重點(diǎn)不同，但在設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的制度價(jià)值取向上具有一致性，即實(shí)現(xiàn)地方治理法治化是二者的共同目標(biāo)。地方治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是城市法治化。城市化的發(fā)展，必然使社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)，由于人們之間大多不相識(shí)，相互之間的關(guān)系不是基于感情上的交流，而是基于功能上的需要，持有的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)很不一致，對(duì)異常行為的社會(huì)控制采用非正式手段已無(wú)濟(jì)于事。為了保障社會(huì)秩序，就必須采用法律和其他正式的制裁手段。[13]因此，城市發(fā)展必然造就城市法治。

一個(gè)城市要法治化，首先就是加強(qiáng)城市立法。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，城市化程度不同，各地的法律需求其實(shí)是相當(dāng)不同的。地方特色是立法多樣性和多元化的必然存在，而保護(hù)地方特色又是立法的必然使命。例如，1215年的《大憲章》第十三條規(guī)定：倫敦市應(yīng)保有其原有之一切自由權(quán)及自由風(fēng)俗習(xí)慣，水陸皆然，并承認(rèn)其他各城邑、市鎮(zhèn)、口岸保有其自由權(quán)及自由風(fēng)俗習(xí)慣。城市立法機(jī)關(guān)應(yīng)把握本區(qū)域的特殊立法事項(xiàng)、特殊社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、特殊區(qū)域特征，重視習(xí)慣和慣例，適時(shí)對(duì)事立法。城市法將成為地方善治的連接點(diǎn)，而地方特色和因地制宜就是治理的現(xiàn)代化。

總之，我國(guó)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)憲法條款標(biāo)識(shí)著國(guó)家治理現(xiàn)代化具有三重意義：一是設(shè)區(qū)的市在獲得立法權(quán)之后，其可以通過(guò)行使此項(xiàng)權(quán)力，因地制宜制定地方性法規(guī)，進(jìn)而為地方政府管理本地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域提供法律依據(jù)和正當(dāng)性基礎(chǔ)，避免因地方政府在面臨一些復(fù)雜的行政事務(wù)之時(shí)不享有行政職權(quán)，造成兩難境地：若行使尚無(wú)法律依據(jù)的“行政權(quán)”就會(huì)違反依法行政的原則；若不行使行政權(quán)會(huì)使得地方積弊日深，從而阻礙本地區(qū)發(fā)展。二是能充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性。根據(jù)憲法規(guī)定，中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職能的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。相較于中央而言，地方立法者所制定的規(guī)則更符合因地制宜的原則，自然更能激發(fā)本地管理者的積極性。三是設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)其實(shí)也是間接地約束了政府行為。因?yàn)椤皼](méi)有法律約束的領(lǐng)域是最容易滋生混亂的土壤”，地方人大獲得了憲法上的立法權(quán)，可以借由法律規(guī)則規(guī)范政府權(quán)力的行使，從而逐漸改變我國(guó)地方管理中一直存在的“弱勢(shì)人大，強(qiáng)勢(shì)政府”的狀況。并用立法推動(dòng)行政革新，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化，使國(guó)家真正進(jìn)入“善治”時(shí)代，這是憲法修正案賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的終極價(jià)值追求。

四、我國(guó)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)“入憲”后的壓力回應(yīng)

設(shè)區(qū)的市被賦予了地方立法權(quán)并載入憲法，其帶來(lái)的積極效應(yīng)不可否認(rèn)，尤其是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的促進(jìn)作用更是顯著，但是其帶來(lái)的壓力問(wèn)題也不容忽視。一是部分地方立法素質(zhì)與能力有待快速提升。目前我國(guó)各地區(qū)發(fā)展很不平衡，經(jīng)濟(jì)文化相對(duì)發(fā)達(dá)的地方的人大及其常委會(huì)機(jī)構(gòu)比較健全且工作人員綜合素質(zhì)較高，但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)在此方面的狀況便不盡人意，其大多未設(shè)置如法制委員會(huì)、法制工作委員會(huì)之類(lèi)司職立法的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毩⒎ǖ膶?zhuān)業(yè)人員。所以，由于人員與機(jī)構(gòu)的缺失或不完善，部分地方尚不具備較高的立法綜合素質(zhì)；二是濫用立法權(quán)，崇尚“立法萬(wàn)能主義”。賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)一方面可以調(diào)動(dòng)地方積極性，但一方面也使得很多地方遇到問(wèn)題總想“一法了事”，認(rèn)為用法律可以解決全部的社會(huì)問(wèn)題，即“立法萬(wàn)能主義”，造成法規(guī)重疊沖突，威脅國(guó)家法制統(tǒng)一，大量的立法資源被浪費(fèi)；三是地方保護(hù)主義抬頭。地方立法權(quán)的下放客觀上創(chuàng)造了設(shè)區(qū)的市利用制定地方性法規(guī)實(shí)現(xiàn)地方保護(hù)的機(jī)會(huì)，極有可能異化為以立法形式確立地方保護(hù)主義，為地方保護(hù)主義披上合法外衣，最終淪為制度化的惡性競(jìng)爭(zhēng)工具；四是設(shè)區(qū)的市立法權(quán)可能會(huì)被行政權(quán)力“綁架”。當(dāng)前行政干預(yù)立法、政府部門(mén)利益壓制人大立法等弊端并未完全解決，人大主導(dǎo)的立法體制經(jīng)常被政府的行政立法或是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)所沖擊，地方立法淪為擴(kuò)充行政權(quán)力的跳板。特別對(duì)于大多數(shù)新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市來(lái)說(shuō)，其人大組織建設(shè)本身暫不健全，在地方治理話語(yǔ)權(quán)方面仍然較弱，這些問(wèn)題出現(xiàn)的機(jī)率便會(huì)更大。因此，針對(duì)以上壓力問(wèn)題，筆者認(rèn)為必須從三個(gè)方面采取措施回應(yīng)：

（一）強(qiáng)化地方立法備案審查制度，延展設(shè)區(qū)的市的立法監(jiān)督

根據(jù)現(xiàn)行《立法法》第72 條規(guī)定:“設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定。除省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市以外，其他設(shè)區(qū)的市開(kāi)始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以依照本條第二款規(guī)定行使設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的職權(quán)。自治州開(kāi)始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，依照前款規(guī)定確定?！睋?jù)此，省級(jí)人大常委會(huì)是審查市級(jí)地方性法規(guī)合法性的監(jiān)督主體。而從2015 年新《立法法》到2018 年《憲法修正案》頒行期間，我國(guó)所有設(shè)區(qū)的市已經(jīng)普遍擁有了立法權(quán)，盡管開(kāi)始立法的具體步驟和時(shí)間由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)根據(jù)這些市的人口、面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況等因素確定，但目前這項(xiàng)工作在各省已經(jīng)基本結(jié)束，如今省級(jí)人大常委會(huì)要面對(duì)本省20 個(gè)左右的設(shè)區(qū)市的大量地方性法規(guī)需要在四個(gè)月內(nèi)決定是否批準(zhǔn)，這顯然對(duì)于會(huì)期有限的省級(jí)人大常委會(huì)來(lái)說(shuō)是項(xiàng)重大挑戰(zhàn)，加之這些設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)審查備案工作也全都交由省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，是否會(huì)因?yàn)槌Ｎ瘯?huì)任務(wù)繁重而導(dǎo)致備案審查同樣流于表面？

筆者認(rèn)為，人大在制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)考慮適當(dāng)延長(zhǎng)省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)市立法的審批時(shí)間，如從原來(lái)的4 個(gè)月延長(zhǎng)至6 個(gè)月；此外，適當(dāng)限制設(shè)區(qū)市每年的立法數(shù)量，設(shè)區(qū)市立法應(yīng)“少而精、有特色”，如無(wú)特殊情況，省級(jí)人大常委會(huì)不應(yīng)批準(zhǔn)超出一定數(shù)量的設(shè)區(qū)的市的地方法規(guī)。對(duì)設(shè)區(qū)市立法的備案審查和撤銷(xiāo)制度還應(yīng)細(xì)化：如規(guī)定相關(guān)主體審查和撤銷(xiāo)的具體時(shí)間期限；具體規(guī)定提請(qǐng)審查撤銷(xiāo)的多渠道多方式；喚醒處于“休眠”狀態(tài)的立法監(jiān)督的備案和撤銷(xiāo)機(jī)制，使之不再是沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)意義的軟約束；同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮全國(guó)人大常委會(huì)重新組建的憲法和法律委員會(huì)的職能，加強(qiáng)其與地方立法的直接聯(lián)系，擔(dān)負(fù)地方立法合憲性合法性審查的職責(zé)，并逐漸制度化；應(yīng)建立立法責(zé)任制度，對(duì)于立法違法或?yàn)E為的情形，追求相關(guān)單位和個(gè)人立法責(zé)任，并依據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》、《公務(wù)員法》、《監(jiān)察法》等法律懲治。

（二）優(yōu)化立法參與以及評(píng)估機(jī)制定位設(shè)區(qū)的市的地方特色

公眾參與地方性法規(guī)的制定，可使其在立法過(guò)程中表達(dá)自身的利益訴求，通過(guò)利益博弈和相互妥協(xié)，最終形成能為大多人所接受的法規(guī)草案。而且隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題日漸復(fù)雜化，人大常委會(huì)的委員們由于不具有相關(guān)方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，對(duì)許多問(wèn)題往往難以應(yīng)對(duì)，而作為整體的社會(huì)大眾往往具備相關(guān)的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，在很大程度上可以彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)此方面的不足。

立法參與除了邀請(qǐng)公眾，還包括委托第三方進(jìn)行地方立法，因?yàn)椤坝行┝⒎ɑ顒?dòng)要求立法者熟悉相關(guān)領(lǐng)域的組織問(wèn)題和技術(shù)問(wèn)題，因此由一些專(zhuān)家來(lái)處理這些問(wèn)題就比缺乏必要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)的立法機(jī)關(guān)來(lái)處理適當(dāng)?shù)枚?。”[14]而且這也可以提高立法的民主程度，因?yàn)椤盎谌嗣裰鳈?quán)的憲法原則，立法權(quán)配置應(yīng)當(dāng)遵循人民之意志，并以保障公民之權(quán)益為旨?xì)w，因此，立法資源應(yīng)當(dāng)向民意機(jī)構(gòu)傾斜，即便在情勢(shì)所迫而不得不給行政機(jī)關(guān)配置立法權(quán)的時(shí)候，也應(yīng)當(dāng)遵循議會(huì)優(yōu)越的理念。”[15]而且非官方的立法參與相比起官方主導(dǎo)立法，可以更靈活地增加該地區(qū)立法的地方特色，不至于“千百法規(guī)，一個(gè)模樣”。

立法評(píng)估，主要是指評(píng)估主體依照一定的標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序估計(jì)和評(píng)價(jià)立法即將產(chǎn)生或已經(jīng)產(chǎn)生的潛在或?qū)嶋H的影響，從而為決策者制定、修改、廢止或維持該立法提供參考依據(jù)的機(jī)制。筆者認(rèn)為，對(duì)于設(shè)區(qū)的市立法評(píng)估，首先應(yīng)是其本省、自治區(qū)人大及其常委會(huì)進(jìn)行“立法前評(píng)估”，主要是對(duì)法規(guī)草案是否合憲，是否與上位法沖突或重復(fù)進(jìn)行審核，以維護(hù)憲法權(quán)威、國(guó)家法制統(tǒng)一，對(duì)于不符合標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)不予批準(zhǔn)。其次，應(yīng)該發(fā)揮全國(guó)人大重新組建的憲法和法律委員會(huì)職能，對(duì)于地方省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)是否合憲存疑的法規(guī)草案依據(jù)憲法和相關(guān)基本法律進(jìn)行二次審核，若不合憲的應(yīng)通知省級(jí)人大常委會(huì)不予批準(zhǔn)。最后，對(duì)于立法必要性、立法前景和預(yù)期效果等評(píng)估內(nèi)容，專(zhuān)業(yè)性的第三方機(jī)構(gòu)是最佳評(píng)估主體。因?yàn)榈谌綑C(jī)構(gòu)存在的根本就是中立性和客觀性，其公信力是其可以接受委托的關(guān)鍵，所以，出于為自身聲譽(yù)考慮，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)也能夠一定程度上抵制公權(quán)力機(jī)關(guān)的干涉，而即便評(píng)估由公權(quán)力主導(dǎo)，但是公權(quán)力機(jī)關(guān)也必須滿(mǎn)足正當(dāng)程序原則。立法評(píng)估機(jī)制是地方立法的“安全網(wǎng)”，建立健全地方立法評(píng)估機(jī)制，才能真正用評(píng)價(jià)量化立法質(zhì)量，用評(píng)價(jià)監(jiān)督立法職權(quán)，用評(píng)價(jià)引導(dǎo)立法進(jìn)步。

（三）堅(jiān)持人大主導(dǎo)立法制度構(gòu)建，破除設(shè)區(qū)的市的保護(hù)主義

“強(qiáng)勢(shì)政府，弱勢(shì)人大”的亂象一直是破壞我國(guó)地方治理體系現(xiàn)代化和科學(xué)化的沉疴，在我國(guó)地方立法實(shí)踐中，行政部門(mén)幾乎壟斷起草、主導(dǎo)話語(yǔ)，人大立法常常淪為對(duì)政府行為合法性的背書(shū)加持，而且越是深入基層，這種現(xiàn)象越是普遍和嚴(yán)重。所以，我們必須思考的是在地方治理民主化、科學(xué)化決策尚未有效實(shí)現(xiàn)，以及地方人大權(quán)威性不足的情況下，憲法對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的確認(rèn)對(duì)于推進(jìn)地方治理的現(xiàn)代化到底有沒(méi)有可能阻礙？因?yàn)樗苡锌赡芡ㄟ^(guò)確認(rèn)設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)而事實(shí)上賦予了設(shè)區(qū)市地方政府官員將其政策、命令變成法規(guī)的能力，從而使得他們以地方民主的形式為行政權(quán)可能的濫用背書(shū)，合法化其“不法行為”。所以，我們不能把認(rèn)識(shí)或者期待立法前景僅僅停留在“將原先的紅頭文件轉(zhuǎn)換成地方性法規(guī)”，這絕非《憲法修正案》和《立法法》賦予設(shè)區(qū)市立法權(quán)的初心本意。

因此筆者認(rèn)為，在依憲賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的同時(shí)，要強(qiáng)化設(shè)區(qū)市人大對(duì)立法的主導(dǎo)，健全設(shè)區(qū)市人大和社會(huì)公眾的溝通機(jī)制，開(kāi)展有效的立法協(xié)商。具體來(lái)說(shuō)，可以考慮明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)必須由其人大而非常委會(huì)通過(guò)，這既能控制設(shè)區(qū)市人大立法數(shù)量，本著“少而精”的原則，更注重地方特色凝練和質(zhì)量提升，抑制重復(fù)立法。而且由人大直接主導(dǎo)立法，因人大代表數(shù)量大、代表面廣，可以讓更多的利益相關(guān)者參與到制度安排中進(jìn)行充分的利益表達(dá)和協(xié)商民主。這樣的立法過(guò)程可在一定程度上遏制地方立法被行政力量操控、聽(tīng)不到其他方面聲音、反映不出其他主體利益訴求的傾向。[16]此外，設(shè)區(qū)市人大還可以探索召開(kāi)臨時(shí)的專(zhuān)門(mén)會(huì)議討論重大法規(guī)草案。而由于設(shè)區(qū)的人大代表規(guī)模僅在數(shù)百人，且集中在市域內(nèi)，如能在保證絕對(duì)數(shù)量的前提下增加部分專(zhuān)任代表人數(shù)，將更能有組織化進(jìn)行立法討論和審議。設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的憲法賦權(quán)對(duì)象是地方人大及其常務(wù)委員會(huì)，而地方政府的規(guī)章制定權(quán)并沒(méi)有《憲法》依據(jù)，而是《立法法》依據(jù)。這種法治化安排的根本在于我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，人民當(dāng)家作主的權(quán)力機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)，雖然行政立法具有合法性和合理性，但立法位階上是低于人大立法的，而兩者之間法律沖突的解決方式途徑也已經(jīng)由《立法法》完整構(gòu)造設(shè)計(jì)，因此未來(lái)我國(guó)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)必須堅(jiān)持“人大主導(dǎo)立法”不動(dòng)搖。

五、結(jié)語(yǔ)

設(shè)區(qū)的市立法權(quán)“入憲”一方面從根本上為《立法法》對(duì)地方立法權(quán)的擴(kuò)容提供了憲法依據(jù)，肯定了地方立法權(quán)的法律地位，保證了地方的自主性和積極性，使得地方治理更能因地制宜、揚(yáng)長(zhǎng)避短，充分發(fā)揮本地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，解決地區(qū)熱點(diǎn)問(wèn)題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展；但另一方面，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)“入憲”也使得一部分不具備立“良法”能力的地方獲得了立法權(quán)，有可能造成“惡法”堆疊，地方保護(hù)主義盛行，威脅國(guó)家法制統(tǒng)一，而且地方上處于“實(shí)際弱勢(shì)”地位的人大可能會(huì)被行政權(quán)力所裹挾，使得行政權(quán)力濫用變得“合法化”，損害公民權(quán)利。為此，當(dāng)下我們既要增強(qiáng)地方立法機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化水平，尤其是設(shè)區(qū)的市的人大立法機(jī)構(gòu)，提高立法人員素質(zhì)、積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)公眾參與地方立法、建立健全委托專(zhuān)業(yè)第三方立法機(jī)制；還要完備完善地方立法評(píng)估機(jī)制，深入考察立法需求，嚴(yán)格依照本地區(qū)的立法權(quán)限行使立法權(quán)力，防止出現(xiàn)“立法萬(wàn)能主義”以及“立法保護(hù)主義”。