錢子龍 何瑗

績效審計(jì)在西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)比較成熟，在我國也已經(jīng)有一定歷史，信息化等新的環(huán)境下面臨著許多新的發(fā)展機(jī)遇。本文從對(duì)績效審計(jì)的認(rèn)識(shí)、開展績效審計(jì)實(shí)踐的歷程、績效審計(jì)最新情況和展望等方面討論我國的績效審計(jì)。

中國是個(gè)歷史悠久的國家，審計(jì)的歷史也很悠久。3000多年前，帶有審計(jì)職能官職——“宰夫”的出現(xiàn)意味著國家審計(jì)在古代中國的萌芽。1983年，中華人民共和國審計(jì)署成立，正式建立了中國現(xiàn)代意義上的國家審計(jì)制度。

績效是指組織、團(tuán)隊(duì)或個(gè)人，在一定的資源、條件和環(huán)境下，完成任務(wù)的出色程度，是對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度及達(dá)到效率的衡量與反饋。政府績效是指政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。

現(xiàn)在的國家審計(jì)十分重視績效審計(jì)，本文從對(duì)績效審計(jì)的認(rèn)識(shí)、開展績效審計(jì)實(shí)踐的歷程、績效審計(jì)最新情況和展望等方面討論我國的績效審計(jì)。

一、對(duì)績效審計(jì)的認(rèn)識(shí)

20世紀(jì)70年代，美國實(shí)施績效審計(jì)提出了“3E”審計(jì)的概念（“3E”由經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的英文首字母組合而來）。2003年美國審計(jì)署發(fā)布了修訂的《政府審計(jì)準(zhǔn)則》，將績效審計(jì)定義為“對(duì)照客觀標(biāo)準(zhǔn)，客觀、系統(tǒng)地收集和評(píng)價(jià)證據(jù)，對(duì)項(xiàng)目的績效和管理進(jìn)行獨(dú)立的評(píng)價(jià)，對(duì)前瞻性的問題進(jìn)行評(píng)估或?qū)ψ罴褜?shí)務(wù)的綜合信息或某一深層次問題進(jìn)行評(píng)估”。該定義側(cè)重于從方法論的角度，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定，主要就“應(yīng)當(dāng)是什么”進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2004年，在世界審計(jì)組織發(fā)布的《績效審計(jì)實(shí)施指南》中，將績效審計(jì)定義為“在考慮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)性的情況下，對(duì)政府活動(dòng)、項(xiàng)目或組織的效率性和效果性進(jìn)行獨(dú)立檢查，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)改進(jìn)”。該定義側(cè)重于從審計(jì)目標(biāo)角度，檢查過程進(jìn)行界定，主要就“實(shí)際是什么”進(jìn)行評(píng)價(jià)，獲得了世界各國的公認(rèn)。

在中國，有政府背景的相關(guān)研究機(jī)構(gòu)對(duì)績效審計(jì)比較有共識(shí)的定義是：審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)照預(yù)先確定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)或達(dá)到既定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對(duì)審計(jì)事項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益等做出評(píng)價(jià)。由此可見，中國的績效審計(jì)更注重審查投入產(chǎn)出是否符合績效最大化原則，以及公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源等使用的效益情況和國家政策的落實(shí)情況。

二、開展績效審計(jì)實(shí)踐的歷程

與美國、英國、澳大利亞等國家的績效審計(jì)相比，中國的績效審計(jì)起步較晚、發(fā)展較快。可以分為四個(gè)階段：

（一）探索階段（1983年-2002年）：1983年中國決定成立國家審計(jì)機(jī)關(guān)時(shí)，快速建立了有關(guān)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn);1991年在全國審計(jì)工作會(huì)議上，審計(jì)署首次提出了績效審計(jì)的概 念，這是中國審計(jì)史上一個(gè)飛躍。但在1993年印發(fā)了《中華人民共和國政府審計(jì)準(zhǔn)則》、1996年發(fā)布了若干個(gè)國家審計(jì)規(guī)范中，未明確提出績效審計(jì)的概念，也未制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，因此此期績效審計(jì)尚處于探索階段。

（二）起步階段（2003年-2007年）： 2003年，審計(jì)署發(fā)布的《2003年至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出的目標(biāo)是到2007年，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)投入效益審計(jì)的力量占全部力量的一半，要求審計(jì)部門實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)份量。這標(biāo)志著在我國政府審計(jì)領(lǐng)域正式開展績效審計(jì)，中國的各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)都將績效審計(jì)作為一種全新的審計(jì)類型進(jìn)行研究和實(shí)踐。

（三）快速發(fā)展階段（2007年-2010年）：對(duì)績效審計(jì)更加重視、績效審計(jì)得到了快速發(fā)展。2007年，研究機(jī)構(gòu)在對(duì)部分省市進(jìn)行績效審計(jì)實(shí)踐情況的調(diào)查和理論研究，完成主題為《我國效益審計(jì)指南基本架構(gòu)研究》的課題，為中國績效審計(jì)指南的制定奠定了基礎(chǔ)。

2008年7月，中國審計(jì)署發(fā)布《2008年至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，其中對(duì)績效審計(jì)就行了重點(diǎn)表述，要求中國審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)績效審計(jì)不斷進(jìn)行摸索和總結(jié)，目標(biāo)是中央部門預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系要在2009年完成，財(cái)政績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系要在2010年完成，到2012年審計(jì)項(xiàng)目都將開展績效審計(jì)，并建立起符合我國發(fā)展實(shí)際的績效審計(jì)方法體系。這表明，績效審計(jì)已經(jīng)是中國審計(jì)的發(fā)展重點(diǎn)之一，這些措施有力地推動(dòng)了績效審計(jì)更加廣泛和深入的發(fā)展。

（四）深化階段（2010年至--）。隨著績效審計(jì)的理念、方法技術(shù)逐步成熟和完善，審計(jì)機(jī)關(guān)開展績效審計(jì)的項(xiàng)目數(shù)量和成果大大增多，績效審計(jì)的理念得到了持續(xù)的強(qiáng)化。2016年《“十三五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》發(fā)布，進(jìn)一步要求“著力推動(dòng)提高發(fā)展質(zhì)量和效益。要把績效理念貫穿審計(jì)工作始終，綜合分析經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，促進(jìn)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展?！币馕吨冃徲?jì)的深入發(fā)展，審計(jì)部門更加注重源頭治理，通過分析問題產(chǎn)生原因，更有針對(duì)性的提出加強(qiáng)制度建設(shè)、堵塞管理漏洞的建議。

與此同時(shí)，審計(jì)部門對(duì)績效審計(jì)的研究也逐步深入，在對(duì)美英澳等國家績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)介紹的同時(shí)，更多的是對(duì)中國績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及方式方法的系統(tǒng)性研究，包括績效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)交流、案例展示和理論探討資料。

三、績效審計(jì)新階段的展望

（一）開展績效審計(jì)的環(huán)境更加有利。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、GDP總量不斷擴(kuò)大，政府的財(cái)政收入逐年增加，政府預(yù)算支出活動(dòng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，公眾不再僅僅關(guān)心預(yù)算支出是否合法真實(shí)，對(duì)預(yù)算收支的經(jīng)濟(jì)性以及資金利用的效率和效果越來越關(guān)注，強(qiáng)化了對(duì)績效審計(jì)的社會(huì)需求。2014年以來，中國政府先后發(fā)布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》、《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》等文件，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，逐步將績效管理范圍覆蓋各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金。這些社會(huì)變革和政策的制定，為審計(jì)機(jī)關(guān)加大績效審計(jì)的范圍和力度，提供了更好的社會(huì)環(huán)境和制度環(huán)境。

（二）開展績效審計(jì)的規(guī)則走向成熟。財(cái)政部2012年發(fā)布《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，2018年發(fā)布全面實(shí)施預(yù)算績效管理的文件，較為全面地涵蓋了績效目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控、評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等各個(gè)環(huán)節(jié)的詳細(xì)規(guī)則，同時(shí)建立了定量和定性相結(jié)合的共性績效指標(biāo)框架體系，以及分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，財(cái)政部2018年自行實(shí)施的績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目增加到51個(gè)，涵蓋了教育、科技、社會(huì)保障、衛(wèi)生、交通、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，涉及財(cái)政預(yù)算支出7000多億元。這些重要的主管部門建立的績效目標(biāo)和評(píng)價(jià)體系及其實(shí)踐活動(dòng)，為進(jìn)一步開展績效審計(jì)提供了較為系統(tǒng)、科學(xué)的參考和借鑒依據(jù)，為建立完整的財(cái)政績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系提供了十分有利的支撐。

（三）大數(shù)據(jù)技術(shù)將大力促進(jìn)績效審計(jì)發(fā)展。大數(shù)據(jù)成為開展績效審計(jì)的重要資源。近些年來，中國的信息化水平快速發(fā)展，各種涉及政府收支和監(jiān)管、企業(yè)經(jīng)營、公共服務(wù)、市場支付等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的記錄都以電子數(shù)據(jù)方式保存和管理。截至2018年底，全國100%的大城市、90%以上的中等城市，共有700多個(gè)城市正在建設(shè)智慧城市，其中277個(gè)智慧城市已經(jīng)運(yùn)行，產(chǎn)生了龐大的電子數(shù)據(jù)記錄。例如：截至2017年底，東部沿海的南京市“智慧南京APP”公共服務(wù)平臺(tái)融合了150項(xiàng)城市公共服務(wù)，已有280萬實(shí)名注冊(cè)用戶，每天訪問量超過1000萬次，每分鐘使用量超過5000次，有52個(gè)政府和公共事業(yè)部門、32家企業(yè)在平臺(tái)上提供社保、公安、醫(yī)護(hù)、交通、房產(chǎn)、文化、環(huán)保、旅游、信用、金融等多領(lǐng)域的服務(wù)。這些數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)、全面地記錄和保存著政府部門履職、服務(wù)的過程和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了信息共享，為開展績效評(píng)價(jià)提供了全面、客觀、翔實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于完善績效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。大數(shù)據(jù)技術(shù)使原來一些因?yàn)闊o法收集對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)而放棄使用的評(píng)價(jià)指標(biāo)，變得觸手可及;大數(shù)據(jù)技術(shù)還使一些原來需要低效率手工獲取的走訪、調(diào)查表等評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，變得高效和更加可靠，如提取業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)流程中保存的痕跡數(shù)據(jù)等;大數(shù)據(jù)技術(shù)還能夠更大的拓展審計(jì)人員的視野，將被審計(jì)事項(xiàng)放到更大的同行業(yè)單位、事項(xiàng)中進(jìn)行比較，用現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際水平來衡量優(yōu)劣，在“應(yīng)當(dāng)是什么？”和“實(shí)際是什么？”之間實(shí)現(xiàn)更合理的判斷，使績效審計(jì)的評(píng)價(jià)更客觀，審計(jì)建議更有針對(duì)性和可行性。

（四）績效審計(jì)將融合到所有的審計(jì)項(xiàng)目，評(píng)價(jià)績效和提出建議將成為審計(jì)的必修課。從審計(jì)實(shí)踐的角度看，把績效理念貫穿始終、所有審計(jì)項(xiàng)目都開展績效審計(jì)的要求和構(gòu)想是科學(xué)合理可行的。2014年至今，中國審計(jì)署統(tǒng)一組織各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開展的國家重大經(jīng)濟(jì)政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的重要目標(biāo)之一，就是在監(jiān)督各級(jí)政府和部門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性真實(shí)性的同時(shí)，評(píng)估這些經(jīng)濟(jì)措施的實(shí)施效果，進(jìn)而提出完善建議和加大落實(shí)力度的建議。從2015年開始，發(fā)展較快的深圳地區(qū)已經(jīng)在所有的審計(jì)項(xiàng)目中加入了績效審計(jì)的內(nèi)容和要求。

為了實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展，我們國家正處在既必須繼續(xù)進(jìn)行合法性真實(shí)性審計(jì)、又迫切需要開展績效審計(jì)的時(shí)代，在同一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目中既關(guān)注合法性真實(shí)性、又關(guān)注績效，在揭示合法性真實(shí)性問題的基礎(chǔ)上，建立更科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，分析查找制度障礙和漏洞，積極推動(dòng)解決問題，能夠充分綜合發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用和建設(shè)性作用，實(shí)現(xiàn)審計(jì)價(jià)值的最大化。（作者單位：南京市第五高級(jí)中學(xué) ?審計(jì)署駐南京特派員辦事處）