匡尚毅

摘要：采取定量分析與定性分析相結(jié)合的方法，基于模糊一致矩陣的決策優(yōu)選方法建立了江蘇省河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)估體系，以了解江蘇省河長(zhǎng)制實(shí)施效果以及存在的問(wèn)題。結(jié)果表明，河長(zhǎng)制在江蘇省河湖治理方面發(fā)揮了積極的作用，但現(xiàn)行河長(zhǎng)制發(fā)展也還存在波動(dòng)性與不足之處。對(duì)此，提出了制定專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)、完善考核體系和加大宣傳力度等方面的建議。

關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制;績(jī)效評(píng)估體系;江蘇省

中圖分類(lèi)號(hào)：C931? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2019）01-0137-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.01.032? ? ? ? ? ?開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Research on the Performance Evaluation of River Chief System：

A Case Study of Jiangsu Province

KUANG Shang-yi

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： Based on the combination of quantitative analysis and qualitative analysis， the decision-making method based on fuzzy-consistent matrix method was used to establish the performance evaluation system of Jiangsu river chief system to understand the implementation effect and existing problems of Jiangsu river chief system. The results show that the river chief system has played an active role in the governance of rivers and lakes in Jiangsu Province， but there are still volatility and inadequacies in the current development of the river system. In this regard， suggestions were made for formulating special regulations， improving the evaluation system， and increasing publicity.

Key words： river chief system; performance evaluation system; Jiangsu Province

2007年無(wú)錫市太湖流域暴發(fā)嚴(yán)重的藍(lán)藻污染，使得全市的生活用水和飲用水嚴(yán)重短缺，引起舉國(guó)關(guān)注。同年，無(wú)錫市市委、市政府頒布《無(wú)錫市河（湖、庫(kù)、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，于全國(guó)范圍內(nèi)首次實(shí)施河長(zhǎng)制。無(wú)錫市委、市政府為無(wú)錫市64條主要河流分別設(shè)立“河長(zhǎng)”，由市委、市政府主要部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，并且將79個(gè)河流斷面水質(zhì)檢測(cè)結(jié)果納入各市（縣）、區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核內(nèi)容[1]。次年，江蘇省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于在太湖主要入湖河流實(shí)行“雙河長(zhǎng)制”的通知》，決定“對(duì)15條入湖河流實(shí)行‘雙河長(zhǎng)制，河長(zhǎng)分別由省和市、縣（市、區(qū)）主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任”，同時(shí)規(guī)定“河長(zhǎng)”的主要職責(zé)為“組織編制并領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施所負(fù)責(zé)河流的水環(huán)境綜合整治規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決工作中的矛盾和問(wèn)題，抓好督促檢查，確保規(guī)劃、項(xiàng)目、資金和責(zé)任‘四落實(shí)，帶動(dòng)治污工作的深入開(kāi)展”。2012年，江蘇省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)全省河道管理河長(zhǎng)制工作意見(jiàn)的通知》，在江蘇省內(nèi)推廣實(shí)行河長(zhǎng)制。2015年，江蘇省全省727條省骨干河道1 212個(gè)河段河長(zhǎng)落實(shí)到位，初步形成了較為完善的河長(zhǎng)體系[2]。2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，對(duì)河長(zhǎng)制提出了總體要求，明晰了六項(xiàng)主要任務(wù)和四大保障措施。河長(zhǎng)制的大幕徐徐拉開(kāi)，標(biāo)志著河長(zhǎng)制正式由地方治河對(duì)策提升至國(guó)家意志。中央發(fā)文后不久的2017年3月，江蘇省委辦公廳、政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于在江蘇全省全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見(jiàn)》，參照中央發(fā)文并結(jié)合省內(nèi)情況，明確了八項(xiàng)主要任務(wù)和五大保障措施，進(jìn)一步強(qiáng)化了河長(zhǎng)職能。

國(guó)內(nèi)學(xué)界也在關(guān)注著河長(zhǎng)制的推行。左其亭等[3]從河長(zhǎng)制理論基礎(chǔ)開(kāi)始分析，提出三大支撐體系，并給出具體的實(shí)施途徑;王書(shū)明等[4]依托新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，首先肯定了河長(zhǎng)制的制度創(chuàng)新，但也指出了河長(zhǎng)制存在制度性不足，在監(jiān)管、問(wèn)責(zé)方面仍需加強(qiáng);任敏[5]認(rèn)為河長(zhǎng)制具有跨部門(mén)協(xié)同模式的特征，分析了此種模式的責(zé)任機(jī)制、協(xié)作機(jī)制、影響因素等;李美存等[6]從江蘇省河長(zhǎng)制實(shí)施現(xiàn)狀出發(fā)，分析存在的問(wèn)題，構(gòu)想出由法律層面到吸納社會(huì)力量，最終完善考核的長(zhǎng)效治污路徑。

1? 河長(zhǎng)制的目標(biāo)解讀

水利部前部長(zhǎng)陳雷指出，“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展是全面推行河長(zhǎng)制的立足點(diǎn)，核心是把尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念貫穿到河湖管理保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的全過(guò)程，促進(jìn)河湖休養(yǎng)生息、維護(hù)河湖生態(tài)功能”。江蘇省省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在江蘇全省全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見(jiàn)》中提出了嚴(yán)格水資源管理、加強(qiáng)河湖資源保護(hù)、推動(dòng)河湖水污染防治、開(kāi)展水環(huán)境綜合治理、實(shí)施河湖生態(tài)修復(fù)、推進(jìn)河湖長(zhǎng)效管護(hù)、強(qiáng)化河湖執(zhí)法監(jiān)督和提升河湖綜合功能共計(jì)八大任務(wù)。通過(guò)對(duì)這八大主要任務(wù)進(jìn)一步的分析、解讀，可以將其概括為水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和法律監(jiān)管四類(lèi)目標(biāo)。

1.1? 水污染防治

想要防治水污染問(wèn)題就要從兩方面入手，一是減少入河湖污染物，二是對(duì)受污染河湖的整治。減少入河湖污染物是從源頭上把控水污染防治，需要排查入河湖污染源，嚴(yán)格治理工礦企業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染、農(nóng)業(yè)面源污染等，落實(shí)污染物達(dá)標(biāo)排放要求切實(shí)監(jiān)管入河湖排污口，嚴(yán)格地控制進(jìn)入河湖的排污總量。對(duì)于受污染河湖的整治，要充分貫徹《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，理清河湖水污染防治的目的與主要任務(wù)，統(tǒng)籌水上、岸上污染治理，完善入河湖排污管控機(jī)制和考核體系。

1.2? 水環(huán)境治理

加強(qiáng)河湖水環(huán)境綜合整治，需要加強(qiáng)水源地保護(hù)與污水治理能力。貫徹推進(jìn)飲用水水源地指標(biāo)達(dá)標(biāo)建設(shè)，并且實(shí)施規(guī)范化管理，切實(shí)排查各種環(huán)境隱患，保障飲用水水源安全。加強(qiáng)河、湖、濕地等水環(huán)境綜合整治，加速推進(jìn)水環(huán)境治理網(wǎng)格化和信息化建設(shè)進(jìn)程，建立健全水環(huán)境問(wèn)題預(yù)警機(jī)制。針對(duì)城鎮(zhèn)要快速推進(jìn)城鎮(zhèn)雨污分流管建設(shè)、污水處理設(shè)施建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施工程。農(nóng)村地區(qū)需要提高生活污水處理設(shè)施覆蓋率，以生活污水、生活垃圾處理、河道疏浚整治為重點(diǎn)，綜合解決農(nóng)村水環(huán)境問(wèn)題，推進(jìn)水美鄉(xiāng)村建設(shè)，促進(jìn)水生態(tài)文明發(fā)展。

1.3? 水生態(tài)修復(fù)

水生態(tài)修復(fù)就是要強(qiáng)化河湖等生態(tài)修復(fù)與保護(hù)，嚴(yán)禁侵占自然河、湖、濕地等水源涵養(yǎng)空間的行為，加強(qiáng)水域資源的保護(hù)，《江蘇省建設(shè)項(xiàng)目占用水域管理辦法》需要被嚴(yán)格實(shí)行，執(zhí)行水域占用補(bǔ)償、等效替代辦法。有序?qū)嵤┩颂镞€湖工程，大力推進(jìn)河湖等水系連通工程建設(shè)，恢復(fù)并增加水域面積?？茖W(xué)地調(diào)度、管理江河湖庫(kù)水量，滿足江河湖庫(kù)基本生態(tài)用水的需求，重點(diǎn)保障枯水期生態(tài)基本水量。加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)網(wǎng)建設(shè)，積極推進(jìn)建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化水土流失綜合治理。加強(qiáng)江河湖庫(kù)濕等地保護(hù)，實(shí)行濕地用途管制辦法，以維持河湖濕地的資源總量。

1.4? 法律監(jiān)管

水資源是人類(lèi)生存和發(fā)展不可缺少的寶貴資源，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)[7]，因此有必要加強(qiáng)河湖管理執(zhí)法能力建設(shè)。需要加大監(jiān)管力度，建立健全信息共享、定期會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，并且要統(tǒng)籌多部門(mén)的行政執(zhí)法職能，推進(jìn)流域綜合執(zhí)法和執(zhí)法協(xié)作。加強(qiáng)執(zhí)法巡查監(jiān)管，增大對(duì)重點(diǎn)區(qū)域和敏感水域的執(zhí)法監(jiān)管力度，對(duì)違法行為實(shí)行“三早處理”（早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理）。建立健全案件通報(bào)制度，推行行政執(zhí)法與刑事司法二者間的有效對(duì)接，對(duì)重大涉水違法案件實(shí)行掛牌督辦，堅(jiān)決打擊涉水違法犯罪活動(dòng)。

2? 河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建

2.1? 指標(biāo)選取

河長(zhǎng)制績(jī)效考核主要是考核河長(zhǎng)制實(shí)行的效果。從水資源管理的角度看，2011年中央一號(hào)文件明確提出實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，建立用水總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三項(xiàng)制度”，即所謂的“三條紅線”。結(jié)合上文對(duì)河長(zhǎng)制的解讀和水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)與法律監(jiān)管四類(lèi)目標(biāo)，歸納出河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)估體系可由水資源供給、水資源利用和水污染排放三部分構(gòu)成。具體指標(biāo)及相關(guān)數(shù)據(jù)見(jiàn)表1。

1）水資源供給包括數(shù)量和質(zhì)量?jī)煞矫?，即全省總供給水量和三級(jí)以上水質(zhì)占總水域比。推行河長(zhǎng)制的一個(gè)重要目的就是提高區(qū)域供水能力、提升水環(huán)境，而全省總供給水量和三級(jí)以上水質(zhì)占比很好地反映了這兩項(xiàng)要求。

2）水資源利用則是對(duì)水資源利用效率的考察，提高水資源利用效率也是推行河長(zhǎng)制的內(nèi)在要求。在眾多指標(biāo)中，萬(wàn)元GDP耗水量和萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量較好地反映了水資源利用效率的情況。

3）水污染排放是從全省污水排放量的角度考量，在《關(guān)于在江蘇全省全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見(jiàn)》中就有減少入河湖污染物，從源頭上把控水污染防治的類(lèi)似表述。

2.2? 數(shù)據(jù)處理

本次河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)估研究運(yùn)用德?tīng)柗品◤V泛征求了相關(guān)專(zhuān)家和學(xué)者的意見(jiàn)，對(duì)全省總供水量、三級(jí)以上水質(zhì)占總水域比、萬(wàn)元GDP耗水量、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量和全省污水排放量五項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行了確定，分別為20%、25%、20%、20%和15%。

為了消除不同指標(biāo)數(shù)量級(jí)和量綱對(duì)結(jié)果造成的影響，需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理?？蓪⑦@五項(xiàng)指標(biāo)分為越大越優(yōu)型指標(biāo)和越小越優(yōu)型指標(biāo)，全省總供水量和三級(jí)以上水質(zhì)占總水域比屬于前者，其余三項(xiàng)指標(biāo)屬于后者。根據(jù)Zald公式構(gòu)建優(yōu)屬度矩陣，如果是越大越優(yōu)型指標(biāo)則按照公式（1）處理，如果是越小越優(yōu)型指標(biāo)則根據(jù)公式（2）處理。

3? 江蘇省河長(zhǎng)制績(jī)效分析

利用表1所示數(shù)據(jù)，結(jié)合公式（1）、公式（2）和公式（3）計(jì)算得到2003—2016年江蘇省水資源管理效果的具體評(píng)價(jià)值和趨勢(shì)（表2、圖1）。

3.1? 河長(zhǎng)制整體發(fā)展趨勢(shì)

由圖1可以看出，2003—2016年江蘇省水資源管理效果整體呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，尤其是在河長(zhǎng)制出現(xiàn)之后，但是這種變好的趨勢(shì)并不是一帆風(fēng)順的，2013—2015年還出現(xiàn)連續(xù)三年的負(fù)增長(zhǎng)的情況。2016年江蘇省水資源管理效果評(píng)價(jià)值又達(dá)到一個(gè)峰值。

由于太湖藍(lán)藻暴發(fā)而開(kāi)展的河長(zhǎng)制截至2012年都沒(méi)有進(jìn)行全省范圍內(nèi)的推廣，只是在相關(guān)市、縣、區(qū)實(shí)施。2012年，江蘇省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)全省河道管理河長(zhǎng)制工作意見(jiàn)的通知》，正式在江蘇省全省范圍內(nèi)推廣河長(zhǎng)制。比較2007年前后的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，從全省范圍看，河長(zhǎng)制剛開(kāi)始推廣時(shí)的效果并不十分明顯，隨著時(shí)間的推移河長(zhǎng)制推行的效果逐漸顯現(xiàn)，2012年的水資源管理效果評(píng)價(jià)值達(dá)到一個(gè)峰值。

3.2? 河長(zhǎng)制推行效果波動(dòng)原因分析

根據(jù)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)，可以將河長(zhǎng)制的發(fā)展大致分為三個(gè)時(shí)期：效果初顯期、波動(dòng)期和再發(fā)展期。

2007—2012年為河長(zhǎng)制效果顯現(xiàn)期。2007年是河長(zhǎng)制的元年，江蘇省無(wú)錫市在太湖流域推廣實(shí)施河長(zhǎng)制，帶動(dòng)了太湖流域周邊縣市以及蘇北的宿遷、鹽城、淮安等市紛紛效仿，出臺(tái)相關(guān)政策推行河長(zhǎng)制，推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)[8]。