黃立暉

摘要：我國(guó)從2014年1月1日起施行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，為政府內(nèi)部控制改革開啟了新的篇章。由于缺乏內(nèi)部控制建設(shè)的主觀能動(dòng)性，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作研究仍處于探索階段。以基層部門為主的地區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在明顯的地區(qū)特色，珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的地區(qū)防貪防腐工作更是任重而道遠(yuǎn)。本文以廣州市番禺區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作為例進(jìn)行深入剖析，對(duì)存在的問題探討相應(yīng)的對(duì)策，力圖完善地區(qū)單位內(nèi)部管理，強(qiáng)化廉政建設(shè)，構(gòu)建國(guó)家治理體系。

關(guān)鍵詞：地區(qū)行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;對(duì)策

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)理論

（1）內(nèi)部控制相關(guān)概念

內(nèi)部控制是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的管理當(dāng)局，為了保證其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在該實(shí)體內(nèi)部所采用的對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作的各種控制手段之總稱。按照與會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的關(guān)系不同可分為內(nèi)部會(huì)計(jì)控制和內(nèi)部行政控制。按照控制方式不同還可以分為預(yù)防性內(nèi)部控制和覺察性內(nèi)部控制。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制（以下簡(jiǎn)稱單位內(nèi)控）是指行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

（2）與企業(yè)內(nèi)部控制比較，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特殊性

1.實(shí)施主體不同

企業(yè)內(nèi)控實(shí)施的主體是指中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的大中型企業(yè)，小企業(yè)和其他單位可以參照實(shí)施。由董事會(huì)負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施。

單位內(nèi)控實(shí)施的主體是指各級(jí)政府部門，包括黨、人大、行政、政協(xié)、審判、檢察等政府機(jī)關(guān)部門和各民主黨派機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位等。單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。

2.實(shí)施目標(biāo)不同

企業(yè)實(shí)施內(nèi)控主要是為了保證資產(chǎn)安全和經(jīng)營(yíng)規(guī)范，最終目標(biāo)是獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益。單位內(nèi)控實(shí)施的主要目標(biāo)是防范各種貪污腐敗現(xiàn)象，提高公共服務(wù)效果和績(jī)效。

3.管理要素不同

企業(yè)內(nèi)控注重成本效益原則，包括：內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等要素。單位內(nèi)控主要是通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序等手段實(shí)施，包括預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)管理、合同管理及其他要素。

4.控制方法不同

除了采用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制等方法之外，企業(yè)更多地注重采用了運(yùn)營(yíng)分析和績(jī)效考評(píng)的方法;行政事業(yè)單位則注重采用了信息化公開與溝通的手段。

（3）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

通過積極推進(jìn)單位內(nèi)控建設(shè)，規(guī)范了單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，建立長(zhǎng)期制衡機(jī)制，有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制和防止內(nèi)部權(quán)力濫用，促進(jìn)單位廉政建設(shè)和提高公共服務(wù)效能。

1.全面提升單位管理水平

通過實(shí)施內(nèi)控規(guī)范，將制衡機(jī)制嵌入單位制度建設(shè)中，使各項(xiàng)制度有機(jī)銜接起來，形成完整的制度體系，滿足了單位全面管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的需要，有助于提升單位管理水平。

2.有效促進(jìn)廉政建設(shè)

通過推進(jìn)單位內(nèi)控建設(shè)，規(guī)范了權(quán)力運(yùn)行，更好地構(gòu)建“不能腐”體制機(jī)制，并且全面分析了單位的風(fēng)險(xiǎn)隱患，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，更好地促進(jìn)廉政建設(shè)。

3.構(gòu)建現(xiàn)代化國(guó)家治理體系

通過建立單位內(nèi)部控制制度，完善了單位的各項(xiàng)管理措施，提高政府公共服務(wù)效能，樹立政府公共服務(wù)形象，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)提供了有力支持。

二、地區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控工作仍處于探索階段，相比于企業(yè)內(nèi)部控制發(fā)展而言還存在單位領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)、人員專業(yè)素質(zhì)、組織架構(gòu)和建章立制等方面的問題。以2016年度廣州市番禺區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告情況為例，番禺區(qū)共有485個(gè)單位完成相關(guān)內(nèi)部控制制度報(bào)告，其中：一級(jí)預(yù)算單位66個(gè)，基層單位419個(gè)。以基層部門為主的單位內(nèi)控存在明顯的地區(qū)特色。

（1）部分單位未建立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

根據(jù)財(cái)政部要求內(nèi)部控制未建立或內(nèi)部控制制度不健全的單位必須于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施I二作。番禺區(qū)行政事業(yè)單位已建立單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的單位數(shù)占全區(qū)94.64%，仍有部分單位領(lǐng)導(dǎo)未能承擔(dān)起主要職責(zé)。

（2）內(nèi)部控制政策宣傳和培訓(xùn)力度不足

番禺區(qū)已開展內(nèi)部控制專題培訓(xùn)的單位數(shù)占全區(qū)80.62%;已開展內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的單位數(shù)占76.91%。部分單位全年均未開展有關(guān)內(nèi)部控制專題的培訓(xùn)，使單位從業(yè)人員對(duì)內(nèi)部控制制度不夠重視和理論實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足。

（3）內(nèi)部控制制度建立不健全

部分行政事業(yè)主管單位及其下屬單位未能及時(shí)梳理業(yè)務(wù)流程，編制相關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程圖，完善相關(guān)管理制度，尤其是建設(shè)項(xiàng)目管理和合同管理制度的建立不健全的問題較普遍存在。

（4）單位內(nèi)部制衡機(jī)制缺失

相當(dāng)一部分的行政事業(yè)單位未能實(shí)現(xiàn)崗位轉(zhuǎn)崗制度，專業(yè)審計(jì)相對(duì)缺失，有部分單位出現(xiàn)不相容崗位或職責(zé)由同一人擔(dān)任的情況，甚至單位的現(xiàn)狀條件根本不適用于制衡機(jī)制的建立。

（5）信息化程度亟待提高

信息化公開與溝通是單位內(nèi)部控制的重要手段，番禺區(qū)行政事業(yè)單位已建立信息系統(tǒng)并將內(nèi)部控制要求嵌入其中的單位數(shù)占全區(qū)65.36%，單位內(nèi)控信息化程度有待提高。

（6）對(duì)單位內(nèi)控工作的監(jiān)管手段不足

對(duì)單位內(nèi)控的監(jiān)管手段主要是開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作，通過"以評(píng)促建"查找不足，掌握內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，從而在下一步工作中予以改進(jìn)，不斷完善內(nèi)部控制機(jī)制。但這種方法通常是事后檢查，沒能更好地將經(jīng)濟(jì)損失和貪腐行為防范于未然。

三、地區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題的原因

（1）內(nèi)部原因

1.單位領(lǐng)導(dǎo)重視不夠

單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人構(gòu)成復(fù)雜，包括單位一把手（法人）、分管財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和其他分管領(lǐng)導(dǎo)等等，由于部分單位內(nèi)部控制的負(fù)責(zé)人對(duì)工作責(zé)任認(rèn)識(shí)不足，重視度不高，對(duì)內(nèi)控工作只是流于形式的管理，沒有健全內(nèi)控制度和做到有效實(shí)施。

2.單位從業(yè)人員意識(shí)形態(tài)和業(yè)務(wù)水平不足

基層單位員工對(duì)單位內(nèi)控管理普遍存在錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，誤認(rèn)為行政事業(yè)單位有國(guó)家作為后盾，不會(huì)存在運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，往往忽略自身在社會(huì)公共服務(wù)中面臨的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。人力資源是推行單位內(nèi)控的硬實(shí)力，現(xiàn)在的內(nèi)控管理工作更需要現(xiàn)代化、信息化管理的會(huì)計(jì)人才，基層單位明顯對(duì)這些高素質(zhì)綜合型人力資源缺少吸引力。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員素質(zhì)參差不齊，會(huì)計(jì)專業(yè)知識(shí)技能和會(huì)計(jì)職業(yè)道德水平亟待規(guī)范和提高。

3.單位組織架構(gòu)不健全，內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)出現(xiàn)不適用情況

內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)中最主要的匙丸策、執(zhí)行和監(jiān)督是否實(shí)現(xiàn)有效分離。行政事業(yè)單位尤其是基層下屬單位組織架構(gòu)不健全，人手不足，有的單位在編在職人員只有兩至三名。單位的財(cái)務(wù)人員除了負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)工作，還是單位里主要的業(yè)務(wù)骨干，隨著國(guó)家政策不斷圳鄉(xiāng)訂與頒布，財(cái)務(wù)人員工作量大，對(duì)口業(yè)務(wù)繁瑣，對(duì)內(nèi)控管王旦緯寶項(xiàng)屬于初劍佳行階段、目前指導(dǎo)不清晰的工作只能疲于應(yīng)付，甚至膚淺了事。有些單位由于人員數(shù)量少容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)重復(fù)，不相容崗位不能分離，內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行失去基本的制約機(jī)制，存在極大的廉政風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

（2）外部原因

1.內(nèi)部控制法律法規(guī)不健全

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》從2014年開始試行，但要全面貫徹行政事業(yè)單位內(nèi)部管理不僅僅只有一部規(guī)范，更需要一系列完善的法律法規(guī)、規(guī)章制度、行為指南等剛性規(guī)定。內(nèi)部控制的處置力度相比企業(yè)管理應(yīng)該更嚴(yán)厲和堅(jiān)決。

2.外部監(jiān)管力度不夠

部分主管部門沒有建立對(duì)下屬單位的內(nèi)部控制工作財(cái)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查機(jī)制，沒有定期開展關(guān)于財(cái)務(wù)管理的專項(xiàng)培訓(xùn)和內(nèi)部審查，沒有對(duì)下屬單位內(nèi)部控制工作進(jìn)行事前預(yù)算、事中監(jiān)督、事后評(píng)價(jià)等全面控制，從而導(dǎo)致基層事業(yè)單位內(nèi)部管理落后和不規(guī)范。

四、地區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的改進(jìn)對(duì)策

雖然地區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作仍存在諸多不足的地方，但我們可以緊抓地方性特點(diǎn)進(jìn)行剖析，提出有效性的改進(jìn)建議和對(duì)策：

（1）加強(qiáng)地區(qū)行政事業(yè)單位組織架構(gòu)建設(shè)，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政

加快行政單位機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位分類改革的步伐，進(jìn)一步精簡(jiǎn)政府部門職能，合理分配人員編制，在不增加政府負(fù)擔(dān)的情況下，充實(shí)基層部門人力資源，為基層部門推進(jìn)內(nèi)部控制管理工作提供更多適用性條件。

（2）明確分工，加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行制約

各級(jí)部門要切實(shí)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確分工，壓實(shí)責(zé)任，狠抓落實(shí)。按照建立內(nèi)部控制組織管理架構(gòu)要求，明確單位內(nèi)控牽頭部門，負(fù)責(zé)落實(shí)單位內(nèi)控工作;同時(shí)設(shè)置內(nèi)控管理崗位，明確內(nèi)控管理聯(lián)絡(luò)員，進(jìn)一步完善單位內(nèi)控報(bào)告工作。明確每個(gè)部門的職責(zé)，加強(qiáng)責(zé)任追究和行政問責(zé)。

（3）制定規(guī)程，完善建章立制

建立主管部門及其下屬單位內(nèi)控制度一體化。各單位可由辦公室牽頭，各業(yè)務(wù)科室積極配合，對(duì)涉及監(jiān)督檢查、行政處罰、審核審批、人事管理、財(cái)務(wù)管理等工作事項(xiàng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、分級(jí)，設(shè)計(jì)工作流程圖，提出防范風(fēng)險(xiǎn)措施，從而提高單位內(nèi)控管理水平。為加強(qiáng)防預(yù)性內(nèi)控手段，主管部門要加強(qiáng)對(duì)下屬單位會(huì)計(jì)核算工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，建立對(duì)下屬單位的財(cái)務(wù)監(jiān)督和檢查制度，每年至少組織一次對(duì)下屬單位內(nèi)部控制管理情況的專項(xiàng)檢查，定期對(duì)下屬單位的財(cái)務(wù)情況進(jìn)行全面審計(jì)，加大對(duì)下屬單位負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)力度。各區(qū)要加強(qiáng)對(duì)基層單位的監(jiān)督檢查，完善基層內(nèi)部控制管理制度建設(shè)，要進(jìn)一步查找、梳理、堵塞目前基層街道（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)財(cái)政、財(cái)務(wù)管理方面存在的制度漏洞，強(qiáng)化和提高基層財(cái)政、財(cái)務(wù)人員的紀(jì)律意識(shí)和政策水平，堅(jiān)決遏制基層“微腐敗”問題。

（4）強(qiáng)化培訓(xùn)，建立常態(tài)化學(xué)習(xí)制度

內(nèi)部控制制度建設(shè)再怎么完善，都必須要執(zhí)行人員給予配合，否則形同虛設(shè)，所以政府部門需要積極進(jìn)行宣傳和培訓(xùn)，使執(zhí)行人員的意識(shí)形態(tài)和業(yè)務(wù)水平得到提高。通過學(xué)習(xí)樹立法治意識(shí)、大局意識(shí)和核心意識(shí)，運(yùn)用法治思維辦事。加強(qiáng)全體職工道德修養(yǎng)和內(nèi)部控制教育，讓每一位職工都知道自己在內(nèi)部控制中的牽制和約束，建立良好的內(nèi)部環(huán)境，推動(dòng)內(nèi)部控制的有效實(shí)施。建立新時(shí)代新型會(huì)計(jì)人才隊(duì)伍，在面對(duì)新挑戰(zhàn)新改革能夠不斷轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新、更新、變革，培養(yǎng)成為有擔(dān)當(dāng)有自信的會(huì)計(jì)人才。

（5）加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化和智能化

隨著經(jīng)濟(jì)全球化及信息技術(shù)的高速發(fā)展，內(nèi)部控制需要在建立信息化公開與溝通、保障信息數(shù)據(jù)安全、促進(jìn)資源配置、提高管理效率和經(jīng)濟(jì)效益等方面更進(jìn)一步提高要求。通過搭建互聯(lián)網(wǎng)+平臺(tái)，全面實(shí)現(xiàn)從外部原始信息獲取、交易合法性驗(yàn)證、會(huì)計(jì)憑證制作、記賬到會(huì)計(jì)報(bào)表的生成等會(huì)計(jì)循環(huán)的自動(dòng)化，建立集中而高效的財(cái)務(wù)智能化管理體系。

過去的內(nèi)部控制職能主要體現(xiàn)在制衡與監(jiān)督，現(xiàn)在的內(nèi)部控制管理工作要從“靜態(tài)管理”發(fā)展到強(qiáng)調(diào)“動(dòng)態(tài)管理”方式，從單純的制度管理深入到人文理念并重。實(shí)踐證明：番禺區(qū)單位內(nèi)控工作經(jīng)過實(shí)施一系列政策措施后已取得了顯著成果。今年我們對(duì)2017年度番禺區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，番禺區(qū)行政事業(yè)單位已建立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的達(dá)99.33%，番禺區(qū)單位內(nèi)控工作基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，進(jìn)一步推動(dòng)單位內(nèi)控管理工作的有效實(shí)施。

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