黃谷 章俊程

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視法治建設(shè)和立法工作，從堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義、統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局出發(fā)，對(duì)法治建設(shè)特別是立法工作提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，具有重大創(chuàng)新和指導(dǎo)意義。習(xí)近平總書記明確指出，“要抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)?！?/p>

地方人大推進(jìn)民主立法是保障人民當(dāng)家作主的必然要求，是深化依法治國實(shí)踐的應(yīng)有之義，是發(fā)揮立法功能作用的重要舉措。

地方人大推進(jìn)民主立法的實(shí)踐

近年來，全國各地有立法權(quán)的地方人大在推進(jìn)民主立法方面采取了許多新措施，探索出許多新路，所積淀的生動(dòng)鮮活的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為我們更好地理解民主立法、推進(jìn)民主立法提供了寶貴的參考。

近年來，重慶市人大堅(jiān)持在民主立法上狠下功夫，確保地方立法更好反映民情、匯聚民意、集中民智，切實(shí)增強(qiáng)了立法的可行性和社會(huì)認(rèn)同度。

堅(jiān)持開門立法理念。重慶市人大嚴(yán)格按照立法法的規(guī)定，強(qiáng)化立法公開，抓實(shí)民主立法，真正問需于民、問計(jì)于民。在編制年度立法計(jì)劃時(shí)，注重開門立項(xiàng)，通過公告、座談會(huì)、問卷調(diào)查等多種形式向政府部門、群團(tuán)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、普通群眾廣泛征集立法建議項(xiàng)目，著力提高群眾知曉度，擴(kuò)大立法項(xiàng)目的來源。在法規(guī)草案審議階段，主動(dòng)引導(dǎo)社會(huì)公眾關(guān)注、參與，將征求意見工作與立法信息公開、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)緊密融合，并專門召開會(huì)議征求普通群眾、專家學(xué)者或行政相對(duì)人的意見，廣納良言、凝聚共識(shí)。

發(fā)揮代表主體作用。重慶市人大把主動(dòng)征求全體市人大代表意見工作作為地方立法的必經(jīng)程序，切實(shí)抓好人大代表參與立法的“規(guī)定動(dòng)作”和“增選動(dòng)作”?！耙?guī)定動(dòng)作”即對(duì)每一個(gè)法規(guī)案均通過代表履職平臺(tái)征集所有在渝全國人大代表、市人大代表的意見，并以電話、信件等多種方式征求部分市人大代表、區(qū)縣人大代表的意見建議;“增選動(dòng)作”即針對(duì)立法的不同情形，適時(shí)邀請(qǐng)相關(guān)人大代表參與調(diào)研考察、組織召開專業(yè)組代表論證會(huì)、開展法規(guī)草案集中研讀活動(dòng)，有力支持和保障了人大代表通過多種途徑提出立法意見建議。

用好立法咨詢專家。合理征求吸納專家的咨詢意見，是推進(jìn)民主立法的重要方式，也是立法工作的重要組成部分。如2016年就邀請(qǐng)立法咨詢專家參與立法活動(dòng)176人次，專家為法規(guī)草案“把脈問診”提出修改意見2100余條，立法中采納了980余條，較好發(fā)揮了法學(xué)專家和法律工作者的優(yōu)勢(shì)。

重視公民參與立法。重慶市人大十分注重與公眾開展立法互動(dòng)，加強(qiáng)面對(duì)面對(duì)話，立法意見溝通工作逐漸從過去“多聽部門意見”向“多聽社會(huì)公眾意見”轉(zhuǎn)變。比如，在立法調(diào)研中，盡量深入一線聽取人民群眾的意見建議;在法規(guī)草案征求意見時(shí)，對(duì)所有一審后的法規(guī)草案均在重慶人大網(wǎng)上公布，同時(shí)刊登相關(guān)背景資料和爭議焦點(diǎn)問題，廣泛征求群眾意見;對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)或關(guān)乎特殊群體利益的立法，專門組織召開專題座談會(huì)、論證會(huì)，充分聽取意見等。

健全民主立法方式。重慶市人大十分注重將民主立法的理念融入到具體的立法工作中，不斷創(chuàng)新民主立法方式方法。比如，在法規(guī)起草方面，探索推行多模式起草方式，除了政府部門起草、人大自主起草外，還采取了委托起草、聯(lián)合起草等方式;在法規(guī)清理方面，引入第三方評(píng)估，突破了以往由人大相關(guān)專工委“體內(nèi)循環(huán)”“零敲碎打”的清理模式，全面、系統(tǒng)、客觀地盤點(diǎn)了法規(guī)“家底”。

國內(nèi)其他地方人大在推進(jìn)民主立法方面也有很多好的做法。比如，上海市人大推行立法聽證廣播和電視直播，讓社會(huì)公眾進(jìn)一步“走近”立法;試行“重要法規(guī)雙組長機(jī)制”，即對(duì)涉及政府負(fù)責(zé)起草的重要法規(guī)案，由人大常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)和市政府分管領(lǐng)導(dǎo)共同牽頭負(fù)責(zé)，推進(jìn)法規(guī)起草過程中相關(guān)“疑難雜癥”的協(xié)調(diào)解決。

地方人大推進(jìn)民主立法的不足及思考

雖然各地人大在推進(jìn)民主立法進(jìn)程中做了大量工作，但其效果距離預(yù)期還存在一定差距，在科學(xué)立法、民主立法方面還存在一些亟待解決的問題。在民主立法方面，人民群眾對(duì)立法的有序參與有待加強(qiáng)。

立法專業(yè)化技術(shù)性限制了民主立法的作用發(fā)揮。

有學(xué)者在系統(tǒng)考察了我國立法的過程后認(rèn)為，我國目前立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)已經(jīng)呈現(xiàn)出一種“官僚化”的趨勢(shì)。特別是自1979年至2010年間大規(guī)模的立法活動(dòng)，將“有法可依”作為具體的法律創(chuàng)制目標(biāo)，以及藉由市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的“規(guī)則饑渴”，促使人大處于高速立法的狀態(tài)，從而為立法“官僚化”創(chuàng)造了歷史契機(jī)。地方人大一批具有專業(yè)知識(shí)的立法工作人員，在從法律制定階段到法律適用的整個(gè)過程中占據(jù)了主導(dǎo)地位。

雖然用“官僚化”來形容立法工作者和立法工作機(jī)構(gòu)有所不妥，但不容忽視的現(xiàn)實(shí)是立法工作確實(shí)是一門專業(yè)而精密的科學(xué)，有其自身規(guī)律，立法工作者需要較高的能力水平和較多的知識(shí)儲(chǔ)備才能勝任，其他人想要做到“實(shí)質(zhì)性參與”確實(shí)很難。專業(yè)化趨勢(shì)使得立法工作者形成了自有的話語體系，這種話語體系有利于提高立法效率，但卻一定程度上形成“獨(dú)斷”，構(gòu)成了公眾參與立法的屏障，影響了民主立法的深入。

立法參與者的意識(shí)和素質(zhì)影響了民主立法的效果。

地方人大在推進(jìn)民主立法工作中，還邀請(qǐng)人大代表、專家學(xué)者、社會(huì)公眾等參與到立法工作中來。雖然這些立法參與者的加入，極大地豐富了立法工作的民主性，但各類參與者由于自身知識(shí)水平不高等原因，不可避免地影響到民主化的效果和效率。

人大代表本應(yīng)是立法的主體，但在地方立法工作中，只有少數(shù)的人大代表如常委會(huì)組成人員、專委會(huì)組成人員等能直接參與立法工作。其他人大代表即使受邀列席常委會(huì)、參加法規(guī)征求意見座談會(huì)等，也由于受到知識(shí)、工作經(jīng)歷等因素的影響，以致所提建議議案的質(zhì)量不高或針對(duì)性不強(qiáng)，往往得不到采納。這在一定程度上使得立法工作具有了民主的形式，而缺乏民主的實(shí)質(zhì)。

立法咨詢專家本應(yīng)是推進(jìn)民主立法、提高立法質(zhì)量的重要力量，但作用發(fā)揮并不理想。一方面，立法咨詢專家多來自高校、律所，平時(shí)教學(xué)、訴訟業(yè)務(wù)比較繁重，沒有充足的時(shí)間參加人大組織的立法座談會(huì)、論證會(huì)。另一方面，一些專家學(xué)者在發(fā)表意見時(shí)，不能做到公正客觀。比如有的專家既是人大的立法咨詢專家，同時(shí)又是其他單位的法律顧問，這在一定程度上影響了立法意見建議的民主性、客觀性。

公民參與是民主立法的重要內(nèi)容，但參與效果不甚理想。一方面，發(fā)動(dòng)和引導(dǎo)社會(huì)公眾參與地方立法的力度不夠，向社會(huì)公眾征求意見存在走形式、做表面文章、渠道單一，征求意見對(duì)象和范圍的針對(duì)性、典型性、廣泛性不夠等原因。另一方面，也存在公眾立法參與平衡性不夠的問題，如征求公眾意見僅通過網(wǎng)絡(luò)的形式，雖能提高工作效率，但卻忽視了通常網(wǎng)民并不能完全代表公眾整體這一客觀實(shí)際。

公民參與立法制度缺失制約了民主立法的發(fā)展。

公民參與立法的制度支撐不足。雖然我國立法法對(duì)公民參與立法作了一些原則性、概括性、抽象性的規(guī)定，但這些規(guī)定都過于粗疏，可操作性不強(qiáng)。在公民參與立法上，立法部門具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，公民參與立法依賴于立法部門的組織，這完全取決于立法機(jī)關(guān)的主動(dòng)性和自覺性。即使立法部門決定邀請(qǐng)公民參與立法，公民參與的形式和程度也均由立法部門決定。制度上的缺失導(dǎo)致公民參與立法的內(nèi)生動(dòng)力不足。

公民參與立法的意見反饋機(jī)制缺失。不少地方立法機(jī)關(guān)在立法過程中對(duì)征集公民的意見建議較為積極，卻忽視了對(duì)意見建議采納情況的反饋，對(duì)是否反饋、如何反饋、反饋什么等缺乏硬性規(guī)定，使得意見反饋工作較為隨意。民主需要“對(duì)話”和“呼應(yīng)”，如果只有公眾“發(fā)聲”，而沒有立法部門“回聲”，勢(shì)必影響到公眾參與的熱情。

公民參與立法的技術(shù)存在壁壘。通常公民參與立法的方式主要有兩種：一種是立法機(jī)關(guān)通過召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等邀請(qǐng)公民參與。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是能使公眾比較直觀深入地參與到立法工作中來，所提的意見建議也具有較強(qiáng)的針對(duì)性，但缺點(diǎn)是征集面較窄，難以體現(xiàn)真正的廣泛的民意。另一種是立法機(jī)關(guān)通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等形式刊登法規(guī)草案，面向廣大公眾征求意見建議。這種形式的好處是能征求到最廣泛、最多數(shù)人的意見建議，不足之處是由于缺乏立法機(jī)關(guān)的引導(dǎo)，所征集的意見建議難免抓不住重點(diǎn)，對(duì)立法的參考作用有限?？梢哉f，技術(shù)層面的不健全也給公民參與立法帶來了許多壁壘。

新時(shí)代地方人大推進(jìn)民主立法的對(duì)策建議

堅(jiān)持為民立法，樹立以人民為中心的思想。

堅(jiān)持以人民為中心，貫徹落實(shí)到立法工作中就是要堅(jiān)持立法為民、為民立法的理念，反映到法規(guī)內(nèi)容本身就是要保障民生、順應(yīng)民意，體現(xiàn)在立法方法措施上就是開門立法、關(guān)切民生。要堅(jiān)持遵循為民立法的價(jià)值取向，將立法為民理念貫穿于立法工作始終，堅(jiān)持開門立法，回應(yīng)群眾關(guān)切，努力克服和消除立法中權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)、公權(quán)與私權(quán)、管理與服務(wù)等關(guān)系配置失衡的傾向，全力實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益。

健全立法工作格局，完善民主立法制度機(jī)制。

堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。地方人大立法工作，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持正確的政治方向，嚴(yán)格落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見，立法規(guī)劃草案、年度立法計(jì)劃草案、重大地方性法規(guī)草案等均要及時(shí)向黨委請(qǐng)示報(bào)告。要依靠黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持，著力解決立法人才隊(duì)伍、機(jī)制建設(shè)等困難，促進(jìn)立法中重大分歧以及具有全局性、機(jī)制性的問題消化在人大審議之前。

加強(qiáng)人大立法組織協(xié)調(diào)。在民主立法層面，人大發(fā)揮主導(dǎo)作用，保證立法過程的民主尤為關(guān)鍵。要詳細(xì)規(guī)定各種立法程序和標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定哪些情形下必須征求公眾意見、召開論證會(huì)聽證會(huì)以及開展立法評(píng)估等活動(dòng)。在推進(jìn)民主立法過程中，要在人大的主導(dǎo)下，探索建立國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制。

健全社會(huì)公眾溝通機(jī)制。在征求公眾意見的方式上，除了座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等傳統(tǒng)方式外，還要綜合采用實(shí)地考察、問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)征集、法規(guī)集中解讀等，特別是要運(yùn)用好互聯(lián)網(wǎng)，科學(xué)開發(fā)法規(guī)網(wǎng)絡(luò)征求意見系統(tǒng)，既方便公民反饋意見，又便于立法機(jī)關(guān)收集整理意見。在征求意見的內(nèi)容上，不僅要對(duì)法規(guī)草案征求意見，還要將起草說明、審議報(bào)告等征求意見，甚至可以對(duì)法規(guī)某個(gè)條款、某個(gè)爭議問題單獨(dú)征求意見。在征求意見的反饋上，對(duì)所有收集的意見建議盡量都進(jìn)行反饋。

增強(qiáng)公民參與立法意識(shí)，提高公民參與立法知識(shí)素養(yǎng)。

民主立法是雙向的，既有立法機(jī)關(guān)的開放包容，也缺不了公民的積極參與。因此，深入推進(jìn)民主立法，必須大力提高公民的立法參與意識(shí)與素質(zhì)。

提高公民立法參與意識(shí)。要著力培養(yǎng)公民的立法參與意識(shí)，幫助和引導(dǎo)群眾運(yùn)用合理有效的方式表達(dá)意見和訴求，讓公民樹立正確的政治參與觀，了解自己的基本權(quán)利義務(wù)，并掌握一定的政治知識(shí)及參政技巧。

提高公民立法知識(shí)素養(yǎng)。公民參與地方立法，需要對(duì)法理學(xué)、立法學(xué)、“行政三法”等有一定的了解。當(dāng)然，這并不是要求每個(gè)公民都成為法學(xué)專家，但不具備基本的法律知識(shí)，即使有道理也說不清、道不明，立法建議無法有效轉(zhuǎn)化為立法部門的重要參考。

提高公民其他知識(shí)素養(yǎng)。立法是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，不僅僅涉及法律本身，還涉及社會(huì)事務(wù)的方方面面。公民在參與立法的過程中，除了要掌握法學(xué)知識(shí)外，還需要了解一些經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、行政學(xué)、社會(huì)學(xué)等方面的知識(shí)。