唐亞 林錢坤

摘? 要： 2011年中國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤^50%，中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)全新的城市（群）中國(guó)時(shí)代，城市發(fā)展模式也由原來的外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型。新型城市發(fā)展模式催生城市治理機(jī)制的創(chuàng)新，城市精細(xì)化治理應(yīng)運(yùn)而生。以上海推進(jìn)“五違四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理為例，系統(tǒng)探討城市精細(xì)化治理的頂層設(shè)計(jì)及其實(shí)施過程、具體績(jī)效等問題，由此發(fā)現(xiàn)，上海通過權(quán)責(zé)配置精細(xì)化、資源統(tǒng)籌精細(xì)化、行動(dòng)策略精細(xì)化、執(zhí)行過程精細(xì)化、社會(huì)支持精細(xì)化等五個(gè)方面的工作，有力地推動(dòng)了城市生態(tài)環(huán)境綜合治理進(jìn)程。在此基礎(chǔ)上，從法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、智能化、常態(tài)化和參與化的視角，對(duì)進(jìn)一步提升上海城市精細(xì)化治理水平提出了相應(yīng)的優(yōu)化對(duì)策，主要包括深化城市基層執(zhí)法體制改革、推進(jìn)城市綜合治理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、加強(qiáng)現(xiàn)代信息技術(shù)手段的運(yùn)用、建立健全源頭治理機(jī)制、建立城市治理決策執(zhí)行監(jiān)督全過程參與制度等。

關(guān)鍵詞： 生態(tài)環(huán)境綜合治理;城市精細(xì)化治理;五違四必;上海經(jīng)驗(yàn);優(yōu)化對(duì)策

一、問題的提出

2011年底，中國(guó)城鎮(zhèn)人口共6.9億人，占總?cè)丝诒壤状纬^50%，達(dá)到51.3%。[1]2017年底，這一比率已快速上升至58.52%，意味著當(dāng)代中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)全新的城市（群）中國(guó)時(shí)代。城市的發(fā)展帶動(dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市建設(shè)也成為當(dāng)今中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。2015年中央城市工作會(huì)議在時(shí)隔37年后再次召開，會(huì)議提出要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持以人為本、科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭(zhēng)力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國(guó)特色城市發(fā)展道路。[2]

毋庸諱言，以往的城市發(fā)展模式遭遇了很大的發(fā)展困境，將重點(diǎn)都放在以“賣土地”“造新城”“蓋樓房”為重點(diǎn)的“攤大餅”式城市建設(shè)之上，并沒有將重點(diǎn)放在城市內(nèi)部治理之上。[3]快速擴(kuò)張的城市規(guī)模與能級(jí)有限的城市治理能力之間的張力越來越大，特別是以城市交通擁擠、城市積水以及霧霾、生態(tài)環(huán)境惡化為突出特征的“大城市病”，倒逼城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變[4]。城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變首先要改變粗放的城市治理方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力。上海作為最高能級(jí)的國(guó)家中心城市之一、長(zhǎng)江三角洲世界級(jí)城市群的核心城市，更是要突破發(fā)展瓶頸，不斷提升城市品質(zhì)。

2015年6月23日，上海市人民政府第85次常務(wù)會(huì)議審議通過了上海市住房與城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)經(jīng)過5個(gè)多月的深入調(diào)研而牽頭起草的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作的實(shí)施意見》，由此掀開了上海城市發(fā)展史上規(guī)模最大、力度最強(qiáng)、效果最顯著的以“五違四必”為主要內(nèi)容的生態(tài)環(huán)境綜合治理行動(dòng)。2017年3月“兩會(huì)”期間，習(xí)近平同志參加上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，上海要加快補(bǔ)好短板，聚焦影響城市安全、制約發(fā)展、群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，加強(qiáng)綜合整治，形成常態(tài)長(zhǎng)效管理機(jī)制，努力讓城市更有序、更安全、更干凈。至此，走出一條滿足特大城市廣大居民美好生活需求，符合特大城市治理規(guī)律，體現(xiàn)中國(guó)城市精細(xì)化治理特色的新路，便成為各級(jí)黨委和政府致力于實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

二、城市精細(xì)化治理文獻(xiàn)回顧與簡(jiǎn)評(píng)

城市治理研究是隨著治理理論的興起而逐漸發(fā)展起來的，是治理理論在城市公共事務(wù)管理方面的具體應(yīng)用。城市治理是在反思傳統(tǒng)的“管理”模式即單一主體、自上而下、單向控制的基礎(chǔ)上提出的，強(qiáng)調(diào)多元主體以相互作用的網(wǎng)絡(luò)和多向協(xié)同的方式來進(jìn)行治理。[5]學(xué)者們分別從城市治理結(jié)構(gòu)、模式轉(zhuǎn)型、社區(qū)治理、區(qū)域治理、治理評(píng)價(jià)等方面做了較為深入的研究。[6]與此同時(shí)，面對(duì)愈加復(fù)雜化和多樣化的城市問題，亟需找到能夠與之相適應(yīng)的城市治理新模式。2015年的中央城市工作會(huì)議以及2017年“兩會(huì)”期間，習(xí)近平同志都提出了在城市管理和服務(wù)中要更加精細(xì)化的要求，進(jìn)而在指導(dǎo)思想上明確了未來城市治理要精細(xì)化的定位。

有學(xué)者從加速發(fā)展的城市化、公民意識(shí)的覺醒、技術(shù)的信息化以及供求的市場(chǎng)化等四個(gè)方面強(qiáng)調(diào)城市治理進(jìn)入了精細(xì)化時(shí)代，規(guī)范化、協(xié)同化、數(shù)字化和精益化是精細(xì)化治理的基本特征。[7]蔣源認(rèn)為精細(xì)化治理是政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理轉(zhuǎn)型兩個(gè)層面的統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)從技術(shù)與服務(wù)兩個(gè)維度來理解。[8]吳曉燕將精細(xì)化治理定義為秉持精細(xì)化的理念，通過精巧的制度設(shè)計(jì)、細(xì)致的過程推進(jìn)和運(yùn)用精微的治理技術(shù)，實(shí)行基層治理從傳統(tǒng)的一體化、一元化、整體化、結(jié)構(gòu)化向多元化、差異化、個(gè)體化、體驗(yàn)化的轉(zhuǎn)變，由被動(dòng)回應(yīng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)適應(yīng)，達(dá)成治理的精準(zhǔn)、精細(xì)和精致目標(biāo)。[9]唐皇鳳也認(rèn)為作為一種新型的治理范式，精細(xì)化治理是對(duì)傳統(tǒng)粗放式、經(jīng)驗(yàn)化治理模式的反思、批判和超越，代表著城市治理現(xiàn)代化的基本方向，是未來我國(guó)城市治理和發(fā)展的主導(dǎo)性策略。[10]甚至有學(xué)者認(rèn)為精細(xì)化治理是突破傳統(tǒng)“公共行政范式”泛政治化的政府地位以及“公共管理范式”管理主義的治理傾向的新范式[11]。

可以看出，已有研究對(duì)城市精細(xì)化治理是未來城市治理的主導(dǎo)范式取得了共識(shí)，并在城市精細(xì)化治理的主要內(nèi)涵、基本特征、推動(dòng)因素以及范式轉(zhuǎn)換等問題進(jìn)行了深入探討。但是，既有研究對(duì)于城市精細(xì)化治理的探討尚處于理念和理論分析層面，缺少?gòu)某鞘芯?xì)化治理實(shí)踐操作層面的深入分析。

本文以上?！拔暹`四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理為例，從實(shí)踐層面深入總結(jié)特大城市精細(xì)化治理的做法和經(jīng)驗(yàn)，并提出相應(yīng)的優(yōu)化對(duì)策思考，以更好地推動(dòng)城市精細(xì)化治理的理論研究和實(shí)踐發(fā)展的雙重提升。

三、城市精細(xì)化治理的上海選擇：基于“五違四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理的全過程考察

根據(jù)國(guó)務(wù)院2014年10月29日印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕51號(hào)），城區(qū)常住人口超過500萬即為特大城市。特大城市作為一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜、功能繁多、需求多樣、問題疊加，自然治理的難度也大為增加?，F(xiàn)有的城市治理體系與治理能力已經(jīng)無法滿足特大城市內(nèi)涵式發(fā)展的需求，實(shí)施城市精細(xì)化治理是實(shí)現(xiàn)城市治理“像繡花一樣精細(xì)”目標(biāo)的有效途徑。

1.上海推進(jìn)“五違四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理的背景

2015年1月，上海市人大代表愛新覺羅·德甄在上海市“兩會(huì)”期間向時(shí)任市委書記韓正同志反映了合慶鎮(zhèn)勤奮村黃月琴的呼聲——“嫁過來的時(shí)候天藍(lán)水清，小姐妹羨慕;現(xiàn)在又臟又亂，兒孫不愿意住，有生之年真盼望能看到環(huán)境好起來！”[12]村民黃月琴希望郊區(qū)生態(tài)環(huán)境得到有效改善的迫切愿望，真切地反映了上海在快速發(fā)展過程中日益嚴(yán)重的環(huán)境問題。村民黃玉琴的愿望當(dāng)即就得到了韓正同志“年內(nèi)必須解決”的承諾回應(yīng)。

近年來，我國(guó)城市環(huán)境污染日益嚴(yán)重，既反映了不斷加速擴(kuò)張的城市規(guī)模與落后的城市治理能力之間的矛盾，也折射出妥善解決城市環(huán)境污染問題的緊迫性。[13]上海市重視提升城市難題頑癥的治理能力。2015年初，市住建委通過深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)違法用地、違法建設(shè)、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、違法污染排放以及違法居住等現(xiàn)象往往在安全隱患突出、環(huán)境極度臟亂差、人民群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的區(qū)域內(nèi)結(jié)伴出現(xiàn)、成片連塊，并在多年累積下結(jié)成了龐大復(fù)雜的利益關(guān)系網(wǎng)。[14]為使環(huán)境污染問題得到有效遏制，生態(tài)環(huán)境明顯改善，上海市決定以區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理為突破口，不斷提升城市精細(xì)化治理水平。

2015年6月23日，上海市人民政府第85次常務(wù)會(huì)議審議通過了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作的實(shí)施意見》（簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》），成為加強(qiáng)上海區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理、推動(dòng)各項(xiàng)工作整體提升的操作性方案。《實(shí)施意見》強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)聚焦環(huán)境污染嚴(yán)重、違法情況突出、群眾反映強(qiáng)烈的區(qū)域，重點(diǎn)打擊違法排污、違法用地、違法建設(shè)、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、造成重大安全隱患等5類違法行為，通過連片整治，推進(jìn)整體轉(zhuǎn)型。[15]隨后，時(shí)任上海市委書記韓正在2015年9月的全市第一次補(bǔ)短板現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議上，第一次提出了“五違四必”的要求。至此，一場(chǎng)在上海全市范圍內(nèi)全面推進(jìn)的旨在改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化治理的行動(dòng)拉開了序幕。

2.“五違四必”區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理的具體實(shí)施過程分析

所謂“五違四必”，是指對(duì)違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營(yíng)、違法排污、違法居住等“五違”現(xiàn)象，按照安全隱患必須消除、違法無證建筑必須拆除、臟亂現(xiàn)象必須整治、違法經(jīng)營(yíng)必須取締的“四必”要求，強(qiáng)力推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合整治。2015年6月23日上海市人民政府常務(wù)會(huì)議審議通過《實(shí)施意見》之后，7月6日即召開工作啟動(dòng)會(huì)，將涉及9個(gè)郊區(qū)的11個(gè)地塊確定為第一輪市級(jí)重點(diǎn)整治區(qū)域，通過在這些地塊先行先試，總結(jié)整治工作推進(jìn)過程中的成功經(jīng)驗(yàn)。

表一：上海市區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理的重大時(shí)間節(jié)點(diǎn)及主要事件

為保證該項(xiàng)工作的順利開展，上海市成立了由分管副市長(zhǎng)任組長(zhǎng)的城市綜合管理推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，隨后各區(qū)也相應(yīng)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，并向街鎮(zhèn)拓展延伸，形成自上而下的組織領(lǐng)導(dǎo)體系。

與此同時(shí)，還由市住建委與市發(fā)改委、市國(guó)資委、市經(jīng)信委、上海警備區(qū)、上海鐵路局等相關(guān)單位和部門分別建立了關(guān)于市級(jí)支持政策的會(huì)商研究機(jī)制、對(duì)市屬國(guó)企的聯(lián)合督辦機(jī)制、關(guān)于在滬央企的信息通報(bào)機(jī)制、軍地協(xié)調(diào)平臺(tái)、涉鐵協(xié)調(diào)平臺(tái)等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，還與市高法院、市法制辦等建立了涉法涉訴溝通機(jī)制，與公用事業(yè)單位建立了關(guān)于停水、停電、停氣的銜接機(jī)制，與江蘇省和浙江省的住建廳建立了跨省飛地的執(zhí)法合作機(jī)制。[16]領(lǐng)導(dǎo)小組的成立以及不同層面、不同內(nèi)容的統(tǒng)籌協(xié)商機(jī)制的建立，為“五違四必”工作開展奠定了堅(jiān)實(shí)的組織與機(jī)制基礎(chǔ)。

在實(shí)施過程中，通過綜合執(zhí)法和綜合施策，將整治工作與低效建設(shè)用地減量化、水環(huán)境治理、城中村改造等工作結(jié)合起來，共同推進(jìn)。2015年10月，在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，上海市在全市各區(qū)全面開展“五違四必”工作，各區(qū)申報(bào)結(jié)合比對(duì)無證建筑普查結(jié)果及網(wǎng)格化管理中的問題多發(fā)點(diǎn)等相關(guān)數(shù)據(jù)，最終確定第二輪17個(gè)市級(jí)重點(diǎn)地塊。各區(qū)和街鎮(zhèn)也以市級(jí)重點(diǎn)地塊為標(biāo)桿，各自確定區(qū)級(jí)乃至街道層面的重點(diǎn)地塊，自上而下、各有側(cè)重地縱深推進(jìn)整治工作。

表二：主要工作內(nèi)容

連續(xù)三輪的“五違四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理工作，僅50處市級(jí)重點(diǎn)整治地塊就拆違約2300萬平方米，全市共拆除違法建筑約1.5億平方米。在拆違整治工作開展的同時(shí)，重點(diǎn)地塊的河道水環(huán)境治理也同步展開，并伴隨著整治地塊后續(xù)的生態(tài)修復(fù)和規(guī)劃優(yōu)化工作。隨著該項(xiàng)工作的不斷深入，整治地塊以及周邊地區(qū)的安全形勢(shì)大有好轉(zhuǎn)、安全事故明顯減少，生態(tài)環(huán)境改善明顯。在整治工作取得了良好效果的基礎(chǔ)上，上海市政府通過完善管理標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)調(diào)規(guī)劃引領(lǐng)、健全源頭治理、強(qiáng)化責(zé)任追究等方式鞏固治理成果。

縱觀整個(gè)“五違四必”工作全過程，系統(tǒng)性、整體性的方案設(shè)計(jì)，法治的規(guī)范和引領(lǐng)作用，依靠基層、依靠群眾的“重心下移”，城市綜合管理標(biāo)準(zhǔn)的編制完善等，成為推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境精細(xì)化治理的有效保障。

四、城市精細(xì)化治理的上海五大基本經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

開展“五違四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理活動(dòng)，是上海市貫徹落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)決策部署、加快改善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境面貌的一項(xiàng)重要舉措。推動(dòng)生態(tài)環(huán)境綜合治理工作，以此為突破口來提升城市精細(xì)化治理能力，是上海建設(shè)卓越的全球城市和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市的必然要求。

通過三年的努力，上海城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，人民群眾的獲得感不斷提升。在推進(jìn)該項(xiàng)工作過程中，基于頂層設(shè)計(jì)的權(quán)責(zé)配置精細(xì)化、基于綜合治理的資源統(tǒng)籌精細(xì)化、基于點(diǎn)面結(jié)合的行動(dòng)策略精細(xì)化、基于治理重心下移的執(zhí)行過程精細(xì)化、基于共識(shí)營(yíng)造的社會(huì)支持精細(xì)化等五個(gè)方面的精細(xì)化工作，有力地支撐了上海區(qū)域生態(tài)環(huán)境精細(xì)化治理的進(jìn)程。

1.基于頂層設(shè)計(jì)的權(quán)責(zé)配置精細(xì)化

頂層設(shè)計(jì)先行，組織機(jī)制保障完善，權(quán)責(zé)配置精細(xì)化是“五違四必”工作順利開展的先決條件。

在聽取市民呼聲的基礎(chǔ)上，市委主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)地暗訪，相關(guān)部門事先調(diào)研拿出初步方案，精心選擇試點(diǎn)地塊，市委市政府作出決策部署，各政府部門與區(qū)街道鎮(zhèn)等相關(guān)部門密切配合，形成了系統(tǒng)化的頂層設(shè)計(jì)方案。

在前期深入調(diào)研基礎(chǔ)上，上海市人民政府審議通過的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作的實(shí)施意見》，成為指導(dǎo)該項(xiàng)工作的綱領(lǐng)性文件。“五違”問題的解決涉及政府的多個(gè)部門，要實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理必須打破部門分割，做好不同部門的分工協(xié)調(diào)。上海市為此專門成立了由分管副市長(zhǎng)任組長(zhǎng)的城市綜合管理推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，將各職能部門及各區(qū)政府納入其中，各區(qū)、街道分別成立了相應(yīng)規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)小組，在政府內(nèi)部則明確、細(xì)致地規(guī)范了不同部門的職責(zé)分工。

表三：崇明區(qū)2017年度區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作職責(zé)分工

除了建立完整的組織領(lǐng)導(dǎo)體系以及實(shí)施精細(xì)化的內(nèi)部協(xié)調(diào)分工，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理推進(jìn)工作過程中，還建立了一系列有效的工作機(jī)制。首先是領(lǐng)導(dǎo)督導(dǎo)機(jī)制。在2015年的第一次“補(bǔ)短板”現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上，上海市即明確了由市領(lǐng)導(dǎo)分頭聯(lián)系督導(dǎo)市級(jí)重點(diǎn)地塊“五違四必”工作的機(jī)制。這種自上而下的壓力傳導(dǎo)、目標(biāo)管理、政策決策與執(zhí)行的有機(jī)結(jié)合以及激勵(lì)與問責(zé)雙重保障的督辦責(zé)任制，體現(xiàn)了政府運(yùn)作模式超越壓力型體制的新轉(zhuǎn)型。[17]其次是一體化的信息傳達(dá)機(jī)制。上海市推進(jìn)拆違工作中，將傳統(tǒng)的“市對(duì)區(qū)、區(qū)對(duì)街鎮(zhèn)”的科層化運(yùn)作，改為“市、區(qū)、街鎮(zhèn)一竿子到底”的全市大會(huì)，保證了拆違工作的信息高度對(duì)稱，使得上海市的戰(zhàn)略決策能夠得到最有效的執(zhí)行。最后是定期例會(huì)制度。自2015年該項(xiàng)工作開展以來，上海市人民政府每季度都會(huì)召開一次全市現(xiàn)場(chǎng)工作會(huì)，對(duì)各區(qū)的拆違工作進(jìn)行總結(jié)，以問題為導(dǎo)向，持續(xù)性地推動(dòng)“五違四必”工作開展。

2.基于綜合治理的資源統(tǒng)籌精細(xì)化

綜合治理是“五違四必”工作的基本導(dǎo)向，在綜合治理中，精細(xì)化統(tǒng)籌各方面資源可以發(fā)揮資源集聚和整體合力的效果?！拔暹`”問題作為治理客體具有復(fù)雜性和綜合性的特征，并形成了復(fù)雜的利益鏈纏繞關(guān)系，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多部門并綜合施策。首先，上海市人民政府及其組成部門分別與上海警備區(qū)、上海鐵路局、江蘇省和浙江省的住建廳等建立了相應(yīng)的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，保證所有拆違地塊都能夠順利納入綜合治理的范疇并進(jìn)入相應(yīng)的處置程序之中。其次，綜合治理是拆違工作的基本導(dǎo)向。在治理內(nèi)容上，把拆違與后續(xù)的生態(tài)修復(fù)和規(guī)劃轉(zhuǎn)型結(jié)合起來，滾動(dòng)實(shí)施、壓茬推進(jìn)、邊干邊總結(jié)邊規(guī)劃;在治理手段上，綜合運(yùn)用法律法規(guī)、政策資源，相關(guān)部門間建立市級(jí)支持政策的會(huì)商研究機(jī)制等手段，為整治工作提供足夠的、有針對(duì)性的政策工具包。最后，“五違四必”與低效建設(shè)用地減量化、水環(huán)境治理、城中村改造、人口調(diào)控等工作有機(jī)結(jié)合、同時(shí)開展，統(tǒng)籌解決上述問題所需資源，帶動(dòng)上述問題的綜合解決。

總體上來看，政府內(nèi)部的廣泛動(dòng)員、協(xié)調(diào)對(duì)象涉及眾多部門、治理過程綜合執(zhí)法與施策等特征，都表明“五違四必”工作帶有明顯并獲得高績(jī)效的運(yùn)動(dòng)式治理取向。運(yùn)動(dòng)式治理模式是地方政府及其執(zhí)法部門廣泛使用的政策工具，通過高位推動(dòng)的全體性動(dòng)員，有助于克服政府內(nèi)部碎片化，形成一種基層治理和行政執(zhí)法的暫時(shí)性合力。[18]在整治過程中，以“五違”問題為中心帶動(dòng)其他問題的綜合治理，精細(xì)化地統(tǒng)籌法律法規(guī)、政策文件、執(zhí)法隊(duì)伍等各方面的資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境精細(xì)化治理的目標(biāo)。

3.基于點(diǎn)面結(jié)合的行動(dòng)策略精細(xì)化

“五違”整治工作對(duì)于上海市人民政府來說是一項(xiàng)全新的任務(wù)。在第一輪11個(gè)市級(jí)重點(diǎn)地塊進(jìn)行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2015年10月該項(xiàng)工作才全面鋪開。試點(diǎn)的過程不僅是新政策逐漸具體化、細(xì)致化、成熟化的過程，而且是新政策不斷吸取經(jīng)驗(yàn)并“糾錯(cuò)”的過程。[19]在第一輪市級(jí)重點(diǎn)地塊先行先試的基礎(chǔ)上，時(shí)隔三個(gè)月之后，通過各區(qū)申報(bào)，比對(duì)網(wǎng)格化管理中的問題多發(fā)點(diǎn)、社會(huì)綜合治理管控點(diǎn)等城市治理相關(guān)數(shù)據(jù)，確定了第二批17個(gè)市級(jí)重點(diǎn)地塊。2016年1月，上海市正式要求各區(qū)、街道以市級(jí)重點(diǎn)地塊為標(biāo)桿，選定區(qū)、街道的重點(diǎn)地塊，全面鋪開“五違”整治工作。隨后，上海市住建委又通過對(duì)鐵路、高架、大型市場(chǎng)周邊等重點(diǎn)地域的地毯式排查，確定了新一輪的“五違”問題集中區(qū)域。在區(qū)級(jí)街鎮(zhèn)申報(bào)的基礎(chǔ)上，通過主動(dòng)排查確定新的整治地塊，推動(dòng)整治工作走向深入。

通過先行試點(diǎn)、點(diǎn)面結(jié)合，摸索出一套較為有效的工作經(jīng)驗(yàn)之后再推廣開來的新路，而且在確定整治地塊的過程中，不僅有被動(dòng)式的申報(bào)核查，也有主動(dòng)式的全面排摸，并積極使用有利于工作開展的先進(jìn)技術(shù)，這種行動(dòng)策略的精細(xì)化為整治工作的開展提供了有力支撐。

4.基于治理重心下移的執(zhí)行過程精細(xì)化

“五違”整治工作作為上海市的重要戰(zhàn)略決策，在具體執(zhí)行過程中，基本上是以街鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法力量為主體。一直以來，上海在城市治理“重心下移”邏輯的指引下，開展了城市基層綜合執(zhí)法體制改革，為“五違四必”工作的順利進(jìn)行提供了有力的執(zhí)行力量保證。

根據(jù)2014年上海市委一號(hào)課題精神，上海市取消了街道的招商引資功能，明確其主要職能是公共服務(wù)、公共管理、公共安全“三公職能”。上海市在2014年底印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善本市區(qū)縣城市管理綜合執(zhí)法體制機(jī)制的實(shí)施意見》，決定在區(qū)縣單獨(dú)設(shè)立城管執(zhí)法局，以解決區(qū)縣城管執(zhí)法局機(jī)構(gòu)虛化、職能弱化等問題，將城管執(zhí)法力量充實(shí)到基層一線。在基層治理能力得到極大提升的情況下，街鎮(zhèn)作為整治工作的實(shí)施主體，作用得到充分發(fā)揮，取得了良好的效果。上海全市有近90%的“五違”整治工作是在街鎮(zhèn)層面完成的。

作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，城市基層治理是國(guó)家治理在城市治理的表現(xiàn)形式。[20]通過管理資源和執(zhí)法力量向基層聚焦、傾斜，加強(qiáng)基層的治理能力。在“五違”整治工作中，基層政府在面對(duì)不同的拆違任務(wù)的時(shí)候，能夠有充足的、綜合性的執(zhí)法手段，能夠針對(duì)性地精準(zhǔn)施策，執(zhí)行過程的精細(xì)化有效保證了各級(jí)政府的各項(xiàng)政策能夠得到最有力的執(zhí)行。

5.基于共識(shí)營(yíng)造的社會(huì)支持精細(xì)化

“五違”整治工作開展過程中，上海全市范圍內(nèi)給予該項(xiàng)工作以高度的認(rèn)同和支持，為整治工作的順利開展?fàn)I造了良好的社會(huì)支持氛圍。

其一，“五違四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理是應(yīng)人民群眾的呼聲而起的，其最根本目的是滿足民眾對(duì)于美好生活的向往。民眾在這場(chǎng)整治活動(dòng)中也真切感受到了與其息息相關(guān)的生活環(huán)境的極大改善，與極少部分人群的利益受損相比（姑且不論這種利益的獲得是否存在正當(dāng)性的追問），獲益的是大多數(shù)市民。其二，新聞宣傳部門也積極曝光典型案例、宣傳感人事跡，為整治工作營(yíng)造了良好的社會(huì)輿論氛圍，得到了廣大人民群眾的積極支持。其三，在拆違過程中，黨員、干部、公職人員帶頭拆除自家違建，一視同仁、不搞特殊和例外，營(yíng)造公平、公正、透明的工作形象。整治工作避免了“選擇性執(zhí)法”[21]的問題，有民眾的認(rèn)可，再加上法律手段以及信用注記、限制交易等管理手段的綜合運(yùn)用，拆違整治工作得以順利推行。

總之，以“五違四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理為突破口，彌補(bǔ)了制約上海城市治理水平進(jìn)一步提高的突出短板，為上海城市治理現(xiàn)代化探索了一條具有時(shí)代特點(diǎn)和上海特色的城市精細(xì)化治理新路。

五、上海城市精細(xì)化治理的優(yōu)化對(duì)策思考

2017年3月5日，習(xí)近平同志參加十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)提出：走出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子，是關(guān)系上海發(fā)展的大問題，要強(qiáng)化依法治理、智能化管理，提高城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化管理水平。[22]上海以“五違四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理為突破口，取得了良好的績(jī)效，也為上海提高城市精細(xì)化治理水平提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。從整體上看，上海城市精細(xì)化治理依然可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化。

1.深化城市基層執(zhí)法體制改革，提高法治化水平

法治是國(guó)家治理的基本方式，對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化具有根本意義和決定作用，治理體系法制化和治理能力法治化是國(guó)家治理法治化的兩個(gè)基本面向。[23]在當(dāng)前城管執(zhí)法等隊(duì)伍下沉街鎮(zhèn)的新格局下，進(jìn)一步健全基層執(zhí)法聯(lián)動(dòng)和協(xié)作配合機(jī)制，有效整合各類執(zhí)法力量。在執(zhí)法重心下移的同時(shí)，推動(dòng)管理、服務(wù)、資源、技術(shù)和平臺(tái)下移，強(qiáng)化基層的統(tǒng)籌治理能力。

在此過程中，一方面善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局;另一方面建立城市基層執(zhí)法和綜合管理相關(guān)法律法規(guī)及政策的定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)既有的不符合精細(xì)化治理需求的法律法規(guī)、制度政策，及時(shí)地進(jìn)行修訂或廢止，加強(qiáng)地方法規(guī)和政府規(guī)章的立改廢釋，增強(qiáng)時(shí)效性和針對(duì)性;對(duì)開展精細(xì)化治理過程中遇到的部分問題，及時(shí)并有針對(duì)性地制定相關(guān)法律法規(guī)以及政策，通過法治化水平的提高來鞏固城市基層執(zhí)法和綜合管理的改革成果和固化相關(guān)制度機(jī)制。

2.推進(jìn)城市綜合治理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提升標(biāo)準(zhǔn)化水平

雖然提高法治化水平是城市精細(xì)化治理的重要基礎(chǔ)，但是除部分需要上升到法律規(guī)范層面，大部分的基層治理行為更需要標(biāo)準(zhǔn)體系的規(guī)范。俞可平認(rèn)為，離開標(biāo)準(zhǔn)化，包括政府治理和社會(huì)治理在內(nèi)的現(xiàn)代國(guó)家治理都是不可想象的，標(biāo)準(zhǔn)化能夠確立規(guī)范、標(biāo)的，提供依據(jù)和量化指標(biāo)，沒有標(biāo)準(zhǔn)化也就談不上規(guī)范化、程序化和合理化。[24]

一方面，建立健全城市綜合管理標(biāo)準(zhǔn)體系，注意發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)作用。通過對(duì)包括專項(xiàng)治理和綜合治理在內(nèi)的城市治理的范圍、職責(zé)、流程、標(biāo)準(zhǔn)等作出全面和詳細(xì)的規(guī)定，為精細(xì)化治理提供依據(jù);另一方面，面對(duì)實(shí)踐中不斷涌現(xiàn)的新情況和新問題，積極探索規(guī)范可行的處置標(biāo)準(zhǔn)和管理要求，形成標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，部分標(biāo)準(zhǔn)亦可以吸納到相關(guān)法律法規(guī)之中。通過標(biāo)準(zhǔn)化的方式，不斷完善城市治理的制度體系，從而達(dá)到規(guī)范內(nèi)部管理、明確外部預(yù)期、提供有力的監(jiān)督依據(jù)，以更好地提高城市精細(xì)化治理水平之目標(biāo)。

3.加強(qiáng)現(xiàn)代信息技術(shù)手段的運(yùn)用，提升智慧化水平

現(xiàn)代信息通訊技術(shù)（ICT）的廣泛應(yīng)用，帶來了城市治理的深刻變革。以信息通信技術(shù)為支撐的城市治理新路徑，打破了傳統(tǒng)僵化的科層體制，提高了城市公共服務(wù)供給的效率，并帶來了城市治理主體與客體間的互動(dòng)方式的改變。[25]上海推進(jìn)“五違四必”工作過程中，從決策階段通過比對(duì)網(wǎng)格化管理中的問題多發(fā)點(diǎn)等信息來確定市級(jí)重點(diǎn)地塊，到考核監(jiān)督中由測(cè)繪院對(duì)整治前后的情況進(jìn)行精密航拍并比對(duì)圖片、影像及數(shù)據(jù)，無不體現(xiàn)了信息技術(shù)對(duì)于治理的重要影響。

因此，一方面需要加強(qiáng)城市治理基礎(chǔ)信息系統(tǒng)的建設(shè)與應(yīng)用，對(duì)城市基礎(chǔ)運(yùn)行數(shù)據(jù)信息實(shí)時(shí)采集、動(dòng)態(tài)錄入，以實(shí)現(xiàn)對(duì)城市治理信息的全面和精細(xì)化感知;另一方面需要加強(qiáng)城市治理相關(guān)數(shù)據(jù)信息的分析應(yīng)用，將收集到的數(shù)據(jù)信息真正運(yùn)用到城市治理實(shí)踐中，發(fā)揮其在提升城市精細(xì)化治理水平方面的支撐作用。

4.建立健全源頭治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化長(zhǎng)效管理

有學(xué)者總結(jié)城市基層行政執(zhí)法的運(yùn)動(dòng)式治理模式有四個(gè)方面的特點(diǎn)：領(lǐng)導(dǎo)意志與高位推動(dòng)，跨層級(jí)、跨部門、跨條塊的全體性動(dòng)員，事件性和階段性的高強(qiáng)度執(zhí)法，應(yīng)急性與補(bǔ)救性。[26]習(xí)近平總書記要求上海加快補(bǔ)好短板，聚焦影響城市安全、制約發(fā)展、群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，加強(qiáng)綜合整治，形成常態(tài)長(zhǎng)效管理機(jī)制，努力讓城市更有序、更安全、更干凈。

常態(tài)長(zhǎng)效管理機(jī)制的建立，需要法律規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的完善，解決由于制度的內(nèi)生性不足而導(dǎo)致的問題。同時(shí)，也要不斷拓展諸如網(wǎng)格化管理等城市日常管理體系的功能，將整治后的地塊納入網(wǎng)格化管理的范疇，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類違法行為的動(dòng)態(tài)發(fā)現(xiàn)機(jī)制以及基層執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)和協(xié)作配合。否則，即使取得了一定的治理成績(jī)，如未能建立長(zhǎng)效管理機(jī)制，相關(guān)問題必然會(huì)“死灰復(fù)燃”。

5.建立城市治理決策執(zhí)行監(jiān)督全過程參與制度，不斷提升公眾參與的深度與廣度

城市精細(xì)化治理過程中，公眾的廣泛參與是其必然要求、基本特征和基本保障?，F(xiàn)代精細(xì)化社會(huì)治理與傳統(tǒng)粗放式社會(huì)管理的本質(zhì)區(qū)別，在于治理主體的多元化和多元共治社會(huì)體系的形成。[27]“群眾的事同群眾多商量，大家的事人人參與”，習(xí)近平總書記用非常通俗的語言揭示了影響城市治理的關(guān)鍵因素。

城市治理的根本目的在于滿足人民群眾對(duì)于美好生活的向往，在這個(gè)過程中政府只是其中一個(gè)關(guān)鍵主體。廣泛動(dòng)員公眾參與城市治理，暢通參與渠道，形成全社會(huì)共同參與城市治理的良好局面，首先，需要建立城市治理決策執(zhí)行監(jiān)督全過程參與制度，形成全民共建共享的格局;其次，需要建立包括自愿參與機(jī)制、相互協(xié)商機(jī)制、主動(dòng)維護(hù)機(jī)制等在內(nèi)的提升公眾參與深度與廣度的機(jī)制體系;最后，從參與文化視角，構(gòu)建“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”的社區(qū)共同體文化，將提高城市精細(xì)化治理水平、提升公眾參與感與增強(qiáng)人民群眾獲得感和幸福感三者有機(jī)統(tǒng)一于社會(huì)主義現(xiàn)代化大都市的建設(shè)進(jìn)程之中。

六、結(jié)? 語

城市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面的活動(dòng)中心，在黨和國(guó)家工作全局中具有舉足輕重的地位。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入內(nèi)涵式提升階段，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必然要求同步推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化。城市治理現(xiàn)代化需要完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題。

我國(guó)的城市發(fā)展也到了從外延式擴(kuò)張到內(nèi)涵式治理轉(zhuǎn)型的新階段。復(fù)雜城市事務(wù)的治理、“城市病”的解決、居民多樣化需求的滿足、良好城市秩序的構(gòu)建等城市治理多目標(biāo)體系的建構(gòu)，都需要轉(zhuǎn)變城市整體治理模式，將精細(xì)化治理納入適應(yīng)城市轉(zhuǎn)型及城市治理需要的新型城市治理新范式之中。

城市環(huán)境污染是“城市病”的主要組成部分，城市居民的日常生活對(duì)于城市環(huán)境改變的感知也最為敏感，城市生態(tài)環(huán)境的改善能夠很顯著地增加居民的獲得感和幸福感。上海選擇以“五違四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理為突破口，通過基于頂層設(shè)計(jì)的權(quán)責(zé)配置精細(xì)化、基于綜合治理的資源統(tǒng)籌精細(xì)化、基于點(diǎn)面結(jié)合的行動(dòng)策略精細(xì)化、基于治理重心下移的執(zhí)行過程精細(xì)化、基于共識(shí)營(yíng)造的社會(huì)支持精細(xì)化等五個(gè)方面工作的精細(xì)化，實(shí)現(xiàn)了對(duì)“五違”問題的精細(xì)化治理，補(bǔ)上城市治理的明顯短板，有力地提升了上海的城市精細(xì)化治理水平?？梢灶A(yù)見，通過進(jìn)一步總結(jié)“五違四必”過程中的成功經(jīng)驗(yàn)，以法治化、智能化、標(biāo)準(zhǔn)化、社會(huì)化為著力點(diǎn)，建立健全常態(tài)長(zhǎng)效管理機(jī)制，上海城市精細(xì)化治理水平必將得到進(jìn)一步提升，也能夠?yàn)槠渌鞘械木?xì)化治理實(shí)踐提供有益的借鑒。

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