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        地區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題及對策探討

        2019-06-11 05:49:04黃立暉
        財訊 2019年2期
        關(guān)鍵詞:下屬單位番禺區(qū)行政

        黃立暉

        摘要:我國從2014年1月1日起施行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》,為政府內(nèi)部控制改革開啟了新的篇章。由于缺乏內(nèi)部控制建設(shè)的主觀能動性,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作研究仍處于探索階段。以基層部門為主的地區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在明顯的地區(qū)特色,珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的地區(qū)防貪防腐工作更是任重而道遠(yuǎn)。本文以廣州市番禺區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作為例進(jìn)行深入剖析,對存在的問題探討相應(yīng)的對策,力圖完善地區(qū)單位內(nèi)部管理,強(qiáng)化廉政建設(shè),構(gòu)建國家治理體系。

        關(guān)鍵詞:地區(qū)行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;對策

        一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)理論

        (1)內(nèi)部控制相關(guān)概念

        內(nèi)部控制是指一個經(jīng)濟(jì)實(shí)體的管理當(dāng)局,為了保證其經(jīng)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),在該實(shí)體內(nèi)部所采用的對生產(chǎn)經(jīng)營活動和財務(wù)會計工作的各種控制手段之總稱。按照與會計數(shù)據(jù)的關(guān)系不同可分為內(nèi)部會計控制和內(nèi)部行政控制。按照控制方式不同還可以分為預(yù)防性內(nèi)部控制和覺察性內(nèi)部控制。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制(以下簡稱單位內(nèi)控)是指行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo),通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序,對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。

        (2)與企業(yè)內(nèi)部控制比較,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特殊性

        1.實(shí)施主體不同

        企業(yè)內(nèi)控實(shí)施的主體是指中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的大中型企業(yè),小企業(yè)和其他單位可以參照實(shí)施。由董事會負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施。

        單位內(nèi)控實(shí)施的主體是指各級政府部門,包括黨、人大、行政、政協(xié)、審判、檢察等政府機(jī)關(guān)部門和各民主黨派機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位等。單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。

        2.實(shí)施目標(biāo)不同

        企業(yè)實(shí)施內(nèi)控主要是為了保證資產(chǎn)安全和經(jīng)營規(guī)范,最終目標(biāo)是獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益。單位內(nèi)控實(shí)施的主要目標(biāo)是防范各種貪污腐敗現(xiàn)象,提高公共服務(wù)效果和績效。

        3.管理要素不同

        企業(yè)內(nèi)控注重成本效益原則,包括:內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等要素。單位內(nèi)控主要是通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序等手段實(shí)施,包括預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)管理、合同管理及其他要素。

        4.控制方法不同

        除了采用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、預(yù)算控制、財產(chǎn)保護(hù)控制、會計控制等方法之外,企業(yè)更多地注重采用了運(yùn)營分析和績效考評的方法;行政事業(yè)單位則注重采用了信息化公開與溝通的手段。

        (3)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

        通過積極推進(jìn)單位內(nèi)控建設(shè),規(guī)范了單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動,建立長期制衡機(jī)制,有效進(jìn)行風(fēng)險控制和防止內(nèi)部權(quán)力濫用,促進(jìn)單位廉政建設(shè)和提高公共服務(wù)效能。

        1.全面提升單位管理水平

        通過實(shí)施內(nèi)控規(guī)范,將制衡機(jī)制嵌入單位制度建設(shè)中,使各項(xiàng)制度有機(jī)銜接起來,形成完整的制度體系,滿足了單位全面管控經(jīng)濟(jì)活動的需要,有助于提升單位管理水平。

        2.有效促進(jìn)廉政建設(shè)

        通過推進(jìn)單位內(nèi)控建設(shè),規(guī)范了權(quán)力運(yùn)行,更好地構(gòu)建“不能腐”體制機(jī)制,并且全面分析了單位的風(fēng)險隱患,完善風(fēng)險評估機(jī)制,制定風(fēng)險應(yīng)對策略,更好地促進(jìn)廉政建設(shè)。

        3.構(gòu)建現(xiàn)代化國家治理體系

        通過建立單位內(nèi)部控制制度,完善了單位的各項(xiàng)管理措施,提高政府公共服務(wù)效能,樹立政府公共服務(wù)形象,為實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)提供了有力支持。

        二、地區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

        我國行政事業(yè)單位內(nèi)控工作仍處于探索階段,相比于企業(yè)內(nèi)部控制發(fā)展而言還存在單位領(lǐng)導(dǎo)意識、人員專業(yè)素質(zhì)、組織架構(gòu)和建章立制等方面的問題。以2016年度廣州市番禺區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告情況為例,番禺區(qū)共有485個單位完成相關(guān)內(nèi)部控制制度報告,其中:一級預(yù)算單位66個,基層單位419個。以基層部門為主的單位內(nèi)控存在明顯的地區(qū)特色。

        (1)部分單位未建立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

        根據(jù)財政部要求內(nèi)部控制未建立或內(nèi)部控制制度不健全的單位必須于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施I二作。番禺區(qū)行政事業(yè)單位已建立單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的單位數(shù)占全區(qū)94.64%,仍有部分單位領(lǐng)導(dǎo)未能承擔(dān)起主要職責(zé)。

        (2)內(nèi)部控制政策宣傳和培訓(xùn)力度不足

        番禺區(qū)已開展內(nèi)部控制專題培訓(xùn)的單位數(shù)占全區(qū)80.62%;已開展內(nèi)部控制風(fēng)險評估的單位數(shù)占76.91%。部分單位全年均未開展有關(guān)內(nèi)部控制專題的培訓(xùn),使單位從業(yè)人員對內(nèi)部控制制度不夠重視和理論實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足。

        (3)內(nèi)部控制制度建立不健全

        部分行政事業(yè)主管單位及其下屬單位未能及時梳理業(yè)務(wù)流程,編制相關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程圖,完善相關(guān)管理制度,尤其是建設(shè)項(xiàng)目管理和合同管理制度的建立不健全的問題較普遍存在。

        (4)單位內(nèi)部制衡機(jī)制缺失

        相當(dāng)一部分的行政事業(yè)單位未能實(shí)現(xiàn)崗位轉(zhuǎn)崗制度,專業(yè)審計相對缺失,有部分單位出現(xiàn)不相容崗位或職責(zé)由同一人擔(dān)任的情況,甚至單位的現(xiàn)狀條件根本不適用于制衡機(jī)制的建立。

        (5)信息化程度亟待提高

        信息化公開與溝通是單位內(nèi)部控制的重要手段,番禺區(qū)行政事業(yè)單位已建立信息系統(tǒng)并將內(nèi)部控制要求嵌入其中的單位數(shù)占全區(qū)65.36%,單位內(nèi)控信息化程度有待提高。

        (6)對單位內(nèi)控工作的監(jiān)管手段不足

        對單位內(nèi)控的監(jiān)管手段主要是開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作,通過"以評促建"查找不足,掌握內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié),從而在下一步工作中予以改進(jìn),不斷完善內(nèi)部控制機(jī)制。但這種方法通常是事后檢查,沒能更好地將經(jīng)濟(jì)損失和貪腐行為防范于未然。

        三、地區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題的原因

        (1)內(nèi)部原因

        1.單位領(lǐng)導(dǎo)重視不夠

        單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人構(gòu)成復(fù)雜,包括單位一把手(法人)、分管財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和其他分管領(lǐng)導(dǎo)等等,由于部分單位內(nèi)部控制的負(fù)責(zé)人對工作責(zé)任認(rèn)識不足,重視度不高,對內(nèi)控工作只是流于形式的管理,沒有健全內(nèi)控制度和做到有效實(shí)施。

        2.單位從業(yè)人員意識形態(tài)和業(yè)務(wù)水平不足

        基層單位員工對單位內(nèi)控管理普遍存在錯誤的認(rèn)識,誤認(rèn)為行政事業(yè)單位有國家作為后盾,不會存在運(yùn)營風(fēng)險,往往忽略自身在社會公共服務(wù)中面臨的風(fēng)險和責(zé)任。人力資源是推行單位內(nèi)控的硬實(shí)力,現(xiàn)在的內(nèi)控管理工作更需要現(xiàn)代化、信息化管理的會計人才,基層單位明顯對這些高素質(zhì)綜合型人力資源缺少吸引力。財務(wù)會計人員素質(zhì)參差不齊,會計專業(yè)知識技能和會計職業(yè)道德水平亟待規(guī)范和提高。

        3.單位組織架構(gòu)不健全,內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)出現(xiàn)不適用情況

        內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)中最主要的匙丸策、執(zhí)行和監(jiān)督是否實(shí)現(xiàn)有效分離。行政事業(yè)單位尤其是基層下屬單位組織架構(gòu)不健全,人手不足,有的單位在編在職人員只有兩至三名。單位的財務(wù)人員除了負(fù)責(zé)財務(wù)工作,還是單位里主要的業(yè)務(wù)骨干,隨著國家政策不斷圳鄉(xiāng)訂與頒布,財務(wù)人員工作量大,對口業(yè)務(wù)繁瑣,對內(nèi)控管王旦緯寶項(xiàng)屬于初劍佳行階段、目前指導(dǎo)不清晰的工作只能疲于應(yīng)付,甚至膚淺了事。有些單位由于人員數(shù)量少容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)重復(fù),不相容崗位不能分離,內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行失去基本的制約機(jī)制,存在極大的廉政風(fēng)險和隱患。

        (2)外部原因

        1.內(nèi)部控制法律法規(guī)不健全

        《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》從2014年開始試行,但要全面貫徹行政事業(yè)單位內(nèi)部管理不僅僅只有一部規(guī)范,更需要一系列完善的法律法規(guī)、規(guī)章制度、行為指南等剛性規(guī)定。內(nèi)部控制的處置力度相比企業(yè)管理應(yīng)該更嚴(yán)厲和堅(jiān)決。

        2.外部監(jiān)管力度不夠

        部分主管部門沒有建立對下屬單位的內(nèi)部控制工作財務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查機(jī)制,沒有定期開展關(guān)于財務(wù)管理的專項(xiàng)培訓(xùn)和內(nèi)部審查,沒有對下屬單位內(nèi)部控制工作進(jìn)行事前預(yù)算、事中監(jiān)督、事后評價等全面控制,從而導(dǎo)致基層事業(yè)單位內(nèi)部管理落后和不規(guī)范。

        四、地區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的改進(jìn)對策

        雖然地區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作仍存在諸多不足的地方,但我們可以緊抓地方性特點(diǎn)進(jìn)行剖析,提出有效性的改進(jìn)建議和對策:

        (1)加強(qiáng)地區(qū)行政事業(yè)單位組織架構(gòu)建設(shè),實(shí)行精兵簡政

        加快行政單位機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位分類改革的步伐,進(jìn)一步精簡政府部門職能,合理分配人員編制,在不增加政府負(fù)擔(dān)的情況下,充實(shí)基層部門人力資源,為基層部門推進(jìn)內(nèi)部控制管理工作提供更多適用性條件。

        (2)明確分工,加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行制約

        各級部門要切實(shí)組織領(lǐng)導(dǎo),明確分工,壓實(shí)責(zé)任,狠抓落實(shí)。按照建立內(nèi)部控制組織管理架構(gòu)要求,明確單位內(nèi)控牽頭部門,負(fù)責(zé)落實(shí)單位內(nèi)控工作;同時設(shè)置內(nèi)控管理崗位,明確內(nèi)控管理聯(lián)絡(luò)員,進(jìn)一步完善單位內(nèi)控報告工作。明確每個部門的職責(zé),加強(qiáng)責(zé)任追究和行政問責(zé)。

        (3)制定規(guī)程,完善建章立制

        建立主管部門及其下屬單位內(nèi)控制度一體化。各單位可由辦公室牽頭,各業(yè)務(wù)科室積極配合,對涉及監(jiān)督檢查、行政處罰、審核審批、人事管理、財務(wù)管理等工作事項(xiàng)進(jìn)行風(fēng)險識別、評估、分級,設(shè)計工作流程圖,提出防范風(fēng)險措施,從而提高單位內(nèi)控管理水平。為加強(qiáng)防預(yù)性內(nèi)控手段,主管部門要加強(qiáng)對下屬單位會計核算工作的指導(dǎo)和監(jiān)督,建立對下屬單位的財務(wù)監(jiān)督和檢查制度,每年至少組織一次對下屬單位內(nèi)部控制管理情況的專項(xiàng)檢查,定期對下屬單位的財務(wù)情況進(jìn)行全面審計,加大對下屬單位負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計力度。各區(qū)要加強(qiáng)對基層單位的監(jiān)督檢查,完善基層內(nèi)部控制管理制度建設(shè),要進(jìn)一步查找、梳理、堵塞目前基層街道(鎮(zhèn))、村兩級財政、財務(wù)管理方面存在的制度漏洞,強(qiáng)化和提高基層財政、財務(wù)人員的紀(jì)律意識和政策水平,堅(jiān)決遏制基層“微腐敗”問題。

        (4)強(qiáng)化培訓(xùn),建立常態(tài)化學(xué)習(xí)制度

        內(nèi)部控制制度建設(shè)再怎么完善,都必須要執(zhí)行人員給予配合,否則形同虛設(shè),所以政府部門需要積極進(jìn)行宣傳和培訓(xùn),使執(zhí)行人員的意識形態(tài)和業(yè)務(wù)水平得到提高。通過學(xué)習(xí)樹立法治意識、大局意識和核心意識,運(yùn)用法治思維辦事。加強(qiáng)全體職工道德修養(yǎng)和內(nèi)部控制教育,讓每一位職工都知道自己在內(nèi)部控制中的牽制和約束,建立良好的內(nèi)部環(huán)境,推動內(nèi)部控制的有效實(shí)施。建立新時代新型會計人才隊(duì)伍,在面對新挑戰(zhàn)新改革能夠不斷轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新、更新、變革,培養(yǎng)成為有擔(dān)當(dāng)有自信的會計人才。

        (5)加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化和智能化

        隨著經(jīng)濟(jì)全球化及信息技術(shù)的高速發(fā)展,內(nèi)部控制需要在建立信息化公開與溝通、保障信息數(shù)據(jù)安全、促進(jìn)資源配置、提高管理效率和經(jīng)濟(jì)效益等方面更進(jìn)一步提高要求。通過搭建互聯(lián)網(wǎng)+平臺,全面實(shí)現(xiàn)從外部原始信息獲取、交易合法性驗(yàn)證、會計憑證制作、記賬到會計報表的生成等會計循環(huán)的自動化,建立集中而高效的財務(wù)智能化管理體系。

        過去的內(nèi)部控制職能主要體現(xiàn)在制衡與監(jiān)督,現(xiàn)在的內(nèi)部控制管理工作要從“靜態(tài)管理”發(fā)展到強(qiáng)調(diào)“動態(tài)管理”方式,從單純的制度管理深入到人文理念并重。實(shí)踐證明:番禺區(qū)單位內(nèi)控工作經(jīng)過實(shí)施一系列政策措施后已取得了顯著成果。今年我們對2017年度番禺區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告進(jìn)行了統(tǒng)計,番禺區(qū)行政事業(yè)單位已建立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的達(dá)99.33%,番禺區(qū)單位內(nèi)控工作基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋,進(jìn)一步推動單位內(nèi)控管理工作的有效實(shí)施。

        參考文獻(xiàn)

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