何菊蓮 王善平

摘要：提高脫貧攻堅效能對實現(xiàn)脫貧攻堅戰(zhàn)略目標、促進農民增收和消費持續(xù)增長具有重要作用。中央不斷加大脫貧攻堅力度，但是，效果并不理想。審計監(jiān)管統(tǒng)籌機制滯后、公告機制不完善、事后審計作用有限、完整的績效審計評價體系缺失，使脫貧攻堅的效能審計遇到監(jiān)管困境。強化脫貧攻堅效能審計，應當統(tǒng)籌推進審計機制轉變，加大審計監(jiān)管力度;完善審計公告機制，創(chuàng)新聯(lián)網審計監(jiān)管平臺;構建全程透明審計監(jiān)管機制，充分發(fā)揮審計監(jiān)管作用;完善審計監(jiān)管獨立機制，依法執(zhí)行審計監(jiān)管決定。

關鍵詞：脫貧攻堅;效能審計;監(jiān)管困境;機制完善

中圖分類號：F2 ? 文獻標志碼：A ? ?文章編號：1004-3160（2019）02-0160-09

一、引言

改革開放以來，我國開始有組織、有計劃、大規(guī)模地開展農村扶貧開發(fā)工作，使7.4億農村人口擺脫貧困，取得舉世矚目偉大成就，為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻。[1]從政策和現(xiàn)實層面看，中央注重對脫貧攻堅的投入，但是，效能并不理想，遭遇諸多困境。[2]近年，國家和各省市通報的扶貧專項資金和扶貧領域的違規(guī)違紀典型案例并不少見。對此，理論界、學術界有探討，提出了一些政策建議。但是，少有文獻從機制視角研究脫貧攻堅效能審計問題。這意味著，研究脫貧攻堅效能審計監(jiān)管機制問題具有重要理論意義和現(xiàn)實價值。

2017年10月18日，習近平同志在十九大報告中指出，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。習近平總書記反復強調：要把提高脫貧質量放在首位。指出，完善資金管理。強化監(jiān)管，做到陽光扶貧，廉潔扶貧。[3]這是對提高扶貧工作審計質量提出的新要求。為推動國家重大決策部署和相關政策的貫徹落實，2014年10月9日，國務院出臺《關于加強審計工作的意見》。為進一步做好扶貧審計工作，審計署發(fā)布《關于進一步加強扶貧審計促進精準扶貧精準脫貧政策落實的意見》。實踐中，雖然審計監(jiān)管已在脫貧攻堅政策貫徹執(zhí)行中發(fā)揮了不可替代的保駕護航作用，但是由于審計監(jiān)管機制的不完善，脫貧攻堅政策落實過程中存在的問題嚴重影響脫貧攻堅效能?；谝陨媳尘?，本文對脫貧攻堅效能的審計監(jiān)管困境進行剖析，有針對性地提出對策建議，旨在為增強脫貧攻堅的指向性、精準性和實效性，提高脫貧攻堅的政策效能提供參考和借鑒。

二、文獻回顧與述評

文獻檢索結果表明：分別研究脫貧攻堅和審計監(jiān)管的文獻很豐富，主題上相近的研究有：

（一）關于脫貧攻堅的具體方式方法、模式機制與對策

具體方式方法有，馬忠富、周意珍、董敬茹、郭興平、江春、高天躍、楊釗、孟凡訓等學者探討了扶貧脫貧的具體方式，包括金融扶貧、產業(yè)扶貧、教育扶貧、文化扶貧等。汪三貴、鄧維杰、湯麗霞、劉林、朱晶等學者探討了脫貧攻堅的瞄準方法，目的是進行準確預測，提高脫貧攻堅的準確性、針對性，體現(xiàn)脫貧攻堅的公平公正。

模式機制與對策包括，王思鐵、葛志軍、邢成舉、唐任伍、劉解龍、楊朝中、徐俊、葉初升等學者研究了脫貧攻堅的機制與對策，提出了實現(xiàn)脫貧精準化的基本思路。左停、李鵑、唐麗霞、莫任珍、王國勇、公衍勇、劉永富、黃承偉、李春明、李毅等學者分析了脫貧攻堅中的精準識別、精準幫扶、精準管理存在的困境及其解決方法。韓斌、李鹍、翁伯琦、劉流、崔楚、于敏、周民良、何士榮等學者探討了特定地區(qū)的脫貧攻堅的模式或機制。張琦、史志樂、杜永紅等學者研究了脫貧攻堅質量或績效問題，他們認為打贏打好脫貧攻堅戰(zhàn)的關鍵就是要提升脫貧攻堅質量;[4]評估大數(shù)據(jù)背景下精準扶貧績效，構建科學合理、客觀可行的精準扶貧績效評估指標體系、信息系統(tǒng)等系列措施，有助于全力實施脫貧攻堅。[5]

（二）關于脫貧審計的基礎理論

基礎理論方面：國家審計是具有預防、揭示、抵御功能的“免疫系統(tǒng)”[6];國家審計涉及財政資金預算管理的各環(huán)節(jié)，需要與政府會計橫向互補、縱向互動[7];需要改進評價指標體系[8]，采用連續(xù)審計[9]和大數(shù)據(jù)審計[10，11];審計和監(jiān)督管理部門的責任是通過利用最快和最有效的方式將貪污控制在最低水平，需要財政審計方面的收支審計和效益審計結合、全面審計和重點審計結合、專項資金審計和其他審計結合，防止財政資金使用中的貪污挪用等風險發(fā)生;“效益跟蹤管理”是審計的事中控制和績效審計的結合，能適時調整政策，使之朝預計方向發(fā)展。[12]

（三）扶貧資金監(jiān)管中存在的問題及對策

肖福對涉農資金審計的必要性以及面臨的問題進行了闡述，并在此基礎之上提出針對性建議。[13]李連華提到我國審計部門對脫貧攻堅資金的監(jiān)督是按行政級次開展，各級審計機構分別對所屬行政地域的同級財政部門的支農資金管理情況進行監(jiān)督。與縱向的上級監(jiān)管下級不同的是，同級監(jiān)管的權威性和專業(yè)性不夠，監(jiān)管實施過程中會遇到一定阻力，監(jiān)管效率會受到影響。[14]李義海通過對一號文件中脫貧攻堅的力度和覆蓋面進行闡述，認為由于惠農資金使用范圍廣、涉及項目多，單純依靠合法合規(guī)的審計和查錯糾弊不能滿足現(xiàn)實需要，還應該將審計監(jiān)管重心放在惠農資金是否促進農村農業(yè)發(fā)展，是否推動新農村與和諧社會建設，資金運用是否具有效益性和公正性等方面。[15]王善平等研究無影燈效應在扶貧資金審計監(jiān)管中的運用，并提出了針對性的對策建議。[16]秦之泰認為，村居審計能夠促進國家強農惠農政策落實，但是存在審計監(jiān)督體系不健全、法律授權不夠明確、審計處理難以落實、覆蓋面有待擴大等問題，并就這些問題提出了建議。[17]

綜上所述，以上相關研究中，少有文獻把脫貧攻堅效能與審計監(jiān)管機制完善緊密聯(lián)系起來研究。諸多學者分析了脫貧攻堅政策落實過程中存在的問題及其原因，但是很少從審計監(jiān)管機制方面去尋找原因并提出解決路徑;雖有文獻探討了涉農專項資金、農業(yè)扶持項目、涉農基礎設施建設項目、農村管理部門等方面的審計問題，但重點不在審計監(jiān)管機制上，沒有深入探討脫貧攻堅效能的審計監(jiān)管機制問題。為彌補以上不足，本文分析脫貧攻堅效能審計監(jiān)管機制存在的困境并提出機制完善的對策。

三、脫貧攻堅效能審計監(jiān)管的現(xiàn)狀及問題分析

脫貧攻堅效能是衡量脫貧攻堅工作成果的尺度，效率、效果、效益是衡量效能的依據(jù)。效能審計是從價值創(chuàng)造、精細化管理角度，考量分析其經營管理工作的經濟性（Economy）、效率（Efficiency）與效果（Effectiveness）。至少要樹立三方面的審計理念：（1）效能審計是一項監(jiān)督檢查評價活動。效能審計基于合規(guī)檢查、合規(guī)審計為前提，并以其獨特的視野對監(jiān)管檢查發(fā)現(xiàn)的各類問題再分析和深加工，且更多的是側重于對主管部門自身履行職責過程的審計。（2）效能審計不同于一般的審計監(jiān)督活動。效能審計應包含并超越了合規(guī)為本的查錯糾弊的監(jiān)管層次，在對表面現(xiàn)象進行深入剖析的同時，更多的應從違規(guī)問題表象中查找分析風險覆蓋面、風險積聚以及管理不到位的制度、流程、系統(tǒng)、機制等方面的深層次原因，進而提出管理建議。（3）效能審計工作更多的應從管理層查問題、找原因、提建議。具體來說，效能審計不僅在強化執(zhí)行上下功夫，還要在宣傳教育、制度建設、監(jiān)督檢查、整改糾偏、考核獎懲等一系列管理層面上查找不足，并提出全面的管理改進建議。效能審計的著力點應從具體違規(guī)事項延伸到管理層面以及全面風險控制、內控合規(guī)管理等更高層面。

根據(jù)本課題組2017年4月至7月和2018年1月對H和J省的貧困地區(qū)的調研，結合已有文獻分析，脫貧攻堅效能審計監(jiān)管的現(xiàn)狀及問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）審計監(jiān)管機制單一，審計覆蓋范圍有限

審計全覆蓋已經成為十八屆四中全會以來對審計工作的基本要求。但是，脫貧攻堅效能審計監(jiān)管現(xiàn)狀是覆蓋范圍有限，且對于大多數(shù)審計項目的覆蓋率缺少要求。其原因：首先是脫貧資金的管理部門、資金來源及用途都具有一定復雜性，難以在有限時間內實現(xiàn)審計監(jiān)管全覆蓋。其次是是脫貧項目實施點的分布面廣點多、小而散及地處偏遠，由于審計監(jiān)管人員能力有限、時間不足，審計監(jiān)督難度較大且成本較高，難以做到全覆蓋。

（二）審計監(jiān)管獨立性不強，信息公開力度不大

2014年以來，國務院的政府工作報告多次要求各級政府“要加大審計結果公告力度”，但由于審計監(jiān)管獨立性不強，審計結果公開程度不高，最后導致審計結果難以有效發(fā)揮作用。這主要是因為：其一是常規(guī)性審計監(jiān)管工作一般由更了解情況的地方審計機關展開，而地方審計機關受本級人民政府領導，審計工作易受干擾，獨立性不夠，導致審計監(jiān)管披露問題的力度受影響。其二是審計報告質量不高，影響審計結果的利用。同時由于部分審計監(jiān)管項目結束后所提出的審計建議針對性和可操作性不強，難于徹底整改執(zhí)行，建設性作用難以有效發(fā)揮。其三是審計監(jiān)管公告僅停留于審計監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題層面，對于審計監(jiān)管的結論、決定、建議和整改情況等重要信息公開較少。[18]

（三）注重財政收支審計，績效審計關注不夠

調查研究近幾年的脫貧攻堅效能審計監(jiān)管現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)，目前脫貧攻堅效能審計監(jiān)管工作仍是注重財務收支審計，對具有實效的真正意義上的績效審計不夠深入，績效審計還未提升到脫貧攻堅效能審計監(jiān)管的重中之重。具體表現(xiàn)在：審計監(jiān)管機關過多關注財政扶貧資金的收支及結余，未將財政扶貧資金績效審計作為獨立審計監(jiān)管項目做出制度安排和具體實施。脫貧攻堅效能審計監(jiān)管工作仍以財務收支審計監(jiān)管為主，不但審計監(jiān)督項目的開展有待深入，審計監(jiān)管功能也未得到充分有效發(fā)揮。

（四）審計監(jiān)管方法滯后，現(xiàn)代信息技術利用不充分

當前，脫貧攻堅工作已進入后半程的關鍵期，脫貧攻堅效能審計監(jiān)管面臨著涉及的部門、對象、資金、項目、政策等多而復雜的情況，傳統(tǒng)審計監(jiān)管方法已遠不能滿足脫貧攻堅關鍵期的審計監(jiān)管新要求。雖然，目前國家和一些地方審計監(jiān)管機關利用大數(shù)據(jù)技術進行審計監(jiān)管，工作成效顯著提高，但是利用程度遠遠不夠，尚未充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術在審計監(jiān)管中的作用。主要原因：其一是各級審計監(jiān)管部門信息共享機制不健全。各級審計部門之間存在信息“孤島現(xiàn)象”，未能有效整合信息資源，實現(xiàn)各級審計部門的信息數(shù)據(jù)相互關聯(lián)，達到對政策執(zhí)行情況的實時監(jiān)控。其二是現(xiàn)代信息技術應用難度大。大數(shù)據(jù)審計分析技術可從大量繁雜的數(shù)據(jù)中快速找出問題和信息，但由于其技術性太強，操作難度很大，對系統(tǒng)和人員要求較高，所以推動該技術在脫貧攻堅效能審計監(jiān)管領域的應用仍是一項十分復雜而又艱巨的系統(tǒng)工程。

四、脫貧攻堅效能審計監(jiān)管困境及其原因

近年來，中央不斷加大脫貧攻堅力度，但是效果并不理想，存在不少問題。比如：扶貧資金管理使用中擠占挪用、虛報冒領、截留私分、揮霍浪費、優(yōu)親厚友有失公平、報賬不規(guī)范、吃拿卡要的問題，扶貧項目偏離扶貧宗旨，不按進度計劃實施、進展緩慢，不按規(guī)定招標和辦理政府采購等問題，扶貧戶評定程序不規(guī)范和對象不精準、扶貧貼息貸款未能發(fā)揮應有作用的問題，扶貧管理體制運行不暢、方式和結構不盡科學合理、成本高的問題等等。有些問題一時難以解決，脫貧攻堅的效能審計監(jiān)管似乎陷入了困境，究其原因：

（一）相關規(guī)制不健全，適用性與可操作性不強

目前，關于脫貧攻堅的效能，我國尚未形成針對性的專項考核規(guī)制。按照現(xiàn)有考核辦法，脫貧攻堅對象是否脫貧，最終以貧困戶簽字認可確認。理論上說，這個終點的壓力設計有一定科學性。但在脫貧攻堅政策落實的起點到終點，并未制定嚴密有效的考核制度。有的不講過程只講結果，把具體工作任務“精準”到了兼職基層干部身上，領導與審計監(jiān)管部門未負起應有的責任。

此外，有些相關規(guī)制未能與時俱進，諸多條文較柔性和籠統(tǒng)，適用性與可操作性不強，有的規(guī)定還是空白。比如“綠箱”農業(yè)政策中涉及農檢服務、結構調整等方面的規(guī)定還是空白;“藍箱”農業(yè)政策中對低收入者、資源匱乏地區(qū)的投入等方面的條文極為有限;脫貧攻堅的資金管理方面，少有預算、執(zhí)行、評定、考核等具體的程序性操作規(guī)范，可操作性不強。

（二）審計監(jiān)管公告機制不完善，審計監(jiān)管方式滯后

脫貧攻堅政策落實過程中，虛報冒領、擠占挪用、克扣貪污款項等案件頻發(fā)。造成這一現(xiàn)象的原因，主要有以下幾點：其一是脫貧攻堅政策落實過程中的諸多信息不透明，社會和村民無法對此進行監(jiān)督。其二是我國《審計法》中關于審計結果公開的表述——“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果”，“可以”“或者”的表述導致實踐操作中審計結果公告制度的約束性不強。其三是我國現(xiàn)行的《審計機關公布審計結果準則》中對審計公告所涉及的內容規(guī)定也不夠明確（審計單位對外公布的審計結果包括“社會公眾關注的”“法律法規(guī)規(guī)定的向社會公布的其他審計事項”等），不夠明確的條款很難在實際工作中起到明確的指導和約束作用。上述情況嚴重削弱了社會公眾對脫貧攻堅政策落實過程和結果的監(jiān)督作用。

同時，從審計監(jiān)管方式選擇上，脫貧攻堅的效能審計監(jiān)管未有效開發(fā)運用現(xiàn)代信息技術，審計監(jiān)管方式滯后。雖然財政等主管部門多年前就要求基層逐步建立電子臺賬并聯(lián)網報送，但是至今脫貧攻堅的效能審計中，計算機技術僅得到基礎的輔助應用，仍以傳統(tǒng)的審計技術手段為主，無論是從審計監(jiān)管數(shù)據(jù)的完整性上還是結果的深度上看，脫貧攻堅的效能審計監(jiān)管還處于較低層次，還不能在大數(shù)據(jù)環(huán)境中總結提煉、形成整體監(jiān)管格局。

（三）事后審計作用有限，監(jiān)管作用難以有效發(fā)揮

脫貧攻堅的事后審計監(jiān)管主要側重于脫貧攻堅項目完成之后，通過對與項目相關的會計憑證、賬簿、報表以及其他有關資料進行審查，以查明其是否真實、準確、有效、合法。這對脫貧攻堅政策落實過程中是否存在違法違紀行為，對查錯防弊、挽回損失和改進工作具有一定作用。但是，事后審計監(jiān)管作用有其局限性。其一是事后審計監(jiān)管在時間上存在滯后性，弱化了對項目實施過程的有效管控，無法了解項目的立項環(huán)節(jié)是否存在違法違規(guī)問題，對于仿真度高一些的各種假票據(jù)難以及時發(fā)現(xiàn)和查處。其二是事后審計監(jiān)管算的是細賬，是對整個脫貧攻堅過程中涉及的各個相關方面的審計監(jiān)管，而脫貧攻堅項目的繁雜決定了事后的審計監(jiān)管工程巨大，人手往往不夠，審計人員加班加點的超負荷工作也無法保證最佳審計監(jiān)管效果。因此，事后審計監(jiān)管往往只能保證脫貧攻堅項目形式上的真實性和合規(guī)性，具有實質意義的監(jiān)管作用難以有效發(fā)揮。

（四）審計監(jiān)管獨立性不強，審計監(jiān)管決定難以落實

審計監(jiān)管獨立性不強是我國農村的審計監(jiān)管中普遍存在的問題，脫貧攻堅的效能審計監(jiān)管也不例外。脫貧攻堅政策落實中虛報冒領、擠占挪用、克扣貪污等案件層出不窮，普遍存在資金使用效率不高以及 “散”“亂”等問題，審計效能不理想。一方面，農村的審計監(jiān)管隊伍組成欠規(guī)范（或從其他部門調入或是關系戶），人員素質偏低。同時，由于農村的審計監(jiān)管人員大多來自農村，受鄰里鄉(xiāng)親關系影響，并且與負責人之間往往存在千絲萬縷的關系，很難保持審計監(jiān)管獨立性。當其在“合謀”中所得利益大于其所擔風險時，審計人員就會選擇和相關負責人 “合謀”，從而影響脫貧攻堅效能審計監(jiān)管的有效性。另一方面，自我審計具有較強主觀性。由于農村的審計監(jiān)管人員按地方黨委、政府要求對脫貧攻堅進行審計監(jiān)督，這其中就有矛盾：審計人員既受命于當?shù)卣謱Ξ數(shù)卣拿撠毠怨ぷ鬟M行審計監(jiān)管，也就是自審。而自審具有很強主觀性，這種強主觀性造成有的審計監(jiān)管人員對發(fā)現(xiàn)的問題有意漏報、瞞報、誤報、虛報或視而不見，甚至同流合污（與脫貧攻堅政策實施負責人形成利益共同體），監(jiān)守自盜。無疑，這嚴重消減脫貧攻堅效能審計的作用。

（五）完整的績效審計評價體系缺失，績效審計監(jiān)管薄弱

績效審計是指國家審計機關對政府及其各隸屬部門的經濟活動的經濟性、效率性及資金使用效益進行的審計，可為管理部門提供客觀公正的決策依據(jù)，逐漸成為衡量一國或地區(qū)的政府審計是否走向現(xiàn)代化的標志之一。目前，發(fā)達國家已根據(jù)其國情，逐步發(fā)展為經營審計、管理審計、績效審計等多種形式的審計監(jiān)管體系。但是，我國還處于加大績效審計力度的探索階段，完整的績效審計評價體系缺失，績效審計監(jiān)管薄弱。在脫貧攻堅的效能審計監(jiān)管中，更多的是對脫貧攻堅項目、過程及程序的合法合規(guī)性的審計，著重于查錯糾弊，較少從績效審計監(jiān)管角度，對脫貧攻堅的經濟、政治、文化、社會等方面的效能展開分析研究。因為績效審計監(jiān)管的薄弱，脫貧攻堅的效能審計對相關負責人工作的監(jiān)管督促作用難以發(fā)揮，相關負責人只按政策要求工作，對工作效果不承擔相應責任，所以，有些缺乏責任感的相關負責人工作走過場，因而影響脫貧攻堅效能。

五、完善脫貧攻堅效能審計監(jiān)管機制的建議

（一）統(tǒng)籌推進審計監(jiān)管機制轉變，加大審計監(jiān)管力度

目前，我國脫貧攻堅效能的審計監(jiān)管機制較為單一，主要是單點離散的、局部的、靜態(tài)的、事后的、現(xiàn)場的、微觀的審計監(jiān)管。發(fā)揮審計監(jiān)管對提升脫貧攻堅效能的作用，必須加大審計監(jiān)管力度，統(tǒng)籌推進審計監(jiān)管機制由單點離散審計監(jiān)管向多點聯(lián)動的審計監(jiān)管轉變、由局部審計監(jiān)管向全覆蓋的審計監(jiān)管轉變、由靜態(tài)審計監(jiān)管向靜態(tài)與動態(tài)結合的審計監(jiān)管轉變、由事后審計監(jiān)管向事后與事中事前結合的審計監(jiān)管轉變、由現(xiàn)場審計監(jiān)管向現(xiàn)場與非現(xiàn)場結合的審計監(jiān)管轉變、由微觀審計監(jiān)管向微觀與宏觀結合的審計監(jiān)管轉變。不但加大審計監(jiān)管廣度，而且加強審計監(jiān)管深度，更要加強審計監(jiān)管效度。首先，推進計劃統(tǒng)籌機制。緊密結合中央《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》（2018年8月19日新華網）和各地確定的目標任務，對各區(qū)域脫貧攻堅領域項目資金進行梳理，按輕重緩急合理進行審計監(jiān)管排序，進行對應的審計監(jiān)管工作規(guī)劃和具體的項目審計監(jiān)管計劃，確保實現(xiàn)脫貧攻堅效能審計監(jiān)管全覆蓋。其次，推進跟蹤審計機制。跟蹤審計要突出深度抓重點。對于集中連片貧困地區(qū)和深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅效能，應持續(xù)開展脫貧攻堅效能跟蹤審計，緊緊圍繞脫貧攻堅政策貫徹落實和監(jiān)督資金管理使用的主線，特別關注各地各部門貫徹落實教育、產業(yè)、醫(yī)療救助、健康、易地搬遷、交通、社保兜底等扶貧政策措施落實的進展效果，促進脫貧攻堅效能提高。最后，推進區(qū)域協(xié)同機制。按照以審計監(jiān)管成果共享推動審計監(jiān)管全覆蓋的思路，采取“分級負責、分年實施”方式，統(tǒng)籌省、市、縣三級審計監(jiān)管計劃和資源，綜合運用好“上審下”“交叉審”和“同級審”，加快推進脫貧攻堅效能審計在縣、鄉(xiāng)、村三級全覆蓋。[19]

（二）完善審計監(jiān)管公告機制，創(chuàng)新聯(lián)網審計監(jiān)管平臺

建立在審計獨立性、公正性及其特有職能和作用基礎上的審計公告能科學客觀、真實全面地反映脫貧攻堅政策的執(zhí)行情況和效果，不僅便于農民對脫貧攻堅各項目的來龍去脈了如指掌，便于農民對切身利益的保護，而且滿足政府、社會和農民對脫貧攻堅政策落實有效性的要求，還能更好地促進績效審計工作的可持續(xù)性。因此，完善審計公告機制不僅能增加脫貧攻堅政策和政府行為的透明度，有利于政策落實和效能的審計監(jiān)管工作，還能為公眾平等參與脫貧攻堅工作、表達利益訴求提供保證。同時，有助于提高政府公信力，維護國家安全和社會秩序的穩(wěn)定和諧。

目前，我國的脫貧攻堅項目類型復雜、運行程序繁瑣，資金分散、發(fā)放難度較大，地域寬廣、發(fā)放的資金鏈較長，范圍寬廣數(shù)據(jù)量大，難度大技術性強。這就決定了脫貧攻堅的效能審計監(jiān)管工作復雜，難以把握。由此，需要完善脫貧攻堅的效能審計公告機制，創(chuàng)新聯(lián)網審計監(jiān)管平臺，運用先進手段和方式。目前通常使用的簡單的審計監(jiān)管程序和方法無法滿足保障脫貧攻堅效能的需求，而基于聯(lián)網審計監(jiān)管的數(shù)據(jù)綜合分析使脫貧攻堅效能實時整體動態(tài)分析成為可能。因為大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網等信息技術能為推動脫貧攻堅的效能審計監(jiān)管提供技術支撐。采用現(xiàn)代化的審計方式，創(chuàng)新聯(lián)網審計監(jiān)管平臺，實行遠程控制審計項目，加強政策和信息指導，運用聯(lián)網技術對脫貧攻堅效能進行跟蹤和遠程審計，這不僅能改變過去僅靠就地審計的方式，在工作效率上大于傳統(tǒng)手工查賬方法，而且能避免傳統(tǒng)查賬方法中易出的錯誤，還可將聯(lián)網審計和報送審計結合起來，構建審計監(jiān)管機關系統(tǒng)性揭露問題的審計模式，有效提高審計監(jiān)管成果水平和審計監(jiān)管能力。同時，還可以實現(xiàn)脫貧攻堅效能審計監(jiān)管相關信息的聯(lián)網公布，設置脫貧攻堅效能審計監(jiān)管績效板塊，接受政府、社會和大眾等多方監(jiān)督，構建多個監(jiān)督主體共同作用的監(jiān)督平臺，提高脫貧攻堅效能審計監(jiān)管的公信力、信譽度。還有助于健全脫貧攻堅效能審計監(jiān)管預備體系，強化脫貧攻堅效能的動態(tài)審計監(jiān)管，拓展信息獲取渠道，實現(xiàn)遠程審計以及對大批量數(shù)據(jù)的篩查，解決脫貧攻堅資金分散、發(fā)放難度較大的問題，突破審計監(jiān)管成本過高難題，使脫貧攻堅的效能審計監(jiān)管水平更上新臺階，助推脫貧攻堅效能的提升。

（三）構建全程透明審計監(jiān)管機制，充分發(fā)揮審計監(jiān)管作用

這是指對脫貧攻堅的效能審計監(jiān)管采用事前、事中、事后三種方式結合的全程透明審計監(jiān)管機制。這一機制可充分發(fā)揮脫貧攻堅的效能審計監(jiān)管作用，同時有利于增強審計監(jiān)管者自身的工作能力。事前的審計監(jiān)管，主要是審核決策選擇過程的合法性、正當性、公正性，審核脫貧攻堅項目的精準性、科學性、可行性。這就要求審計監(jiān)管人員事前展開審計監(jiān)管調研，充分了解脫貧攻堅的主要政策措施，資金投入的總量、規(guī)模、項目以及資金和項目管理的體制和模式等。事中的審計監(jiān)管，主要是對脫貧攻堅的資金使用及流向是否符合國家政策法規(guī)要求進行審計監(jiān)管，其目標導向是分析脫貧攻堅政策能否在平衡各利益主體的關系中實現(xiàn)有限資源的優(yōu)化配置，從而有力保障公民利益、社會利益和國家利益，實現(xiàn)國家經濟政治文化社會和諧平穩(wěn)發(fā)展。這就要求審計人員深入農村和農民之中，及時調查了解，獲取信息，采集、整理、清理和驗證數(shù)據(jù)，分析研究并解決脫貧攻堅的政策分解與執(zhí)行、項目部署與落實、資金投入與管理等方面出現(xiàn)的情況和問題。事后的審計監(jiān)管，主要是審查脫貧攻堅的實際效果以及既定的脫貧攻堅目標達成情況，對事故風險進行評估，提出風險防范和政策完善的意見建議，并為質量控制和風險預警搭建高效的管控平臺，降低政策決策失誤的風險，有針對性地完善脫貧攻堅的效能審計監(jiān)管工作，對騙取、套取、貪污、擠占、挪用脫貧攻堅資金或違規(guī)發(fā)放資金行為，依法依規(guī)嚴處，減少尋租和腐敗的空間，并對相關責任人問責追責，促進審計問責常態(tài)化，促進農村黨政領導干部的責任感、使命感，充分發(fā)揮審計監(jiān)管在提高脫貧攻堅效能中的保障作用。

（四）完善審計監(jiān)管獨立機制，依法執(zhí)行審計監(jiān)管決定

完善審計監(jiān)管獨立機制是脫貧攻堅效能審計監(jiān)管工作達到既定目標的前提。首先，制定嚴格的脫貧攻堅效能審計監(jiān)管人員錄用標準，且嚴格按錄用標準選用審計監(jiān)管人員，并要求其深入學習，精準把握脫貧攻堅的各項政策和法律法規(guī)，提高政策理論水平，提高審計監(jiān)管業(yè)務素養(yǎng)，以確保其審計監(jiān)管能力。其次，實行異地交叉、聯(lián)合審計，創(chuàng)新審計監(jiān)管模式。實行高效的獎懲機制，對秉公執(zhí)法者實行獎勵，對違規(guī)違紀者嚴厲處罰，賞罰分明，增強國家審計監(jiān)管的能動性和威懾力。最后，實行市、縣、鎮(zhèn)三級審計部門明確分工、協(xié)調配合的聯(lián)動模式，依法執(zhí)行審計監(jiān)管決定。如前所述，因為農村的審計監(jiān)管人員根據(jù)地方黨委、政府要求開展工作，主觀性太強，所以對脫貧攻堅的效能審計監(jiān)管不能僅僅依靠鎮(zhèn)級審計，而應該是三級審計部門明確分工（如：市級對脫貧攻堅的個人或項目進行延伸審計，縣級對脫貧攻堅項目的來龍去脈進行審計，鎮(zhèn)級對具體對象及數(shù)額進行審計）又協(xié)調配合，切實加強脫貧攻堅審計監(jiān)管，對虛報冒領、擠占挪用、層層截留、克扣貪污等案件，依法執(zhí)行審計監(jiān)管決定，保證執(zhí)行效果，確保脫貧攻堅效能。

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