楊志軍 田學(xué)浪

摘? 要： 學(xué)習(xí)關(guān)系到人類行為的進步，政策學(xué)習(xí)關(guān)系到地方政府治理能力的提升，地方政府在治理過程中必須進行政策學(xué)習(xí)才能適應(yīng)市場和社會的發(fā)展需求。從政策學(xué)習(xí)動力機制分析，地方政府政策學(xué)習(xí)可分為兩種類型：基于內(nèi)生驅(qū)動的政策工具和基于外部壓力的社會沖突。在學(xué)習(xí)意愿和結(jié)果二維分析框架中，政策工具型政策學(xué)習(xí)以治理工具為主，內(nèi)容更豐富，結(jié)果較好;社會沖突型政策學(xué)習(xí)以鄰避抗爭為主，內(nèi)容較為單一，結(jié)果較差。從根源來看，二者分別來自凝閉型政策體制的“凝聚力”和“閉合性”;從機理來看，分別依托內(nèi)部市場化和委托-代理機制;從特征來看，分別體現(xiàn)漸進應(yīng)對和突發(fā)應(yīng)對;從結(jié)果來看，分別導(dǎo)致常規(guī)政策變遷和非常規(guī)政策變遷。在新時代背景下，城市政府要樹立政策工具治理思維，客觀認識政策變遷周期，理性對待政策學(xué)習(xí)機制，始終堅持政府掌舵下的市場化改革，大力推動政策體制從“凝閉”向“迎臂”轉(zhuǎn)變，不斷滿足民眾向往和追求美好生活的需求，從而激活地方治理體系，推動國家治理現(xiàn)代化建設(shè)。

關(guān)鍵詞： 地方政府治理;城市政府;政策學(xué)習(xí);國家治理現(xiàn)代化

中圖分類號： D630? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1009-3176（2019）01-078-（11）

一、問題提出

治理現(xiàn)代化的核心是人的現(xiàn)代化，人的現(xiàn)代化與學(xué)習(xí)息息相關(guān)，在所有學(xué)習(xí)群體中，各級政府尤其是地方政府所進行的政策學(xué)習(xí)最為重要。一是因為地方政府治理是國家治理的中觀平臺，中央政策必須通過地方政府才能落實。二是地方政府擁有較大的行政自由裁量權(quán)，政策制定、執(zhí)行、評估以及終結(jié)，都需要根據(jù)現(xiàn)實環(huán)境的變化而進行政策學(xué)習(xí)。從動力機制來看，政策學(xué)習(xí)主要有兩條途徑：一種是內(nèi)部動力，即通過主動的政策工具應(yīng)用、創(chuàng)新解決社會問題，進行政策學(xué)習(xí)和政策變遷;另一種是基于外部動力，即外部社會環(huán)境強加的壓力迫使政府進行政策學(xué)習(xí)。前者我們可以稱之為基于政策工具創(chuàng)新的政策學(xué)習(xí)，后者可以稱之為基于社會沖突壓力的政策學(xué)習(xí)，據(jù)此便形成兩種政策學(xué)習(xí)類型：政策工具型和社會沖突型。兩種類型給地方政府分別帶來漸進性制度變遷或強制性制度變遷，型塑地方政府政策學(xué)習(xí)的機制，影響地方政府政策學(xué)習(xí)的效果。

就事物發(fā)展的一般規(guī)律來看，內(nèi)因是根據(jù)，外因是條件。內(nèi)部動力驅(qū)動下的政策工具型政策學(xué)習(xí)正向效應(yīng)較為普遍，如城市化建設(shè)中大量使用PPT，尤其是BOT等政市合作的自愿型政策工具方式，使中國城市面貌發(fā)生根本性改變;外部環(huán)境影響下的社會沖突型政策學(xué)習(xí)負向效應(yīng)較為明顯，如城市化進程中的鄰避抗爭行動經(jīng)常一鬧就靈，造成政府改變原初政策決策，對已經(jīng)決定興建或在建的大型城市公共工程項目停建、緩建、改建、遷建。那么，基于政策工具和社會沖突兩種不同類型的政策學(xué)習(xí)有何差異？造成這種差異的根源、機理、表現(xiàn)和后果又有哪些？如何理性看待兩種政策學(xué)習(xí)類型對地方政府治理的影響？這種影響對于推進并進而實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化有哪些作用？圍繞這些問題，本文將作出解釋。

二、基于動力機制的政策學(xué)習(xí)類型提出脈絡(luò)

政策學(xué)習(xí)的提出和發(fā)展有四個階段：一是政治學(xué)習(xí)階段。1974年，Heclo提出了政治學(xué)習(xí)。他認為，政治學(xué)習(xí)即政策決策者回應(yīng)外在環(huán)境的變化作出的因應(yīng)性調(diào)整，必須適應(yīng)環(huán)境改變使政策成功[1]。二是政府學(xué)習(xí)階段。1981年，Etheredge提出了政府學(xué)習(xí)。他指出組織內(nèi)部的知識積累與價值變化可以帶動組織的適應(yīng)性行為的改變，政府可以通過學(xué)習(xí)的方式來促進自身知識與效能的提升，進而促進政策形成的有效性[2]。他認為政府學(xué)習(xí)是指將組織學(xué)習(xí)的分析要素納入，是政府通過學(xué)習(xí)的方式，增加知識和技術(shù)來提升行動效能的過程。三是政策導(dǎo)向的學(xué)習(xí)階段。1987年，Sabatier提出了政策導(dǎo)向的學(xué)習(xí)。Sabatier在闡釋政策變遷的倡議聯(lián)盟框架時提出以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)（policy-oriented learning），意指政策子系統(tǒng)內(nèi)的各成員為實現(xiàn)政策核心信仰而進行的不斷探索與調(diào)試的過程，涉及由經(jīng)驗引致的相對持久的思想與行為取向的改變，并與信仰體系原則的形成和演變相關(guān)[3]，而以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)主要發(fā)生在信念體系的次要方面[4]。四是經(jīng)驗汲取階段。1991年，在Sabatier的基礎(chǔ)上，Rose提出了經(jīng)驗汲取，即面對共同的問題，政策制定者可以從其他地方的正面經(jīng)驗或負面教訓(xùn)中學(xué)習(xí)[5]。1992年，Bennett和Howlett對政策學(xué)習(xí)相關(guān)理論進行了整合和比較，不同類型的政策學(xué)習(xí)最后都指向用學(xué)習(xí)的概念來解釋政策變遷[6]。

政策學(xué)習(xí)機制主要有四類：一是學(xué)習(xí)的時空機制。羅斯認為，在任何為了縮小不滿而進行的努力中，政策擬定者都有三種選擇，即翻閱國度的史籍（時間機制中的過去）、考慮國家的將來（時間機制中的未來）與從他處收集經(jīng)驗（空間機制中的他地）[7]。二是學(xué)習(xí)的認知機制。埃瑟里奇提出“雙軌政策制定”模型，即“宏大的自我”（外交上控制的需求）和“柔弱的自我”（對自身資源缺乏的懼怕），成為阻礙政府學(xué)習(xí)的過濾器[8]。三是學(xué)習(xí)的方向機制。歐盟的決策咨詢解釋了歐盟成員國傾向于學(xué)習(xí)歐盟委員會所給予的解決問題的標準化路徑，即學(xué)習(xí)的方向機制是水平的和向上的[9]。四是學(xué)習(xí)的路徑機制。列維認為，決策者進行一些微細的政策改變，視察其成效，從試錯中學(xué)習(xí)，漸進地改良[10]。較之國外學(xué)者，國內(nèi)學(xué)者則側(cè)重于從中國地方政府間關(guān)系尤其是政策創(chuàng)新和政策轉(zhuǎn)移的角度來研究政策學(xué)習(xí)。典型代表有：楊宏山在引入地方政府的學(xué)習(xí)能力這一變量的基礎(chǔ)上，支持學(xué)習(xí)能力強的地方政府建立專項學(xué)習(xí)機制，指出擇取學(xué)習(xí)本領(lǐng)強的地方政府展開政策實驗是提高踐行的有力保障[11]。朱旭峰、趙慧在對中國三項養(yǎng)老保險政策進行比較案例研究的基礎(chǔ)上，指出中國側(cè)重于水平方向上政策成功經(jīng)驗的政策學(xué)習(xí)，因而較難產(chǎn)生政策創(chuàng)新，認為發(fā)現(xiàn)錯誤并從錯誤中學(xué)習(xí)是學(xué)習(xí)的關(guān)鍵之處[12]。據(jù)國內(nèi)外學(xué)者論述，我們可將政策學(xué)習(xí)定義為政府通過經(jīng)驗汲取的方式促進公共政策和社會需求的互相匹配，提高政策制定的針對性和科學(xué)性，以實現(xiàn)特定政策結(jié)果，是政策決策向市場和社會進行學(xué)習(xí)的過程。而在確定政策學(xué)習(xí)的發(fā)展內(nèi)涵和細分政策學(xué)習(xí)的解釋機制之余，還需要從政策學(xué)習(xí)的中國情境出發(fā)，按照政府治理主體劃分出兩大動力機制，即內(nèi)部動力與外部動力，而后分別對應(yīng)于內(nèi)外動力機制，形成政策工具型和社會沖突型兩種新的分析類型。

在內(nèi)部動力下，政策工具型屬于經(jīng)驗學(xué)習(xí)，它既包含政策學(xué)習(xí)主體（主要是指政府）對當前的政策環(huán)境與政策運行過程中出現(xiàn)的問題進行主動政策學(xué)習(xí)，又包括對自身經(jīng)驗或其他地方政府經(jīng)驗而進行的主動政策學(xué)習(xí)。作為積極主動的政策工具型政策學(xué)習(xí)，它是一種常規(guī)的政策學(xué)習(xí)模式，來源于政府主動行政、提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和優(yōu)良公共服務(wù)過程中，與市場和社會形成伙伴關(guān)系的手段，很多時候以多種創(chuàng)新的方式體現(xiàn)。例如，利豪特等人根據(jù)強制性程度將政策工具劃分為自愿性工具、強制性工具和混合性工具[13];Rothwell和Zegveid在對政策工具箱整合的基礎(chǔ)上，將政策工具劃分為供給面、環(huán)境面和需求面三個方面，并指出三種類型的政策工具相互作用形成合力，才能達到政策效果最優(yōu)[14]。在政策工具具體提供方式上，歐文·E·休斯認為有四類：供應(yīng)、補貼、生產(chǎn)與管制[15];薩拉蒙劃分為14類：直接行政、社會管制、經(jīng)濟管制、合同、撥款、直接貸款、貸款擔(dān)保、保險、稅收支出、收費、用者付費、債務(wù)法、政府公司、憑單制[16]。國內(nèi)學(xué)者陳振明將其分為市場化工具、工商管理技術(shù)、社會化手段三大類[17]。由此可見，學(xué)術(shù)界對政策工具的提出和劃分，不僅是基于政府活動實踐創(chuàng)新的需要，而且也對政府治理產(chǎn)生積極作用。同時政府治理活動實踐所使用的一系列政策工具或創(chuàng)新性使用行為，本身就在及時應(yīng)對和解決城市治理或公共治理問題，這是一種政策學(xué)習(xí)的路徑，利于及時改進工作，從而優(yōu)化公共服務(wù)，提升治理能力。特別是在習(xí)近平同志所說的“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細”精神指引下，政策工具型政策學(xué)習(xí)將會形成強大內(nèi)生動力，持續(xù)地為政府治理實踐創(chuàng)新提供營養(yǎng)，不僅滿足多元化、多樣化、精細化的治理需求，而且也進一步豐富政策工具的類型，增強政策工具理論厚度。

在外部動力下，作為產(chǎn)生社會沖突典型代表，鄰避抗爭（Not In My Backyard，簡稱“NIMBY”）由來已久。迪爾指出，“鄰避”行動是指社區(qū)居民面對在他們的社區(qū)附近擬建的不受歡迎的設(shè)施時所采取的策略和行動[18]。維特斯等擴展了“鄰避”行動的定義，指出“鄰避”就是居民對于危害社區(qū)的生活和環(huán)境權(quán)利的工業(yè)或公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的消極抵制或者反對[19]。對于產(chǎn)生于西方國家的概念，在具體研究中國本土?xí)r，張樂、童星指出，就國內(nèi)的經(jīng)驗看，“鄰避”行動既非居民的情感宣泄，也不是單純的經(jīng)濟分配不公的必然結(jié)果，不同類型的鄰避行動有著迥異的生成機制[20]。楊志軍則從鄰避抗爭結(jié)果效應(yīng)的角度，認為當代中國的鄰避抗爭行動除了具有突發(fā)性、即時性和臨機性之外，還具有消極性特點，即鄰避抗爭所帶來的是地方政府消極改變原初政策結(jié)果，并沒有帶來政府治理體系的根本性變化[21]。鄰避抗爭和大多集體行動或群體性事件一樣，具有一鬧就靈特征，只不過可以將其具體解讀為一鬧就停、一鬧就緩、一鬧就遷三種情形。不管是哪一種具體情況，最后都能帶來地方政府在政策決策中的改變，這種改變被我們稱之為“決策型回應(yīng)”[22]。決策型回應(yīng)依然可以視為政策學(xué)習(xí)范疇，與政府治理體系自身主動使用和創(chuàng)新性使用政策工具不同的是，地方政府治理體系所作出的這種“決策型回應(yīng)”具有強烈的外源性而非內(nèi)源性特點，這種外源性的生成又是源于中國絕大多數(shù)集體行動的暴力維權(quán)方式。正是政府治理體系外部的社會抗議和沖突使地方政府治理體系被迫回應(yīng)社會壓力，解決民眾訴求，開啟政策學(xué)習(xí)議程。同時，鄰避抗爭行動往往具有突發(fā)性、即時性和臨機性以及消極性四大特點，比其他類型集體行動或群體性事件還要更復(fù)雜一些，有利于更全面、更綜合地來看社會沖突型政策學(xué)習(xí)的生成和運行。

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者對社會沖突的研究大都注重社會沖突發(fā)生機理的研究，僅僅探究了社會沖突的發(fā)生原因、發(fā)展的邏輯過程以及某一方面或某幾方面的原因是如何導(dǎo)致社會沖突的，恰恰缺失政策工具的比較視野。在研究政策工具議題時，多數(shù)學(xué)者也只是局限在政策工具本身的使用價值和創(chuàng)新途徑上，特別側(cè)重于從具體的案例或采用定量方法，對政策工具使用的效度進行比較和驗證，從而對城市治理急需要加以關(guān)注和突破的問題提供可行解決方案，例如環(huán)保治污、教育醫(yī)療、志愿服務(wù)等。在涉及到政策學(xué)習(xí)研究時，往往只注重單一領(lǐng)域或至多兩個領(lǐng)域的研究，如政策學(xué)習(xí)與社會沖突、政策學(xué)習(xí)與政策工具等，這種結(jié)合的目的也是為了更好地解釋和深化政策學(xué)習(xí)機制，為政策學(xué)習(xí)的世界知識提供中國方案。同時，關(guān)于政策工具與社會沖突各自的理論脈絡(luò)，都沒有將之放到地方政府政策學(xué)習(xí)的動力和結(jié)果維度來考察，社會沖突、政策工具和政策學(xué)習(xí)之間并沒有形成內(nèi)在的邏輯一致性。基于此，本文以城市化進程中地方政府政策學(xué)習(xí)為研究對象，從社會沖突與政策工具兩種類型比較分析的視角，充分運用兩方面的案例來分析地方政府政策學(xué)習(xí)的成功與失敗，以期提供一個研究政策學(xué)習(xí)的全新視角。

三、基于意愿和結(jié)果二維框架的地方政府政策學(xué)習(xí)類型分析

基于內(nèi)外部不同的動力機制，政策工具和社會沖突會形成兩種不同類型的政策學(xué)習(xí)。這種政策學(xué)習(xí)的理論脈絡(luò)在上述內(nèi)容中已經(jīng)得到了很好的展現(xiàn)，那么，兩種政策學(xué)習(xí)機理如何呈現(xiàn)？學(xué)習(xí)結(jié)果又是怎樣？我們劃分出兩個維度：政策學(xué)習(xí)意愿和學(xué)習(xí)結(jié)果，意愿用強和弱來表示，結(jié)果是好與差。意愿和結(jié)果所形成的2×2矩陣圖有四種情形：意愿弱、結(jié)果差的情形是社會沖突型政策學(xué)習(xí)，以鄰避抗爭為典型;另外三種情形都是政策工具型政策學(xué)習(xí)，其中意愿強、結(jié)果差的情形是以生活類公眾參與為代表的政策工具型政策學(xué)習(xí);意愿弱、結(jié)果好的情形是以城市建設(shè)中BOT方式為代表的政策工具型政策學(xué)習(xí);意愿強、結(jié)果好的情形是以互聯(lián)網(wǎng)+智慧交通為代表的政策工具型政策學(xué)習(xí)。政策學(xué)習(xí)意愿為橫軸，政策學(xué)習(xí)結(jié)果為縱軸，政策學(xué)習(xí)呈現(xiàn)兩個類型四種情形。

意愿和結(jié)果雙重維度下的政策學(xué)習(xí)劃分標準是成功和失敗兩種屬性。諸如人類行為一樣，任何政策學(xué)習(xí)都面臨成功或失敗的選擇，兩種屬性的存在是人類學(xué)習(xí)行為的必然結(jié)果。這個結(jié)果又不能等同于政策學(xué)習(xí)結(jié)果維度中的好與差，因為政策學(xué)習(xí)結(jié)果維度中的好與差只是作為衡量社會沖突和政策工具兩種政策學(xué)習(xí)類型的現(xiàn)實結(jié)果，這個結(jié)果是地方政府在不同情境下采取不同的學(xué)習(xí)方式所帶來的后果。不同類型背后的學(xué)習(xí)動力源也完全不同，社會沖突型政策學(xué)習(xí)作為外在撬動力，其動力源是社會沖突，屬于“外生”學(xué)習(xí)，即政府對社會沖突和刺激作出反應(yīng)而產(chǎn)生的學(xué)習(xí);政策工具型政策學(xué)習(xí)作為內(nèi)在驅(qū)動力，其動力源是政策工具創(chuàng)新與選擇，屬于“內(nèi)生學(xué)習(xí)”，即根據(jù)過去政策執(zhí)行經(jīng)驗和新面臨的問題，對政策工具進行創(chuàng)新，以實現(xiàn)政策目標。

1.社會沖突型政策學(xué)習(xí)：意愿弱、結(jié)果差

社會沖突型政策學(xué)習(xí)中地方政府學(xué)習(xí)意愿弱，學(xué)習(xí)結(jié)果差。在鄰避抗爭研究中，我們已經(jīng)指出，作為一種沖突-回應(yīng)模式下的地方政府政策學(xué)習(xí)類型，抗爭行為本身往往和其他類型群體性事件一樣具有一鬧就靈特征，但又具有某種差異，這種差異在于其內(nèi)涵的豐富性和特征的多元性。內(nèi)涵的豐富性是鄰避抗爭產(chǎn)生導(dǎo)致一鬧就停、一鬧就緩、一鬧就遷;特征的多元性是鄰避抗爭具有突發(fā)性、臨機性、即時性和消極性，正是這兩方面的差異使得鄰避抗爭在眾多群體性事件類型和研究中都成為典型。在具體考察鄰避抗爭帶來地方政府政策學(xué)習(xí)時，一般將上述一鬧就靈結(jié)果視之為地方政府政策學(xué)習(xí)的結(jié)果，只是這種結(jié)果在政府層面可以用諸如意愿—能力等框架或方式來進行解釋。地方政府政策學(xué)習(xí)是將鄰避抗爭一鬧就靈的結(jié)果效應(yīng)倒過來分析，從地方政府面對外在社會壓力以抗爭沖突的形式體現(xiàn)出來的回應(yīng)性表現(xiàn)。在眾多鄰避抗爭案例中，我們可以觀察得到地方政府在政策學(xué)習(xí)上的意愿分為兩種：一是鄰避設(shè)施項目上馬之前的論證性學(xué)習(xí);二是鄰避抗爭沖突發(fā)生之后的回應(yīng)性學(xué)習(xí)。前者是是否堅持科學(xué)性、民主化決策的問題，后者是是否及時回應(yīng)民意、提升行政合法性問題。對前者而言，鮮有鄰避設(shè)施項目決策的公眾參與，也鮮有橫向地方政府間對于鄰避設(shè)施項目建設(shè)的學(xué)習(xí)機制，唯有一起是廣東茂名建設(shè)PX項目向江西九江學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)結(jié)果帶來的卻是加速鄰避抗爭本地化進程。對后者而言，地方政府在事件發(fā)生之后的政策學(xué)習(xí)意愿同樣不屬于積極主動，也是被動逼迫。所以在意愿均很弱的情況下，鄰避抗爭事件頻發(fā)，造成地方政府政策學(xué)習(xí)結(jié)果差。

2.政策工具型政策學(xué)習(xí)：意愿強、結(jié)果差

作為城市政府治理過程中廣泛采用的政策工具型政策學(xué)習(xí)的第一種是學(xué)習(xí)意愿雖然較強，學(xué)習(xí)結(jié)果卻不好。此類情形經(jīng)常在生活類公眾參與中體現(xiàn)，主要是在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)方面，特別是水價調(diào)整、電費價格咨詢、出租車價格調(diào)整以及公園設(shè)施建設(shè)等有償付費的公共服務(wù)領(lǐng)域，經(jīng)常會召開聽證會、座談會或懇談會，此類會議性質(zhì)屬于一種各級地方政府構(gòu)建協(xié)商民主模式的內(nèi)容，也搭建了一定的討論平臺，具有公共協(xié)商的社會基礎(chǔ)，不能不說地方政府政策學(xué)習(xí)的意愿實屬強烈。但學(xué)習(xí)結(jié)果要用事實說話，此類地方政府與社會橫向協(xié)商會往往成為漲價前的“通氣會”，成為社會民眾中口口相傳的“一聽即漲”或“逢聽必漲”模式，聽證會、座談會等也由此變?yōu)椤鞍裁窀媸尽?。比如?008年備受關(guān)注的某市天然氣調(diào)整暨價格機制改革聽證會，在燃氣股份有限公司向某市發(fā)展和改革委員會提交了《關(guān)于調(diào)整本市天然氣銷售價格的申請》之后，雖然積極主持了由社會各界代表組成的“聽證會”進行政策學(xué)習(xí)，然而在聽證會過程中，相關(guān)部門不顧代表反對漲價的聲音，試圖強制通過預(yù)定的漲價方案。就像當?shù)厣虉笏裕骸叭細庹{(diào)價舉行得很成功，因為結(jié)果沒有一點懸念。”[23]由此看到，在生活類公眾參與的政策工具型政策學(xué)習(xí)下，雖然地方政府表現(xiàn)出強烈的政策學(xué)習(xí)意愿，但絕大多數(shù)聽證會與座談會聽而不證或證而不用，基本流于形式，政策學(xué)習(xí)結(jié)果并不理想。因此，城市治理中公共協(xié)商平臺的構(gòu)建和使用必須接受第三方評估，已有的城市政府自上而下體制內(nèi)績效考評已經(jīng)發(fā)揮作用，在“放管服”改革背景下，基于社會第三方的評估沒有發(fā)揮作用，致使在生活類公眾參與的政策學(xué)習(xí)難以實至名歸。

3.政策工具型政策學(xué)習(xí)：意愿弱、結(jié)果好

第二種是學(xué)習(xí)意愿弱，但學(xué)習(xí)結(jié)果卻好。與生活類公眾參與相反，在城市開發(fā)建設(shè)過程中各級政府往往成立城市建設(shè)投資集團有限公司（簡稱“城投公司”），一般均為當?shù)卣鲑Y設(shè)立的國有獨資企業(yè)。其主要職能是貫徹當?shù)攸h委和政府的戰(zhàn)略決策要求，按照政府的意圖，負責(zé)重大城建項目建設(shè)資金的籌措和投入，例如棚戶區(qū)安置房建設(shè)，業(yè)務(wù)涵蓋城市建設(shè)投融資、中央商務(wù)區(qū)開發(fā)建設(shè)、城市奧林匹克體育場建設(shè)、老城區(qū)改造升級、鐵公機建設(shè)、棚改舊改、停車建設(shè)運營、水務(wù)及水資源利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、熱電熱力燃氣等城市公共工程建設(shè)的方方面面[24]。目的是為了更好地發(fā)揮政府在資本運作和資產(chǎn)經(jīng)營活動中的導(dǎo)向和調(diào)控作用，促進資本合理流動，提升資本運作和資產(chǎn)經(jīng)營的層次、能級和效益，促進城市建設(shè)資金的合理配置和滾動增值，為加快城市化進程服務(wù)。尤其是廣泛采用BOT、TOT等PPP模式“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”，對于推動城市化進程、城市開發(fā)建設(shè)起到了舉足輕重的作用。以重慶城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的垃圾焚燒項目建設(shè)為例[25]，重慶市政府基于服務(wù)專業(yè)程度、質(zhì)量保證以及財政壓力等方面考慮，對擴建垃圾焚燒工程表現(xiàn)出微弱的政策學(xué)習(xí)意愿，沒有開展廣泛的公眾參與，但卻使用了較強的BOT政策工具，取得了良好結(jié)果。具體為：將本屬于其職能范圍內(nèi)的重慶市主城區(qū)第三、四垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)承包給重慶三峰環(huán)境產(chǎn)業(yè)集團有限公司，建成后由三峰集團展開運營，一定年限后移交給城市政府。其中，政府將垃圾處理費用轉(zhuǎn)化為購買電能的方式付出，使政府的一次性投入轉(zhuǎn)變?yōu)榉制谫徺I服務(wù)，既省去必然的垃圾處理成本，又獲得城市發(fā)展的必需電能，而民眾和企業(yè)則分別獲得專業(yè)可靠的服務(wù)質(zhì)量與微弱但穩(wěn)定的利潤，沒有發(fā)生鄰避抗爭事件，學(xué)習(xí)結(jié)果較好。

4.政策工具型政策學(xué)習(xí)：意愿強、結(jié)果好

第三種政策工具型政策學(xué)習(xí)是學(xué)習(xí)意愿強，學(xué)習(xí)結(jié)果好。較之于前兩種類型（意愿強且結(jié)果不好、意愿弱且結(jié)果好），該類型下主要產(chǎn)生于互聯(lián)網(wǎng)+背景下的政府創(chuàng)新?；ヂ?lián)網(wǎng)來自市場創(chuàng)新驅(qū)動，互聯(lián)網(wǎng)+則是政府改革驅(qū)動，二者有機融合，才能激活經(jīng)濟社會新形態(tài)，紅利共享?；ヂ?lián)網(wǎng)+最早被人們認識到是在交通領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)約車服務(wù)平臺公司的產(chǎn)生，不僅緩解城市交通擁堵，而且成為城市新興經(jīng)濟重要引擎，一舉多得，于是互聯(lián)網(wǎng)+交通的共享經(jīng)濟模式出現(xiàn)。從網(wǎng)約車服務(wù)的發(fā)展可以看出，地方政府政策學(xué)習(xí)是先行者，尤以上海和北京為典范;隨后交通運輸部積極響應(yīng)市場和地方變化，適時推出相關(guān)管理條例和準則。從政策工具創(chuàng)新的政策學(xué)習(xí)角度來看，“網(wǎng)約車服務(wù)”改革經(jīng)歷了“放任發(fā)展（2010年以前）——學(xué)習(xí)跟進（2010至2014年）——簡單規(guī)范（2014至2015年）——制度監(jiān)管（2015年至今）”的政策變遷，驅(qū)動“網(wǎng)約車服務(wù)”提供朝著規(guī)范化、制度化與科學(xué)化方向發(fā)展，構(gòu)建起當前“網(wǎng)約車服務(wù)”發(fā)展的良性局面。源于市場新形態(tài)的網(wǎng)約車服務(wù)提供，地方政府和中央政府具備較強的政策學(xué)習(xí)意愿，首先是地方政府（如上海）先期在屬地承認網(wǎng)約車服務(wù)的合法地位，而后中央提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃并首次被寫入《政府工作報告》;再次交通運輸部開展詳細周密的調(diào)研活動，制定出臺網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)的兩個暫行管理辦法，而后在廣泛征求地方政府和市場以及社會的意見建議后正式出臺;最后，各地方制定出臺本區(qū)域網(wǎng)約車管理辦法?？梢哉f，從2013年至今所出現(xiàn)的網(wǎng)約車發(fā)展經(jīng)濟新形態(tài)，互聯(lián)網(wǎng)+智慧交通初步顯現(xiàn)，從中央到地方政府的政策學(xué)習(xí)意愿非常強烈，學(xué)習(xí)的結(jié)果也較為理想，各方共同發(fā)展。

不管是外生壓力還是內(nèi)生動力，政策學(xué)習(xí)的動因既來自城市化進程中地方政府開拓發(fā)展、努力提升行政合法性的要求，又來自信息時代互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟新形態(tài)對各級政府放管服改革的驅(qū)動，更來自于新時代政府改革創(chuàng)新服務(wù)于讓人民過上好日子的追求。在社會沖突型政策學(xué)習(xí)中，地方政府要更多認識到民意的重要性，從政策形成的輸入端開啟民智、創(chuàng)立共識。在政策工具型政策學(xué)習(xí)中，從中央到地方均樹立了從我要發(fā)展到我們發(fā)展的理念轉(zhuǎn)變，將政策工具的創(chuàng)新使用放置于共享經(jīng)濟格局中，政策要服務(wù)于市場和社會主體需求，不斷提高市場和社會的受眾度，讓中國夢嵌入具體政府政策的使用中。總之，政策工具型和社會沖突型政策學(xué)習(xí)從內(nèi)因和外因兩個維度共同驅(qū)動城市政府進行政策學(xué)習(xí)與政策變遷，助推新時代經(jīng)濟建設(shè)和公共服務(wù)雙輪驅(qū)動的政府治理新模式加快形成。

四、地方政府政策學(xué)習(xí)兩種類型的綜合比較

政策學(xué)習(xí)作為政策變遷的驅(qū)動力，由概念磚塊構(gòu)建的政策學(xué)習(xí)理論大廈，是科學(xué)、合理地運用政策學(xué)習(xí)進行分析的基礎(chǔ)。作為政策學(xué)習(xí)的核心，政策學(xué)習(xí)類型又關(guān)乎政策學(xué)習(xí)的成敗，是政策學(xué)習(xí)研究過程中不可或缺的路徑。結(jié)合當前中國城市政府政策學(xué)習(xí)的具體情境，政策工具型和社會沖突型地方政府政策學(xué)習(xí)分別詮釋著城市政府進行政策學(xué)習(xí)外部撬動力與內(nèi)生驅(qū)動力，那么二者之間究竟存何差異？基于此，我們作出如下綜合比較（表1）。

表1中，無論是政策工具型政策學(xué)習(xí)，還是社會沖突型政策學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)主體都是政府，其他方面主要來自學(xué)習(xí)主體在學(xué)習(xí)過程中出現(xiàn)的差異。因此，我們從“政策學(xué)習(xí)根源、政策學(xué)習(xí)機理、政策學(xué)習(xí)表現(xiàn)、政策學(xué)習(xí)結(jié)果”四個維度對兩種類型的政策學(xué)習(xí)進行綜合比較，以全面認識與理解兩種政策學(xué)習(xí)類型。

從政策學(xué)習(xí)的根源上，政策工具型和社會沖突型政策學(xué)習(xí)分別來自凝閉型政策體制的“凝聚力”和“閉合性”。我們較早提出當代中國凝閉型政策體制問題[26]，過去我們往往只看到了制度或政策體制的凝聚力優(yōu)勢，而忽視了其閉合自循環(huán)特點，對任何事物的認識都要一分為二，這是認識世界發(fā)展規(guī)律的準則。凝閉型政策體制所體現(xiàn)的凝聚力和閉合性雙重認識是對王紹光等提出的共識型決策體制的較好補充，因為共識更多地體現(xiàn)在政策體制的凝聚力方面，而共識中的內(nèi)外分歧則是由政策體制的閉合性帶來的。在凝聚力上，我們可以清晰地看到政策工具型政策學(xué)習(xí)類型的優(yōu)點及其表現(xiàn);在閉合性方面，則形成了社會沖突型政策學(xué)習(xí)。凝閉型政策體制凝聚力特性下的政策工具型政策學(xué)習(xí)類型體現(xiàn)的是“發(fā)展”邏輯，在此邏輯下解決的是政黨科學(xué)執(zhí)政和政府高效行政的正當性問題，亦即如何取信于民，提高正當性的著力點就在解決城市化進程中涌現(xiàn)出來的諸如交通擁堵、空氣污染、醫(yī)療匱乏、教育不公、環(huán)境承載力過重等難題，這些難題需要各級政府從內(nèi)生動力機制角度主動尋求解決辦法，而尋求此類解決辦法必須依靠不同類型甚至子類型的各種政策工具。凝閉型政策體制閉合性特點下的社會沖突型政策學(xué)習(xí)類型體現(xiàn)的是“穩(wěn)定”邏輯，再加之有時候發(fā)展邏輯下也會帶來沖突性因素，使得外生壓力倒逼下的各級地方政府不得不把維護社會穩(wěn)定作為工作重點來做。在學(xué)理上考察，還可以看到，政策工具型政策學(xué)習(xí)不僅可以促進城市政府的發(fā)展能力提升，還可以化解城市政府的穩(wěn)定職責(zé)行使難題，通過強化政策學(xué)習(xí)維度上的政策工具創(chuàng)新，對全面優(yōu)化地方治理體系大有助益。

從政策學(xué)習(xí)的機理上，政策工具型和社會沖突型政策學(xué)習(xí)分別依托“內(nèi)部市場化”和“委托-代理機制”。內(nèi)部市場化原本是市場經(jīng)濟和企業(yè)管理中的重要概念，自從新公共管理運動興盛以來，政府改革充分借鑒和利用了工商企業(yè)管理的種種經(jīng)驗，堅持市場化和民營化取向，主要通過強化市場主體在資源配置和生產(chǎn)效率的基礎(chǔ)性甚至是決定性作用，采取契約、合同外包、PPP等方式改革政府，使之更好地服務(wù)市場、服務(wù)社會。政策工具型政策學(xué)習(xí)的機理在于通過推行內(nèi)部市場化改革，自覺或不自覺地發(fā)揮內(nèi)部市場化功能，履行政府組織再造最優(yōu)的角色，從而形成科層內(nèi)部市場化治理模式，優(yōu)化政府治理體系，提升政府治理能力，不斷推進國家治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)績效最大化的目標。在“主權(quán)在民”的政治法理傳統(tǒng)下，人民作為權(quán)力委托者，各級政府作為權(quán)力的被委托者，委托代理機制要求各級政府必須有為。從央地關(guān)系和政社關(guān)系兩個層面來看，央地關(guān)系下的委托代理機制在科層權(quán)力的從屬性上進行規(guī)約;政社關(guān)系下的委托代理機制在地方治理的有效性上進行沖擊。一方面地方政府機構(gòu)向市場和社會輸入特定的行政治理模式，另一方面市場環(huán)境和地方社會又會以某種超過政府預(yù)期的方式對治理體系進行反沖，政策標的群體在經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明“五位一體”總體格局中以不同于科層體系治理方式，從外部對治理體系施加影響。社會沖突型政策學(xué)習(xí)就是這樣的典型。不僅如此，中央在為地方和社會提供共同愿景、總體指南和戰(zhàn)略引領(lǐng)的同時，在政治上無法容忍重大群體性公共事件的發(fā)生和發(fā)酵，這也是委托代理機制對社會沖突的一種影響，迫使地方政府不得不提高社會沖突型政策學(xué)習(xí)意識和能力。

從政策學(xué)習(xí)的特征上，政策工具型和社會沖突型政策學(xué)習(xí)分別體現(xiàn)“漸進應(yīng)對”和“突發(fā)應(yīng)對”。城市化進程中，政策工具型政策學(xué)習(xí)過程貫穿于政策決策、執(zhí)行和評估，具有漸進應(yīng)對的特性。在政策決策上，地方政府正在順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)+趨勢，從新治理技術(shù)角度吸納市場創(chuàng)新要求和社會更新意見，逐漸邁向決策科學(xué)化和民主化，這一點也是消解和改進社會沖突型政策學(xué)習(xí)缺陷的有力手段。在政策執(zhí)行上，地方政府不再像過去如此善于“上有政策，下有對策”，而是尋求在中央風(fēng)向標的指示下，在本區(qū)域進行自主創(chuàng)新性實驗，推進地方治理有效性。例如在國務(wù)院反復(fù)倡導(dǎo)“放管服”改革要求下，浙江全省大力踐行“最多跑一次”改革;又如自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)工作啟動以來，已向全國復(fù)制推廣了114項改革試點經(jīng)驗，按照“邊試點、邊總結(jié)、邊推廣”的原則，成熟一批推廣一批，推動形成改革成果共享、開放成效普惠的良好局面。在政策評估上，地方政府不僅從內(nèi)部開展績效考評，而且引入第三方評估機制，對政府治理能力進行全面測評，從績效輸出的結(jié)果維度促使政府效能提升。這三個方面都具有典型的邊學(xué)邊干、漸進探索、總結(jié)推廣的特點。但是在社會沖突型政策學(xué)習(xí)過程中，城市政府很難在社會問題未演化為社會沖突前，對自身過去的治理經(jīng)驗或其他城市政府的治理經(jīng)驗進行總結(jié)吸收，對新政策環(huán)境進行學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上作出漸進回應(yīng)，唯獨看到的一例（廣東茂名向江西九江學(xué)習(xí)）還是以失敗收場。迄今為止，在社會沖突型政策學(xué)習(xí)類型的所有案例中，地方政府往往以對在建鄰避設(shè)施項目作出停建、緩建、遷建的政策安排來平息紛爭和沖突，這是運用政策復(fù)制來解決沖突，還沒有形成政策轉(zhuǎn)移和政策擴散的政策學(xué)習(xí)機制。政策復(fù)制機制來自沖突-回應(yīng)模式，一有沖突馬上回應(yīng)，形成鮮明的突變應(yīng)對特征。

從政策學(xué)習(xí)的結(jié)果上，政策工具型和社會沖突型政策學(xué)習(xí)分別導(dǎo)致常規(guī)政策變遷和非常規(guī)政策變遷。常規(guī)政策變遷是指政策在實施過程中，在政策體系、屬性和目標上沒有發(fā)生明顯變化，依然維持穩(wěn)定性和連續(xù)性，偶有政策變化也是基于最滿意原則上的漸進變遷與局部調(diào)整。政策工具型政策學(xué)習(xí)結(jié)果就是這樣一種常規(guī)性政策變遷，具體為：政策環(huán)境相對穩(wěn)定，問題處于良性發(fā)展的階段，沒有來自時間的緊迫感，只是圍繞特定問題進行政策工具選擇和創(chuàng)新學(xué)習(xí)，并在保持目標和方向不變的前提下對局部內(nèi)容的漸進調(diào)適，沒有出現(xiàn)政策目標的跳躍與中斷。相較于政策工具型政策學(xué)習(xí)，社會沖突型政策學(xué)習(xí)結(jié)果則帶來非常規(guī)性政策變遷。從鄰避設(shè)施的選址、建設(shè)與運行過程來看，政府信息不公開與單方面行動致使利益相關(guān)者和關(guān)鍵個人無法參與其中，繼而出現(xiàn)“一鬧就靈、不鬧不靈”。這體現(xiàn)出強勢政府對民眾權(quán)益保障所持的消極被動態(tài)度與弱勢民眾對自身權(quán)益保障所持的積極態(tài)度之間的矛盾，促使民眾只能運用“弱者的武器”進行共意動員，共意動員的手段主要來自新型社會媒體。而城市政府出于維護社會穩(wěn)定，或是懼怕承擔(dān)政治責(zé)任、擔(dān)憂上級責(zé)令等等，必須重新考慮政策的制定和執(zhí)行，進行政策改變。此時的政策變遷發(fā)生在社會沖突并形成強烈沖擊之后，顯然城市政府沒有事先感知內(nèi)外環(huán)境的潛在變化，事實上也無法準確預(yù)測鄰避抗爭行動何時何地發(fā)生，只能在沖突發(fā)生以后被動進行政策改變，屬于典型的非常規(guī)政策變遷。非常規(guī)政策變遷帶來的效應(yīng)是多方面的，不僅直接對地方政府產(chǎn)生效率和公平上的反思，推動地方政府治理方式轉(zhuǎn)型，而且間接對國家環(huán)保治理體系產(chǎn)生變化，這是經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護事業(yè)關(guān)系上的調(diào)整，環(huán)保部升格以及環(huán)境督查機制的建立就是如此。

正確地認識事物之間存在的差異，對于把握其演變過程具有重要的風(fēng)向標作用。通過根源、機理、表現(xiàn)和結(jié)果四個方面對政策工具和社會沖突型政策學(xué)習(xí)進行綜合比較，我們可以清楚地看到，兩種類型政策學(xué)習(xí)在不同的政策學(xué)習(xí)根源中會有不同的運行機理，不同的運行機理會帶來不同的外在表現(xiàn)，不同的外在表現(xiàn)又會產(chǎn)生不同的政策結(jié)果，為我們理解與區(qū)分兩種政策學(xué)習(xí)類型的內(nèi)在意涵提供指導(dǎo)，也為我們深入探究兩種政策學(xué)習(xí)類型演變過程提供了獨特視角。

五、從政策工具思維提升地方政府治理能力

十九大以來，中國特色社會主義進入新時代，迎來發(fā)展的關(guān)鍵期與攻堅期，面對我國發(fā)展不平衡不充分的實際情況，面對城市化進程中的各種問題，如何實現(xiàn)從社會沖突型的政策學(xué)習(xí)向政策工具型的政策學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)變成為今后城市化進程中城市政府所關(guān)注的重點問題，把城市管理等各方面工作納入政策工具治理思維和格局中，是市場和社會給城市政府的一道考題，政策學(xué)習(xí)之路可謂任重道遠，地方政府治理能力提升又迫在眉睫。要加以解決，我們應(yīng)該做到以下幾點：

第一，客觀認識政策變遷的周期。無論是政策工具型政策學(xué)習(xí)，還是社會沖突型政策學(xué)習(xí)，其政策變遷都具有一定的周期，客觀認識兩種政策變遷的周期，是正確理解、把握和推進政策變遷的關(guān)鍵。關(guān)于政策變遷周期律，王騷與靳曉照基于政策變遷規(guī)律的視角，將政策變遷劃分為政策失衡、政策創(chuàng)新與政策均衡三個階段[27];陳潭則圍繞政策變遷的過程，明確指出任何一項公共政策的變遷都可能無法回避“均衡——失效——創(chuàng)新——均衡”這四種方程式循環(huán)[28]。在推進新型城市化的進程中，客觀認識政策工具型政策學(xué)習(xí)循序形成的漸進學(xué)習(xí)型政策變遷的運行機理，正確把握社會沖突型政策學(xué)習(xí)誘發(fā)導(dǎo)致強制學(xué)習(xí)型政策變遷的機理過程，有助于城市政府有效掌握政策變遷的影響因素，使城市政府的政策變遷達到回應(yīng)社會現(xiàn)實訴求的目的。

第二，理性對待政策學(xué)習(xí)機制。從政策學(xué)習(xí)類型的細化不難看出，雖然社會沖突型政策學(xué)習(xí)作為一種即時性的政策失敗和由于政策原初決策的消極性改變帶來政策回退，但其“一鬧就靈、不鬧不靈”的“沖擊-回應(yīng)”特點有可能在事后推動社會向良好的方向發(fā)展，這也符合社會沖突的“正”功能。雖然政策工具型政策學(xué)習(xí)在學(xué)習(xí)過程中主動進行政策工具的創(chuàng)新與選擇，但其也存在學(xué)習(xí)意愿強結(jié)果不好等流于形式的弊端，并非無可挑剔。因此，由內(nèi)部驅(qū)動形成的政策工具型政策學(xué)習(xí)和外部動力誘發(fā)的社會沖突型政策學(xué)習(xí)各有利弊。城市政府要在不斷試錯性政策學(xué)習(xí)基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗，長出“慧眼”，理性對待政策學(xué)習(xí)的相關(guān)問題，并采用最滿意而非最優(yōu)的政策工具型政策學(xué)習(xí)，切實解決社會發(fā)展面臨的問題，做到“未雨綢繆”而非“亡羊補牢”。

第三，始終堅持政府掌舵下的市場化改革。偉大的時代需要偉大的改革。政策工具型政策學(xué)習(xí)作為推動政策變遷的關(guān)鍵一環(huán)，社會沖突型政策工具作為誘導(dǎo)政策變遷的特有形式，在市場滯后性與自發(fā)性背后，城市政府需要寓以中國特色社會主義新時代內(nèi)涵，以“思路決定出路，問題倒逼改革”的理念，牢牢堅持政府掌舵下的市場化改革思路，授權(quán)于市場，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，讓社會在基層治理中發(fā)揮主導(dǎo)性角色，推動政策創(chuàng)新，彌補城市政府失靈。同時構(gòu)建廣泛多層制度化協(xié)商民主的政治平臺，疏通民眾的參與渠道，加強橫向的政社學(xué)習(xí)，聚齊民智民慧;轉(zhuǎn)變政策學(xué)習(xí)思維，主動選擇、創(chuàng)新與運用政策工具，在政策轉(zhuǎn)移上推進城市政府間的學(xué)習(xí)，建立現(xiàn)代化城市政府治理體系，塑造“精簡、統(tǒng)一、效能”的“法制化、科學(xué)化、民主化”城市政府。

第四，大力推動政策體制從“凝閉”向“迎臂”轉(zhuǎn)變。凝閉型政策體制是一對對立統(tǒng)一的矛盾體，優(yōu)勢在于賦予城市政府能夠最大限度地集中現(xiàn)有的人力、物力和財力辦大事;劣勢在于該政策體制下，“公共事件本身的訴求、影響程度和地方政府的資源與空間直接決定公共議程設(shè)置，公共事件的地方治理表現(xiàn)出體制鈍化式的被動反應(yīng)特點”[29]。因此，在推進并進而實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化短中長期目標下，必須實現(xiàn)從“凝閉型政策體制”向“迎臂型政策體制”轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變內(nèi)涵就是要厘清中央和地方關(guān)系，建立制度化分權(quán)體系，尤其是從財權(quán)和事權(quán)角度劃定職責(zé)、民主反饋，通過實現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化，搭建起國家治理體系和能力現(xiàn)代化的中觀平臺和區(qū)域載體，在頂層設(shè)計、運行規(guī)則和參與趨勢三個方面構(gòu)建理性與共識并存的“迎臂型政策體制”。

第五，不斷滿足民眾向往和追求美好生活的需求。進入中國特色社會主義新時代后，主要矛盾已從“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這就決定了我國未來相當長時間內(nèi)的任務(wù)與目標是解決區(qū)域和階層間的發(fā)展不平衡不充分問題，滿足民眾對美好生活的需求?；诖?，新時代下城市政府的整個政策過程就必須緊緊圍繞這個歷史使命，在從站起來到富起來再到強起來的歷史進程中，牢牢抓住“讓人民過上好日子”這一主線，將傳統(tǒng)社會沖突型的（被動式）政策學(xué)習(xí)方式轉(zhuǎn)化為政策工具型（主動式）政策學(xué)習(xí)方式，銳意探索創(chuàng)新便民服務(wù)政策工具，以服務(wù)者的角色主動進行政策學(xué)習(xí)，真正實現(xiàn)“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”，滿足民眾對美好生活的需求。

總之，內(nèi)生驅(qū)動下衍生出來的政策工具型政策學(xué)習(xí)是一種常規(guī)政策學(xué)習(xí)，也是一種對既定過去學(xué)習(xí)經(jīng)驗和新政策環(huán)境作出及時性、積極性和漸進性總結(jié)和回應(yīng)的結(jié)果，政策學(xué)習(xí)的內(nèi)容涉及政策工具的優(yōu)化組合且依賴于一定的問題情境政策網(wǎng)絡(luò)，并在問題發(fā)生之前或問題發(fā)生時最大程度地解決問題，實現(xiàn)政策變遷，其過程可稱之為“未雨綢繆”。故而從整體上看，其結(jié)果是一種綜合政策成功或政策前進。外生撬動下衍生出來的政策工具型政策學(xué)習(xí)是一種非常規(guī)政策學(xué)習(xí)，也是一種對既定社會沖突作出突發(fā)性、臨機性、即時性、消極性的政策改變結(jié)果，其學(xué)習(xí)內(nèi)容是政策理念調(diào)整和政策范式改變，其政策變遷上屬于“沖擊-回應(yīng)”模式，其過程可稱之為“亡羊補牢”。故而從整體上，其政策學(xué)習(xí)結(jié)果屬于綜合的政策失敗或政策倒退。要注意的是，從政策學(xué)習(xí)意愿和結(jié)果雙重維度，政策工具型政策學(xué)習(xí)衍生出的三種類型，也存在政策學(xué)習(xí)的意愿強且結(jié)果差與意愿弱且結(jié)果好的情況。同時，社會政策沖突型政策學(xué)習(xí)雖作為一種遲到的“政策學(xué)習(xí)”，在自上而下的科層制治理中，“一鬧就靈”很大程度上被中央政府作為監(jiān)督地方治理的信息機制，在“三條紅線”底線設(shè)置中建構(gòu)國家權(quán)威、規(guī)范社會秩序、引領(lǐng)民眾信任，充實國家治理整體性政策學(xué)習(xí)內(nèi)涵，撬動地方治理活力，推動國家治理現(xiàn)代化建設(shè)。

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