當(dāng)前，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策仍作為政府環(huán)境管制的一種輔助手段，但其有效性仍需實(shí)踐進(jìn)一步檢驗(yàn)。江西省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策整體績效水平中等偏低，仍有較大提升空間；各類環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策使用非均衡、績效差異顯著；協(xié)調(diào)性、完整性、成果性三維度是短板。為此，要強(qiáng)化全局意識，在政策設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中加強(qiáng)環(huán)保部門和相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門溝通協(xié)調(diào)；建立規(guī)制手段、經(jīng)濟(jì)手段與公眾手段共同著力的多元環(huán)境治理體系，推進(jìn)“綠色債券、資源使用市場”等政策的制度化；完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系建設(shè)路線圖，為各地區(qū)制定科學(xué)合理的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策提供現(xiàn)實(shí)支撐。

一、引 言

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策相對于傳統(tǒng)的命令－控制型環(huán)境管制手段具有“成本有效性高、靈活性好、資源配置能力強(qiáng)”等突出優(yōu)勢，已經(jīng)被世界各國普遍認(rèn)為是當(dāng)前解決環(huán)境問題最有效、最能形成長效機(jī)制的辦法。我國從2007年環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策路線圖推出至今，其試點(diǎn)效果如何？政策效果影響因素有哪些？如何準(zhǔn)確了解這些問題，只有通過環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策評估來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策仍作為政府環(huán)境管制的一種輔助手段，但其有效性仍需實(shí)踐進(jìn)一步檢驗(yàn)。

現(xiàn)有環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。一是更為有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段應(yīng)用及研究尚顯不足。僅有的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策評估方法主要有三種：問卷調(diào)查法結(jié)合有效性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[1]，借助一般博弈均衡模型分析環(huán)境政策與企業(yè)環(huán)境行為[2]，利用內(nèi)容分析法、政策量化賦值法和統(tǒng)計(jì)分析法進(jìn)行績效評估分析[3]。二是我國環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策及其研究未成體系。田淑英等[4]認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)中的財(cái)政政策手段是未來研究的重點(diǎn)，但單一的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；李創(chuàng)[5]建議從財(cái)稅扶持政策、法律法規(guī)和監(jiān)督機(jī)制等三個(gè)方面完善河南排污權(quán)交易制度；杜小偉[6]提出通過發(fā)展和完善稅收、排污收費(fèi)、排污交易制度等經(jīng)濟(jì)手段，來構(gòu)建多樣化的節(jié)能減排政策體系；許傳陽、郝成元[7]認(rèn)為構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的環(huán)境政策體系，是解決跨區(qū)域環(huán)境沖突難題的正確途徑和方法；董戰(zhàn)峰等[8]建議在綠色發(fā)展理念指導(dǎo)下構(gòu)建環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。三是國外發(fā)達(dá)國家實(shí)施的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策對我國極具借鑒意義。例如，日本環(huán)境與經(jīng)濟(jì)雙向優(yōu)化發(fā)展模式的成功，主要得益于其完善的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系和執(zhí)行保障體系的完美結(jié)合[9]，科學(xué)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策可以促使環(huán)境管理系統(tǒng)以最小的經(jīng)濟(jì)代價(jià)獲得所需要的環(huán)境效果；美國環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的成功經(jīng)驗(yàn)表明，保護(hù)生態(tài)環(huán)境需要運(yùn)用多種管理手段[10]。相對于我國生態(tài)文明制度在目標(biāo)體系、環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段和治理機(jī)制等方面存在的弊端，瑞典環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段依據(jù)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)體系而制定，實(shí)現(xiàn)規(guī)制手段、經(jīng)濟(jì)手段、公眾手段共同著力的多元環(huán)境治理體系[11]。

可見，多種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策該如何組合是今后我國學(xué)術(shù)界需要進(jìn)一步研究的方向。此外，盡管我國環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策已取得突破性進(jìn)展，但鮮有研究進(jìn)行環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施效果評價(jià)，下一步應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的評估機(jī)制建設(shè)。如何采用科學(xué)的評估方法，構(gòu)建科學(xué)、合理、有效的評價(jià)維度是開展環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策評估的關(guān)鍵。本文引入李志青等[3]的方法，將江西省2013—2018年環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策分為財(cái)政政策，綠色金融政策，排污權(quán)交易、綠色貿(mào)易和市場政策，環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策和其他配套與監(jiān)督措施等五大類政策，從政策的完整性、明確性、可執(zhí)行性、協(xié)調(diào)性和成果性五個(gè)維度，采用定性與定量相結(jié)合的方法對上述五大類政策進(jìn)行評價(jià)。

二、江西省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策內(nèi)容分析

本文主要通過對2013—2018年（個(gè)別發(fā)布于2011年和2012年）江西省頒布實(shí)施的62份資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策文件進(jìn)行內(nèi)容分析，通過政策量化評估和數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，判斷一項(xiàng)政策是否收到了預(yù)期效果，從而作為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要來自江西省環(huán)境生態(tài)廳公布的財(cái)政資金年度預(yù)算和決算數(shù)據(jù)。非統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要來自江西省人民政府、江西省環(huán)境生態(tài)廳及其他相關(guān)部門官網(wǎng)公布的有關(guān)江西省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。

（一）公共財(cái)政政策

1.環(huán)保公共投資。通過搜集江西省環(huán)保廳歷年財(cái)政預(yù)算、決算說明及環(huán)保專項(xiàng)資金使用管理辦法，以此作為江西省環(huán)保公共投資政策的文件來源。

環(huán)保專項(xiàng)資金亟須整合，資金使用效率有待提升。環(huán)保專項(xiàng)資金為環(huán)境保護(hù)提供了有力支持。2013年10月，江西省出臺《江西省省級環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金使用管理辦法》，規(guī)定省級環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金主要用于省重點(diǎn)區(qū)域或流域治理項(xiàng)目；2017年10月發(fā)布的《專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，明確了專項(xiàng)資金管理原則及專項(xiàng)資金的“因素分配法”。這些政策文件進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范了我省省級環(huán)保趟項(xiàng)資金的使用和管理，但使用效率還有待提升。

環(huán)保資金投入總量不足，且增長緩慢。2014—2017年，江西省每年環(huán)保財(cái)政資金投入總量基本維持在1.3～1.4億元左右，四年間增長率僅為0.7%。同為國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的貴州省和福建省環(huán)保財(cái)政資金投入都遠(yuǎn)高于江西省，其中貴州省和福建省在2017年分別共計(jì)投入環(huán)保財(cái)政資金3.57億和2.77億元，較之于2014年的1.6億和1.09億元，分別增長了122%和154%，尤其是貴州省在2017年增幅達(dá)106%之多（見圖1）。江西省環(huán)保財(cái)政資金增長緩慢，以2017年為例，資金決算（1.3億）完成年初預(yù)算（1.8億）的72%，個(gè)別項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度緩慢，“項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率低、系統(tǒng)功能優(yōu)化不到位”等問題較為突出。

圖1 2014—2017年江西省、福建省和貴州省環(huán)保支出增長率比較

環(huán)保資金結(jié)構(gòu)扭曲，防治思路貫徹存偏差。圖2顯示，江西省環(huán)保財(cái)政資金結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“污染減排>污染防治和環(huán)保管理事務(wù)>環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察”的格局，以“污染減排”為首要任務(wù)，亟須回歸“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理”的防治思路。如圖3、圖4所示，2017年貴州省和福建省分別投入環(huán)保財(cái)政資金3.57億元和2.77億元，其中貴州省用于“污染防治”的資金多達(dá)2.81億元，福建省用于“環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察”多達(dá)1.46億元，“預(yù)防為主”原則在以上兩省得以貫徹落實(shí)。尤其值得注意的是，在各支出項(xiàng)均保持持續(xù)增長的基礎(chǔ)上，貴州省“污染防治”資金和福建省“環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察”資金在四年間增長比率高達(dá)680%和564%?？梢姡魇…h(huán)保財(cái)政資金“結(jié)構(gòu)扭曲、防治思路貫徹偏差”問題應(yīng)得到充分重視。

圖2 2014—2017年江西省環(huán)保財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

圖3 2014—2017年福建省環(huán)保財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

圖4 2014—2017年貴州省環(huán)保財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

2.環(huán)保稅費(fèi)征收。為貫徹落實(shí)《環(huán)保稅法》，2018年3月，江西省發(fā)文明確了環(huán)保稅應(yīng)稅污染物排放量計(jì)算方法和環(huán)保稅核定計(jì)算管理辦法，明確了適用范圍，制定了應(yīng)納稅額的核定計(jì)算方法，并與《環(huán)保稅法》同步實(shí)施。在經(jīng)濟(jì)下行、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難背景下，2017年11月江西省對全省應(yīng)稅大氣污染物和應(yīng)稅水污染物適用稅額實(shí)行最低限額標(biāo)準(zhǔn)，將排污費(fèi)制度向環(huán)保稅制度平穩(wěn)轉(zhuǎn)移，有助于推動企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。

強(qiáng)化排污費(fèi)征收稽查問題整改。自2014年9月國家發(fā)布《調(diào)整排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》以來，各地積極貫徹落實(shí)。2016年1月，江西省出臺《污水處理費(fèi)征收使用辦法》，按照“污染者付費(fèi)”原則，征收全額上繳地方國庫，?？顚Ｓ茫?1月，江西省開始對揮發(fā)性有機(jī)物排污實(shí)行差別化收費(fèi)政策，實(shí)行“收支兩條線”管理，全額繳入國庫。同年，新余市和上饒市開展了排污費(fèi)征收專項(xiàng)稽查。從稽查結(jié)果看，“排污費(fèi)應(yīng)征未征、排污量核定與實(shí)際排污量不符、未按征收標(biāo)準(zhǔn)少征”等問題較為突出。另外，在煤炭鋼鐵行業(yè)中還存在“征收標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)算方法不規(guī)范、污染源監(jiān)測報(bào)告不全、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員嚴(yán)重不足”等問題。

節(jié)能補(bǔ)貼政策頗為豐富。補(bǔ)貼范圍涵蓋了“節(jié)能產(chǎn)品惠民工程高效節(jié)能產(chǎn)品、節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)化重點(diǎn)科研項(xiàng)目單位以及承擔(dān)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)示范的單位、取得國家規(guī)定星級標(biāo)準(zhǔn)的綠色建筑、農(nóng)機(jī)報(bào)廢更新、電機(jī)系統(tǒng)-能效提升項(xiàng)目、新能源汽車、光伏項(xiàng)目”等眾多領(lǐng)域。以新能源汽車補(bǔ)貼為例，南昌市制定的財(cái)政補(bǔ)助方式多樣，補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)資金?？顚Ｓ?，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)節(jié)能減排效果動態(tài)調(diào)整。

3.生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償與轉(zhuǎn)移支付制度。江西省在全國率先建立全境流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，較好地補(bǔ)齊了江西省生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的短板。通過設(shè)立全省流域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，將國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金與省級專項(xiàng)資金進(jìn)行整合，成效顯著。2016年，在資金整合的第一年就籌集了全省流域生態(tài)補(bǔ)償資金20.91億元。經(jīng)過一年的努力，2017年全省流域生態(tài)補(bǔ)償資金增加了6.9億元，達(dá)到26.9億元。至此，江西省成為全國流域生態(tài)補(bǔ)償覆蓋范圍最廣、貧困地區(qū)補(bǔ)償資金籌集量最大的省份，在實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)方面取得成效。

（二）綠色金融政策

為加快落實(shí)由國家七部委共同發(fā)布的 《江西省贛江新區(qū)建設(shè)綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)總體方案》，2017年9月至2018年1月，江西省人民政府相繼印發(fā)了一系列支持綠色金融發(fā)展文件，探索形成支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)，為全國綠色金融改革提供中部示范樣本。

1.改進(jìn)PPP模式推進(jìn)效果。PPP模式利于“調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生”，江西省開展了一系列扎實(shí)有效的推進(jìn)工作。從推進(jìn)效果來看，截至2018年6月，全省按照要求審核納入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目306個(gè)，總投資2683.52億元。其中，全省識別階段項(xiàng)目101個(gè)，占33.01%，投資額884.99億元。但是，江西省PPP模式仍存幾個(gè)突出問題：一是地方政府對PPP重視程度差異較大，思想觀念需進(jìn)一步轉(zhuǎn)變；二是PPP項(xiàng)目推廣部門工作欠協(xié)調(diào)，機(jī)構(gòu)和能力建設(shè)有待加強(qiáng)；三是PPP項(xiàng)目多是由國有企業(yè)運(yùn)作，民營資本難進(jìn)入，參與率不高。

2.擴(kuò)大綠色債券規(guī)模。2017年9月，出臺《江西省“十三五”建設(shè)綠色金融體系規(guī)劃》，提出到2020年，綠色債券等直接融資發(fā)行規(guī)模達(dá)到300億元的工作目標(biāo)。具體而言，一是計(jì)劃通過引導(dǎo)企業(yè)發(fā)行綠色債券，支持大中型、中長期綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資運(yùn)營企業(yè)和項(xiàng)目發(fā)行綠色企業(yè)債、公司債、中小企業(yè)集合債。二是支持法人金融機(jī)構(gòu)發(fā)行綠色金融債券，鼓勵(lì)江西銀行、九江銀行等地方法人金融機(jī)構(gòu)發(fā)行綠色金融債券。2016—2017年，江西銀行已發(fā)行80億元綠色金融債，是全國首家發(fā)行綠色金融債的非試點(diǎn)發(fā)行機(jī)構(gòu)。與此同時(shí)，江西省還將積極探索和發(fā)行綠色金融產(chǎn)品諸如綠色資產(chǎn)支持票據(jù)、綠色非公開定向融資工具、綠色資產(chǎn)支持證券等。

3.擴(kuò)大綠色信貸覆蓋面，提升綠色項(xiàng)目占比。江西省計(jì)劃到2020年末，力爭全省綠色信貸余額達(dá)到3000億元。2013—2016年，江西省主要銀行綠色信貸余額呈現(xiàn)快速增長趨勢，年均復(fù)合增長率高達(dá)55.54%。截至2018年12月，全省綠色信貸余額已達(dá)1764億元。為進(jìn)一步擴(kuò)大綠色信貸覆蓋面，提升綠色項(xiàng)目占比，一方面，要將增量投向綠色信貸項(xiàng)目；另一方面，強(qiáng)制壓縮不達(dá)標(biāo)的存量項(xiàng)目。

（三）排污權(quán)交易、綠色貿(mào)易及市場政策

1.排污權(quán)交易市場機(jī)制缺失。排污權(quán)交易以最小的污染物削減費(fèi)用來實(shí)現(xiàn)環(huán)境容量資源的優(yōu)化配置，是環(huán)境管理政策創(chuàng)新的具體表現(xiàn)。2014年10月發(fā)布的《江西省排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作方案》，是江西省排污權(quán)有償使用與交易工作啟動的標(biāo)志。

但是，江西省現(xiàn)有的排污交易案例基本上是政府“拉郎配”促成，二級市場的流動性遠(yuǎn)未形成，排污權(quán)交易未能形成一個(gè)有效的市場體系。一是排污權(quán)指標(biāo)分配不夠規(guī)范，企業(yè)不缺排污權(quán)指標(biāo)。目前，排污權(quán)有償使用定價(jià)方法和依據(jù)還不夠清晰明確，沒有形成一個(gè)公開公正的排污權(quán)初始分配機(jī)制。二是多種減排手段擠壓了排污權(quán)交易的空間。嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)、排污收費(fèi)或收稅等行政和經(jīng)濟(jì)手段交叉使用引起沖突，擠壓了排污權(quán)的市場空間。三是價(jià)格機(jī)制不完善。一二級市場基本靠政府定價(jià)，未能形成合理定價(jià)機(jī)制。

2.資源使用權(quán)市場建設(shè)領(lǐng)域較為單一。江西省資源使用權(quán)市場建設(shè)的相關(guān)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，僅集中在土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易方面。2011年12月，江西省出臺了《土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一網(wǎng)上交易管理辦法》，規(guī)定以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)采取統(tǒng)一網(wǎng)上交易方式進(jìn)行，并配套發(fā)布《土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一網(wǎng)上交易監(jiān)督辦法》保障貫徹執(zhí)行。

3.環(huán)境污染第三方治理創(chuàng)新顯著。2018年4月印發(fā)的《江西省推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理工作實(shí)施細(xì)則》具有眾多創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在：一是明確污染治理的責(zé)任，包括排污單位污染治理的主體責(zé)任和第三方治理責(zé)任；二是探索第三方新的治理機(jī)制和實(shí)施措施；三是推動公開第三方治理信息。實(shí)踐過程中，“新余做法”極具代表性，新余市積極貫徹“政府購買服務(wù)，推行環(huán)境污染第三方治理”的理念，探索已初見成效。

（四）環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策

1.實(shí)施產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入淘汰落后產(chǎn)能。淘汰落后產(chǎn)能是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級和提高產(chǎn)業(yè)競爭力的重要途徑。2018年5月，省工信委印發(fā)《江西省工業(yè)行業(yè)利用綜合標(biāo)準(zhǔn)依法依規(guī)推動落后產(chǎn)能退出工作方案》，要求各設(shè)區(qū)市工信委牽頭會同市環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)等部門，以平板玻璃行業(yè)、鋼鐵、水泥為重點(diǎn)，因地制宜制定各地工作計(jì)劃。此外，江西省積極運(yùn)行約束機(jī)制，對“三高”行業(yè)列示負(fù)面清單，公示了淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單，集中以鋼鐵和水泥行業(yè)為主，并具體了淘汰的生產(chǎn)線（設(shè)備）型號及數(shù)量。

2.重點(diǎn)扶持工業(yè)綠色發(fā)展。江西省的產(chǎn)業(yè)扶持政策集中于推動工業(yè)綠色發(fā)展。2016—2018年江西省出臺了一系列工業(yè)綠色發(fā)展扶持政策，回答了省工業(yè)“綠色新政”目標(biāo)以及如何挖掘新的綠色增長點(diǎn)等關(guān)鍵問題。在產(chǎn)業(yè)布局上，提出要以南昌為核心打造節(jié)能環(huán)保裝備制造基地，以南昌為重點(diǎn)打造LED產(chǎn)業(yè)核心，以昌景撫為重點(diǎn)建特色環(huán)保產(chǎn)業(yè)集群；在重點(diǎn)工程扶持上，提出未來5年打造“四大”綠色工程，力爭建成3個(gè)以上國家級綠色工業(yè)園區(qū)。

3.產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策助推傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。2018年6月，江西省印發(fā)《江西省傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級行動計(jì)劃（2018—2020年）》，立足傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)現(xiàn)狀，發(fā)揮傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的特色優(yōu)勢，聚焦船舶、有色、食品、石化、建材、鋼鐵、紡織、家具等八個(gè)產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮省級“中國制造2025”專項(xiàng)資金的作用，為試點(diǎn)的市、縣（區(qū)）的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級行動提供資金支持。到2020年，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步優(yōu)化，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)占比達(dá)到35%以上，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)占比達(dá)到18%以上，高耗能行業(yè)占比下降到35%以下。

（五）其他配套與監(jiān)督措施

1.加強(qiáng)環(huán)境資本核算，建立健全自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制制度。2016年7月印發(fā)的《江西省編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》，要求全面加強(qiáng)江西省自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查和監(jiān)測基礎(chǔ)工作，摸清自然資源資產(chǎn)“家底”及其變動情況，決定全省和各設(shè)區(qū)市從2018年開始每年試編自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。2018年9月印發(fā)的《江西省自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制制度（試行）的通知》進(jìn)一步落實(shí)了《方案》，對主要目標(biāo)、試點(diǎn)內(nèi)容、試點(diǎn)地區(qū)、編制內(nèi)容、質(zhì)量控制等方面作了具體要求。

2.明確環(huán)境信用評價(jià)程序和環(huán)境信息公開責(zé)任。在環(huán)境信用方面，2017年10月印發(fā)的《江西省企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)及信用管理暫行辦法》，明確了企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)工作程序。在環(huán)境信息公開方面，2016年12月開始實(shí)施的《江西省環(huán)境信息公開管理辦法（試行）》，明確了政府和企業(yè)的環(huán)境信息社會公開責(zé)任，要求環(huán)保部門及重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)主動公開和發(fā)布環(huán)境信息，列入國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)名單的重點(diǎn)排污單位還應(yīng)當(dāng)公開其環(huán)境自行監(jiān)測方案。

3.結(jié)合環(huán)境獎(jiǎng)懲機(jī)制和配套制度建設(shè)。江西省農(nóng)作物秸稈綜合利用和管理成效顯著。一是加強(qiáng)了機(jī)制建設(shè)，秸稈管控制度進(jìn)一步完善。2018年對全省100個(gè)行政縣（市、區(qū)）建立秸稈禁燒工作考核獎(jiǎng)罰機(jī)制，省市縣三級共籌措9200萬元資金用于獎(jiǎng)罰，督促、引導(dǎo)各縣（市、區(qū)）切實(shí)取得秸稈禁燒實(shí)效。二是嚴(yán)格末端禁燒，秸稈露天焚燒管控力度顯著加大。制定了禁燒資金獎(jiǎng)罰機(jī)制的配套制度，細(xì)化了詳細(xì)的監(jiān)測和考核辦法。

軌道基礎(chǔ)控制網(wǎng)與線路控制網(wǎng)點(diǎn)和地下平面起算點(diǎn)聯(lián)測時(shí)，軌道基礎(chǔ)控制網(wǎng)平面測量每隔300 m左右聯(lián)測一個(gè)既有的高等級線路控制網(wǎng)點(diǎn)。外業(yè)測量網(wǎng)型和起算點(diǎn)聯(lián)測示意圖，如圖4。

三、江西省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策評估

通過政策評估，能夠判斷一項(xiàng)政策是否收到了預(yù)期效果，從而作為決定政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)。通過對2013—2018年江西省頒布實(shí)施的62份資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策文件的評估，我們得到江西省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策績效得分，如表1所示。

表1 江西省各類環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策績效得分統(tǒng)計(jì)表

從表1可看出，2013—2018年，江西省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策績效整體得分處于過半水平（2.83分），各類政策得分在2.3～3.3分的區(qū)間范圍內(nèi)波動。從分政策類型來看，公共財(cái)政政策績效得分（3.31分）最高，而其他配套與監(jiān)督措施（2.38分）表現(xiàn)最弱，兩類政策差距達(dá)0.93分之多。通過進(jìn)一步分析，我們發(fā)現(xiàn)，其主要原因在于政策“完整性”“協(xié)調(diào)性”和“成果性”不足，具體表現(xiàn)為：一是政策數(shù)量遠(yuǎn)低于平均政策數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，同類政策的更新和補(bǔ)充不到位；二是與其他部門以及其他地方的政策銜接有待提升；三是對于制度成果的數(shù)量和目標(biāo)效果未作定量細(xì)化。

圖5 江西省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策總體評價(jià)

圖5呈現(xiàn)了在一級指標(biāo)5個(gè)維度層面上，江西省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策績效得分的總體情況。可執(zhí)行性（3.84分）表現(xiàn)最佳，主要得益于各類政策目標(biāo)清晰，政策內(nèi)容較為真實(shí)、具體，使用方法定量和定性結(jié)合且標(biāo)準(zhǔn)較為明確。政策協(xié)調(diào)性（2.15分）短板劣勢最為明顯，政策的協(xié)調(diào)性主要涉及中央和地方之間、地方和地方之間以及部門和部門之間的政策銜接問題，這一問題也是政策落地實(shí)施過程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。江西省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在“協(xié)調(diào)性”維度上具有“貫徹中央文件較為積極，銜接說明較為具體，對接部門清晰明了”等特點(diǎn)，但在同其他部門和其他地方的銜接問題上，往往表現(xiàn)差強(qiáng)人意甚至未作涉及，政策協(xié)調(diào)性不足也必將導(dǎo)致政策成果大打折扣。有的政策缺乏明確的授權(quán)，部門之間缺乏溝通，政策制定缺乏有效性、實(shí)施效果不佳。

圖6 江西省分類環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策評估得分圖

圖6反映了從五方面評價(jià)維度評價(jià)分類環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的得分情況，政策得分在“可執(zhí)行性”和“明確性”兩維度上的表現(xiàn)最為理想，平均得分分別為3.54分和3.19分，其他三維度的得分均在3分以下。在同一維度上，不同類型環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策間的績效得分差異同樣顯著。例如，在“完整性”維度上，公共財(cái)政政策（3.75分），綠色金融政策（3.56分），排放權(quán)交易、綠色貿(mào)易及市場政策（3.00分）以及環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策（2.83分）的績效得分，均要遠(yuǎn)高于其他配套與監(jiān)督措施（1.50分）。在“協(xié)調(diào)性”維度上，除公共財(cái)政政策（2.56分）外，其他4類政策績效得分均處于1.8～2.1分的低水平區(qū)間。

綜合來看，江西省的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策整體績效水平中等偏低，仍有較大提升空間。同時(shí)，各類型環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的使用存在非均衡、績效差異顯著的特征。

四、結(jié)論與政策建議

江西省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系正逐步完善，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策試點(diǎn)工作正穩(wěn)步深化，覆蓋領(lǐng)域逐步擴(kuò)大，為實(shí)現(xiàn)“綠色崛起”發(fā)揮著重要作用。然而，由于江西省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的使用正處于初期探索階段，雖然政策體系基本形成框架，但要形成一個(gè)系統(tǒng)化、制度化的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系尚需實(shí)踐。

（一）“協(xié)調(diào)性”普遍偏低

具體而言，問題主要在于江西省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策制定部門與其他部門及其他地方間的銜接性較弱。應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化全局意識，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門間及地區(qū)間的溝通與協(xié)作，可嘗試建立環(huán)保投資統(tǒng)計(jì)信息反饋機(jī)制，加強(qiáng)部門之間、地方與地方之間的環(huán)境保護(hù)投資信息反饋。此外，兩個(gè)關(guān)鍵問題需進(jìn)一步厘清：一是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是由環(huán)保行政主管部門，還是相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門制定？二是在制定過程中以哪個(gè)部門為主，如何協(xié)調(diào)定位？我們認(rèn)為，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策制定的首要目的在于借助經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控利益主體的環(huán)境行為，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，而環(huán)保行政主管部門以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為首要職責(zé)，最為熟悉經(jīng)濟(jì)活動對生態(tài)環(huán)境的影響。因此，在政策設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中，環(huán)保行政主管部門應(yīng)積極主動，明晰環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求，做好與經(jīng)濟(jì)部門的溝通協(xié)調(diào)。而相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門應(yīng)聯(lián)合環(huán)保部門，權(quán)衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的影響。

（二）“完整性”有待提升

一是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系有待建立健全；二是以“‘命令-控制'型環(huán)境管制手段為主，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段為輔”的局面亟須轉(zhuǎn)變；三是現(xiàn)有環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的使用非均衡、績效差異顯著。對此，可從兩方面入手：一方面，借鑒日本和瑞典經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系建設(shè)及其執(zhí)行保障體系建設(shè)，建立規(guī)制手段、經(jīng)濟(jì)手段與公眾手段共同著力的多元環(huán)境治理體系，獎(jiǎng)懲并重以及激勵(lì)與約束協(xié)同發(fā)力；另一方面，補(bǔ)齊政策體系短板，加快推進(jìn)“綠色債券、資源使用市場、第三方治理市場、產(chǎn)業(yè)規(guī)制、環(huán)境資本核算、環(huán)境信用和信息”等政策的試點(diǎn)探索，早日實(shí)現(xiàn)制度化。

（三）“成果性”尚且不足

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策成果的產(chǎn)出應(yīng)依托充分的市場條件，在市場條件成熟的情況下，運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段才能達(dá)到較好的環(huán)保效果。江西省的資源環(huán)境市場仍顯單薄，還是以一種“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的思路在推進(jìn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策試點(diǎn)探索。在積極培育資源環(huán)境市場要素的同時(shí)，成果性的增強(qiáng)還可從時(shí)間和空間兩維度著力：一是歸納政策演進(jìn)規(guī)律，完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系建設(shè)路線圖；二是明晰全省11個(gè)設(shè)區(qū)市的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策差異以及執(zhí)行效果優(yōu)劣，為各地區(qū)制定科學(xué)合理的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策提供現(xiàn)實(shí)支撐。

總的來說，江西省應(yīng)立足《江西方案》，以國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為契機(jī)，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以制度建設(shè)為突破口，推進(jìn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策試點(diǎn)、改革與創(chuàng)新，加快建立健全環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系，為實(shí)現(xiàn)“綠色崛起”提供長效政策機(jī)制，打造美麗中國“江西樣板”。