黃立暉

摘要：我國從2014年1月1日起施行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，為政府內(nèi)部控制改革開啟了新的篇章。由于缺乏內(nèi)部控制建設的主觀能動性，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作研究仍處于探索階段。以基層部門為主的地區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在明顯的地區(qū)特色，珠三角經(jīng)濟發(fā)展迅速的地區(qū)防貪防腐工作更是任重而道遠。本文以廣州市番禺區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作為例進行深入剖析，對存在的問題探討相應的對策，力圖完善地區(qū)單位內(nèi)部管理，強化廉政建設，構(gòu)建國家治理體系。

關(guān)鍵詞：地區(qū)行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;對策

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)理論

（1）內(nèi)部控制相關(guān)概念

內(nèi)部控制是指一個經(jīng)濟實體的管理當局，為了保證其經(jīng)營目標的實現(xiàn)，在該實體內(nèi)部所采用的對生產(chǎn)經(jīng)營活動和財務會計工作的各種控制手段之總稱。按照與會計數(shù)據(jù)的關(guān)系不同可分為內(nèi)部會計控制和內(nèi)部行政控制。按照控制方式不同還可以分為預防性內(nèi)部控制和覺察性內(nèi)部控制。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制（以下簡稱單位內(nèi)控）是指行政事業(yè)單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。

（2）與企業(yè)內(nèi)部控制比較，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特殊性

1.實施主體不同

企業(yè)內(nèi)控實施的主體是指中華人民共和國境內(nèi)設立的大中型企業(yè)，小企業(yè)和其他單位可以參照實施。由董事會負責內(nèi)部控制的建立健全和有效實施。

單位內(nèi)控實施的主體是指各級政府部門，包括黨、人大、行政、政協(xié)、審判、檢察等政府機關(guān)部門和各民主黨派機關(guān)、人民團體、事業(yè)單位等。單位負責人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責。

2.實施目標不同

企業(yè)實施內(nèi)控主要是為了保證資產(chǎn)安全和經(jīng)營規(guī)范，最終目標是獲得更多的經(jīng)濟效益。單位內(nèi)控實施的主要目標是防范各種貪污腐敗現(xiàn)象，提高公共服務效果和績效。

3.管理要素不同

企業(yè)內(nèi)控注重成本效益原則，包括：內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等要素。單位內(nèi)控主要是通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序等手段實施，包括預算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設管理、合同管理及其他要素。

4.控制方法不同

除了采用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、預算控制、財產(chǎn)保護控制、會計控制等方法之外，企業(yè)更多地注重采用了運營分析和績效考評的方法;行政事業(yè)單位則注重采用了信息化公開與溝通的手段。

（3）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

通過積極推進單位內(nèi)控建設，規(guī)范了單位各項經(jīng)濟活動，建立長期制衡機制，有效進行風險控制和防止內(nèi)部權(quán)力濫用，促進單位廉政建設和提高公共服務效能。

1.全面提升單位管理水平

通過實施內(nèi)控規(guī)范，將制衡機制嵌入單位制度建設中，使各項制度有機銜接起來，形成完整的制度體系，滿足了單位全面管控經(jīng)濟活動的需要，有助于提升單位管理水平。

2.有效促進廉政建設

通過推進單位內(nèi)控建設，規(guī)范了權(quán)力運行，更好地構(gòu)建“不能腐”體制機制，并且全面分析了單位的風險隱患，完善風險評估機制，制定風險應對策略，更好地促進廉政建設。

3.構(gòu)建現(xiàn)代化國家治理體系

通過建立單位內(nèi)部控制制度，完善了單位的各項管理措施，提高政府公共服務效能，樹立政府公共服務形象，為實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化建設提供了有力支持。

二、地區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

我國行政事業(yè)單位內(nèi)控工作仍處于探索階段，相比于企業(yè)內(nèi)部控制發(fā)展而言還存在單位領(lǐng)導意識、人員專業(yè)素質(zhì)、組織架構(gòu)和建章立制等方面的問題。以2016年度廣州市番禺區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告情況為例，番禺區(qū)共有485個單位完成相關(guān)內(nèi)部控制制度報告，其中：一級預算單位66個，基層單位419個。以基層部門為主的單位內(nèi)控存在明顯的地區(qū)特色。

（1）部分單位未建立內(nèi)部控制領(lǐng)導機構(gòu)

根據(jù)財政部要求內(nèi)部控制未建立或內(nèi)部控制制度不健全的單位必須于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實施I二作。番禺區(qū)行政事業(yè)單位已建立單位內(nèi)部控制領(lǐng)導機構(gòu)的單位數(shù)占全區(qū)94.64%，仍有部分單位領(lǐng)導未能承擔起主要職責。

（2）內(nèi)部控制政策宣傳和培訓力度不足

番禺區(qū)已開展內(nèi)部控制專題培訓的單位數(shù)占全區(qū)80.62%;已開展內(nèi)部控制風險評估的單位數(shù)占76.91%。部分單位全年均未開展有關(guān)內(nèi)部控制專題的培訓，使單位從業(yè)人員對內(nèi)部控制制度不夠重視和理論實踐經(jīng)驗不足。

（3）內(nèi)部控制制度建立不健全

部分行政事業(yè)主管單位及其下屬單位未能及時梳理業(yè)務流程，編制相關(guān)經(jīng)濟業(yè)務流程圖，完善相關(guān)管理制度，尤其是建設項目管理和合同管理制度的建立不健全的問題較普遍存在。

（4）單位內(nèi)部制衡機制缺失

相當一部分的行政事業(yè)單位未能實現(xiàn)崗位轉(zhuǎn)崗制度，專業(yè)審計相對缺失，有部分單位出現(xiàn)不相容崗位或職責由同一人擔任的情況，甚至單位的現(xiàn)狀條件根本不適用于制衡機制的建立。

（5）信息化程度亟待提高

信息化公開與溝通是單位內(nèi)部控制的重要手段，番禺區(qū)行政事業(yè)單位已建立信息系統(tǒng)并將內(nèi)部控制要求嵌入其中的單位數(shù)占全區(qū)65.36%，單位內(nèi)控信息化程度有待提高。

（6）對單位內(nèi)控工作的監(jiān)管手段不足

對單位內(nèi)控的監(jiān)管手段主要是開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作，通過"以評促建"查找不足，掌握內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，從而在下一步工作中予以改進，不斷完善內(nèi)部控制機制。但這種方法通常是事后檢查，沒能更好地將經(jīng)濟損失和貪腐行為防范于未然。

三、地區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題的原因

（1）內(nèi)部原因

1.單位領(lǐng)導重視不夠

單位負責人應當對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責?；鶎有姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制領(lǐng)導小組負責人構(gòu)成復雜，包括單位一把手（法人）、分管財務領(lǐng)導和其他分管領(lǐng)導等等，由于部分單位內(nèi)部控制的負責人對工作責任認識不足，重視度不高，對內(nèi)控工作只是流于形式的管理，沒有健全內(nèi)控制度和做到有效實施。

2.單位從業(yè)人員意識形態(tài)和業(yè)務水平不足

基層單位員工對單位內(nèi)控管理普遍存在錯誤的認識，誤認為行政事業(yè)單位有國家作為后盾，不會存在運營風險，往往忽略自身在社會公共服務中面臨的風險和責任。人力資源是推行單位內(nèi)控的硬實力，現(xiàn)在的內(nèi)控管理工作更需要現(xiàn)代化、信息化管理的會計人才，基層單位明顯對這些高素質(zhì)綜合型人力資源缺少吸引力。財務會計人員素質(zhì)參差不齊，會計專業(yè)知識技能和會計職業(yè)道德水平亟待規(guī)范和提高。

3.單位組織架構(gòu)不健全，內(nèi)部控制機制建設出現(xiàn)不適用情況

內(nèi)部控制機制建設中最主要的匙丸策、執(zhí)行和監(jiān)督是否實現(xiàn)有效分離。行政事業(yè)單位尤其是基層下屬單位組織架構(gòu)不健全，人手不足，有的單位在編在職人員只有兩至三名。單位的財務人員除了負責財務工作，還是單位里主要的業(yè)務骨干，隨著國家政策不斷圳鄉(xiāng)訂與頒布，財務人員工作量大，對口業(yè)務繁瑣，對內(nèi)控管王旦緯寶項屬于初劍佳行階段、目前指導不清晰的工作只能疲于應付，甚至膚淺了事。有些單位由于人員數(shù)量少容易出現(xiàn)權(quán)責重復，不相容崗位不能分離，內(nèi)部權(quán)力運行失去基本的制約機制，存在極大的廉政風險和隱患。

（2）外部原因

1.內(nèi)部控制法律法規(guī)不健全

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》從2014年開始試行，但要全面貫徹行政事業(yè)單位內(nèi)部管理不僅僅只有一部規(guī)范，更需要一系列完善的法律法規(guī)、規(guī)章制度、行為指南等剛性規(guī)定。內(nèi)部控制的處置力度相比企業(yè)管理應該更嚴厲和堅決。

2.外部監(jiān)管力度不夠

部分主管部門沒有建立對下屬單位的內(nèi)部控制工作財務指導和監(jiān)督檢查機制，沒有定期開展關(guān)于財務管理的專項培訓和內(nèi)部審查，沒有對下屬單位內(nèi)部控制工作進行事前預算、事中監(jiān)督、事后評價等全面控制，從而導致基層事業(yè)單位內(nèi)部管理落后和不規(guī)范。

四、地區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的改進對策

雖然地區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作仍存在諸多不足的地方，但我們可以緊抓地方性特點進行剖析，提出有效性的改進建議和對策：

（1）加強地區(qū)行政事業(yè)單位組織架構(gòu)建設，實行精兵簡政

加快行政單位機構(gòu)改革和事業(yè)單位分類改革的步伐，進一步精簡政府部門職能，合理分配人員編制，在不增加政府負擔的情況下，充實基層部門人力資源，為基層部門推進內(nèi)部控制管理工作提供更多適用性條件。

（2）明確分工，加強內(nèi)部權(quán)力運行制約

各級部門要切實組織領(lǐng)導，明確分工，壓實責任，狠抓落實。按照建立內(nèi)部控制組織管理架構(gòu)要求，明確單位內(nèi)控牽頭部門，負責落實單位內(nèi)控工作;同時設置內(nèi)控管理崗位，明確內(nèi)控管理聯(lián)絡員，進一步完善單位內(nèi)控報告工作。明確每個部門的職責，加強責任追究和行政問責。

（3）制定規(guī)程，完善建章立制

建立主管部門及其下屬單位內(nèi)控制度一體化。各單位可由辦公室牽頭，各業(yè)務科室積極配合，對涉及監(jiān)督檢查、行政處罰、審核審批、人事管理、財務管理等工作事項進行風險識別、評估、分級，設計工作流程圖，提出防范風險措施，從而提高單位內(nèi)控管理水平。為加強防預性內(nèi)控手段，主管部門要加強對下屬單位會計核算工作的指導和監(jiān)督，建立對下屬單位的財務監(jiān)督和檢查制度，每年至少組織一次對下屬單位內(nèi)部控制管理情況的專項檢查，定期對下屬單位的財務情況進行全面審計，加大對下屬單位負責人經(jīng)濟責任審計力度。各區(qū)要加強對基層單位的監(jiān)督檢查，完善基層內(nèi)部控制管理制度建設，要進一步查找、梳理、堵塞目前基層街道（鎮(zhèn)）、村兩級財政、財務管理方面存在的制度漏洞，強化和提高基層財政、財務人員的紀律意識和政策水平，堅決遏制基層“微腐敗”問題。

（4）強化培訓，建立常態(tài)化學習制度

內(nèi)部控制制度建設再怎么完善，都必須要執(zhí)行人員給予配合，否則形同虛設，所以政府部門需要積極進行宣傳和培訓，使執(zhí)行人員的意識形態(tài)和業(yè)務水平得到提高。通過學習樹立法治意識、大局意識和核心意識，運用法治思維辦事。加強全體職工道德修養(yǎng)和內(nèi)部控制教育，讓每一位職工都知道自己在內(nèi)部控制中的牽制和約束，建立良好的內(nèi)部環(huán)境，推動內(nèi)部控制的有效實施。建立新時代新型會計人才隊伍，在面對新挑戰(zhàn)新改革能夠不斷轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新、更新、變革，培養(yǎng)成為有擔當有自信的會計人才。

（5）加強內(nèi)部控制信息化和智能化

隨著經(jīng)濟全球化及信息技術(shù)的高速發(fā)展，內(nèi)部控制需要在建立信息化公開與溝通、保障信息數(shù)據(jù)安全、促進資源配置、提高管理效率和經(jīng)濟效益等方面更進一步提高要求。通過搭建互聯(lián)網(wǎng)+平臺，全面實現(xiàn)從外部原始信息獲取、交易合法性驗證、會計憑證制作、記賬到會計報表的生成等會計循環(huán)的自動化，建立集中而高效的財務智能化管理體系。

過去的內(nèi)部控制職能主要體現(xiàn)在制衡與監(jiān)督，現(xiàn)在的內(nèi)部控制管理工作要從“靜態(tài)管理”發(fā)展到強調(diào)“動態(tài)管理”方式，從單純的制度管理深入到人文理念并重。實踐證明：番禺區(qū)單位內(nèi)控工作經(jīng)過實施一系列政策措施后已取得了顯著成果。今年我們對2017年度番禺區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告進行了統(tǒng)計，番禺區(qū)行政事業(yè)單位已建立內(nèi)控領(lǐng)導機構(gòu)的達99.33%，番禺區(qū)單位內(nèi)控工作基本實現(xiàn)全覆蓋，進一步推動單位內(nèi)控管理工作的有效實施。

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