陳欣

本文基于組織溝通視角，首先分別詮釋了組織溝通和地方政府協(xié)同治理;以京津冀霧霾污染協(xié)同治理為例，分析了地方政府協(xié)同治理的誘因、障礙及以溝通為起點(diǎn)的地方政府協(xié)同治理實(shí)踐;最后，提出了基于組織溝通的地方政府協(xié)同治理的策略選擇，應(yīng)該建立多元主體協(xié)同共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，并在此基礎(chǔ)上建立溝通交流機(jī)制和公平的利益分配（補(bǔ)償）機(jī)制，使京津冀三地在霧霾治理上達(dá)成同一目標(biāo)，充分發(fā)揮區(qū)域間政府協(xié)同治理作用。

近幾年來(lái)，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為人們?nèi)找骊P(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。就京津冀地區(qū)而言，霧霾污染問(wèn)題可謂是困擾其地區(qū)發(fā)展的突出問(wèn)題。霧霾污染問(wèn)題具有外溢性和無(wú)界性，其負(fù)面危害十分明顯，霧霾污染的防治問(wèn)題涉及到各相關(guān)主體的利益與發(fā)展，這使得各地方政府間的協(xié)同治理變得十分復(fù)雜。因此，需要加強(qiáng)地方政府間的對(duì)話和溝通，綜合平衡和安排，達(dá)成一致，以便共同目標(biāo)和利益的實(shí)現(xiàn)。

一、組織溝通與地方政府協(xié)同治理

在行政機(jī)關(guān)活動(dòng)中，組織的溝通居于重要的地位。行政機(jī)關(guān)是一個(gè)多層級(jí)、多部門構(gòu)成復(fù)雜的組織。組織任務(wù)的執(zhí)行、組織決策的制定必須具備良好的溝通，行政機(jī)關(guān)和行政人員通過(guò)對(duì)信息的收集、處理和傳遞來(lái)了解組織內(nèi)部以及外部環(huán)境的變化情況，并據(jù)此來(lái)制定科學(xué)合理的政策，進(jìn)而保證政策有效執(zhí)行。

隨著現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜化的發(fā)展，政府公共事務(wù)越來(lái)越呈現(xiàn)出明顯“區(qū)域性”特征，一個(gè)區(qū)域內(nèi)的多個(gè)地方政府共同面臨一個(gè)公共問(wèn)題，這類問(wèn)題的解決不能完全依賴于單個(gè)政府，要有效解決此類問(wèn)題，建立區(qū)域地方政府協(xié)同治理機(jī)制十分關(guān)鍵。以區(qū)域環(huán)境治理為例，京津冀三區(qū)是我國(guó)霧霾污染較為嚴(yán)重的地區(qū)，三區(qū)政府各自霧霾治理的舉措和成效對(duì)其他政府存在著明顯的外部效應(yīng)。北京的霧霾問(wèn)題要想得到有效解決，不僅要在北京市內(nèi)加大減排力度，控制霧霾污染源，天津、河北作為鄰避地區(qū)，空氣的流動(dòng)性直接將二者的霧霾污染治理結(jié)果添附在北京的治理成果之上。所以京津冀霧霾污染協(xié)同治理機(jī)制的建立成為三區(qū)解決霧霾問(wèn)題的最終選擇。

二、京津冀霧霾污染治理中的溝通與協(xié)作

（一）區(qū)域公共性問(wèn)題：地方政府協(xié)同治理的誘因

區(qū)域公共問(wèn)題的產(chǎn)生為政府間溝通協(xié)作提出了要求，傳統(tǒng)上“各自為政”的行政模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的需要，地方政府間緊密的利益聯(lián)系，要求各地方政府在任何時(shí)候都秉承一種大局意識(shí)，以區(qū)域整體利益出發(fā)，通過(guò)政府間相互溝通建立并完善區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

從京津冀地區(qū)霧霾污染問(wèn)題來(lái)看，2015年京津冀地區(qū)13個(gè)地級(jí)以上城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)比例在32.9%—82.3%之間，平均為52.4%，亦即平均超標(biāo)天數(shù)比例為47.6%，嚴(yán)峻形勢(shì)可見(jiàn)一斑。因?yàn)殪F霾污染氣體和微顆粒物的流動(dòng)性，它導(dǎo)致了城市間霧霾污染過(guò)程呈現(xiàn)出明顯的同步性和交叉性。北京、天津、河北相互接壤，污染源在一個(gè)地區(qū)的排放會(huì)對(duì)臨近區(qū)域產(chǎn)生明顯影響。單靠某一地方政府單獨(dú)采取減排治污措施，難以解決其與周邊城市的外源污染的排放和傳輸問(wèn)題。

（二）利益關(guān)系碎片化：地方政府協(xié)同治理的障礙

公共性問(wèn)題的產(chǎn)生為地方政府協(xié)同治理提出了要求，然而協(xié)同治理在實(shí)踐環(huán)節(jié)卻存在著諸多障礙，其中最根本的便是地方間利益關(guān)系碎片化。在京津冀三區(qū)，由于各地發(fā)展的差異化，霧霾污染治理成本和實(shí)際收益也存在差異。北京作為首都，其目標(biāo)是建設(shè)世界城市，其治理緊迫性要強(qiáng)于其他兩者。天津致力于發(fā)展濱海新區(qū)，打造北方經(jīng)濟(jì)中心。河北則處于相對(duì)弱勢(shì)地位，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和相關(guān)企業(yè)的環(huán)保準(zhǔn)入門檻和退出機(jī)制與北京、天津存在差異，污染問(wèn)題更為嚴(yán)重，治理成本較高，所以我們才會(huì)看到北京、天津主動(dòng)發(fā)布霧霾污染防治管理辦法，而河北只是在中央和地方環(huán)保部門的壓力下推動(dòng)霧霾污染防治工作。整合碎片化的地方利益關(guān)系，構(gòu)建區(qū)域利益關(guān)系共同體，這需要政府間建立以溝通為基礎(chǔ)的協(xié)同治理機(jī)制。

（三）以溝通為起點(diǎn)的京津冀霧霾污染協(xié)同治理實(shí)踐

京津冀是我國(guó)霧霾污染的重點(diǎn)區(qū)域，傳統(tǒng)依靠地方政府各自為政的治霾方式投入高、回報(bào)低，為有效緩解區(qū)域霧霾污染問(wèn)題，在國(guó)家政策推動(dòng)以及及京津冀三區(qū)政府的協(xié)商努力下，京津冀霧霾污染治理形成了良好的“京津冀模式”。

2015年，“京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制”正式啟動(dòng)，聯(lián)動(dòng)機(jī)制建立了3項(xiàng)工作制度。在定期會(huì)商制度方面，領(lǐng)導(dǎo)小組每半年會(huì)商研究一次，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室每季度會(huì)商一次，會(huì)商根據(jù)環(huán)境監(jiān)察年度工作重點(diǎn)和階段性工作重點(diǎn)，由三省市輪流組織;在聯(lián)動(dòng)執(zhí)法制度方面，三省市環(huán)保部門定期或不定期統(tǒng)一人員調(diào)配、統(tǒng)一執(zhí)法時(shí)間、統(tǒng)一執(zhí)法重點(diǎn)開(kāi)展聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。此外，三地還建立了聯(lián)動(dòng)執(zhí)法檢查制度，三地環(huán)保部門每年各牽頭1至2次聯(lián)動(dòng)檢查行動(dòng)，互相派遣執(zhí)法人員到對(duì)方轄區(qū)開(kāi)展聯(lián)動(dòng)檢查，交流執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，提高執(zhí)法水平。

從京津冀霧霾污染協(xié)同治理的實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，三區(qū)政府首先在霧霾污染治理問(wèn)題上達(dá)成了共識(shí)，肯定霧霾治理的區(qū)域性特征。其次，通過(guò)協(xié)商確定一個(gè)一致同意的減排標(biāo)準(zhǔn)，《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》規(guī)定到2017年，北京、天津、河北細(xì)顆粒物（PM2.5）濃度要在2012年基礎(chǔ)上下降25%左右，對(duì)鋼鐵、水泥等高耗能、高污染行業(yè)發(fā)展嚴(yán)格控制，要求到2017年鋼鐵產(chǎn)能削減6000萬(wàn)噸、壓減粗鋼產(chǎn)能6726萬(wàn)噸，標(biāo)準(zhǔn)的確立為后續(xù)減排行動(dòng)的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。另外，京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的建立，則是在溝通的基礎(chǔ)上，將霧霾協(xié)同治理規(guī)范化、制度化，保障三區(qū)霧霾污染治理的有效性和可持續(xù)性。

三、基于組織溝通的地方政府協(xié)同治理策略選擇

（一）建立溝通渠道，提高地方政府協(xié)同治理能力

在地方政府協(xié)同治理的框架中，可以說(shuō)溝通交流是地方政府間協(xié)同合作和治理的前提條件，而建立有效暢通的溝通渠道，則對(duì)地方政府間協(xié)同治理能力的提高大有裨益。

溝通渠道的建立應(yīng)該是及時(shí)的和有效的，就京津冀而言，其地理位置的靠近為相互之間的溝通交流提供了便利條件，可以增加面談?lì)l率，加快信息傳遞速度，從而其信任的形成奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。除了傳統(tǒng)的面談、會(huì)議外，還要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的構(gòu)建。例如，地方政府間可以充分利用云計(jì)算等現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)構(gòu)建信息共享機(jī)制，建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)信息的動(dòng)態(tài)交互。同時(shí)，還可以通過(guò)電子郵件、網(wǎng)站信息發(fā)布、網(wǎng)絡(luò)視頻會(huì)議、政府官方微博和微信等實(shí)現(xiàn)信息的交流和溝通。

（二）加強(qiáng)信息共享，提升地方政府協(xié)同治理水平

許多地方政府間協(xié)同治理無(wú)法取得突破或者有效的進(jìn)展，其關(guān)鍵在于信息資源共享機(jī)制的缺乏。要破解地方政府間協(xié)同治理的難題，提高其協(xié)同治理水平，就應(yīng)該加強(qiáng)互相信息的共享。要建立地方政府間協(xié)同治理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，將地方政府間的信息共享工作上升到宏觀統(tǒng)籌的高度。例如，目前京津冀區(qū)域已成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組成立，該小組由北京、天津、河北、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)部、中國(guó)氣象局等單位組成。其次，建立地方政府間大數(shù)據(jù)工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)地方政府間信息資源的規(guī)劃、統(tǒng)籌和管理工作，全面掌握信息資源分布情況，促進(jìn)信息資源的開(kāi)發(fā)利用。

（三）建立溝通反饋，保障地方政府協(xié)同治理成效

地方政府間信息溝通渠道和信息共享機(jī)制的建立，對(duì)于保障地方政府協(xié)同治理的成效方面而言，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因?yàn)樾畔贤ㄇ篮托畔⒐蚕頇C(jī)制的建立只能保證信息資源的分享和交流，要在此基礎(chǔ)上形成一致意見(jiàn)，達(dá)成共同目標(biāo)還需要地方政府間反復(fù)的溝通和反饋，這不是一個(gè)一次性的一勞永逸的過(guò)程。

地方政府間要保障協(xié)同治理的有效推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)，還要加強(qiáng)相互間的溝通反饋，對(duì)溝通共享的信息進(jìn)行有效的管理，對(duì)信息的動(dòng)態(tài)變化做出迅速的反應(yīng)，并及時(shí)調(diào)整協(xié)同治理的方案，保障地方政府間協(xié)同治理的成效。地方政府間的協(xié)同治理應(yīng)重視并建立常態(tài)化、制度化的信息溝通反饋機(jī)制。首先，在完善信息共享網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的同時(shí)，要實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)了解區(qū)域各地治理現(xiàn)狀并及時(shí)作出回應(yīng)，以便統(tǒng)一管理、合理配置;其次，定期召開(kāi)地方政府協(xié)同治理的協(xié)商會(huì)議，加強(qiáng)區(qū)域間政府互相交流與信息共享，培養(yǎng)區(qū)域共識(shí)理念，促進(jìn)合作共贏。（作者單位：武漢大學(xué)）