丁彥瓊

隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷加深，各個(gè)地區(qū)都在積極發(fā)展與之相匹配的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，眾所周知，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資金額通常較為巨大，且資金回收期較長(zhǎng)很多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投入不匹配，導(dǎo)致了地方政府的債務(wù)規(guī)模逐漸擴(kuò)大。這種不匹配的持續(xù)發(fā)展將對(duì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生很大的影響，甚至還會(huì)影響到地區(qū)經(jīng)濟(jì)的良性安全發(fā)展。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的大額投入造成我國(guó)部分地區(qū)政府財(cái)政壓力增大，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展及國(guó)民生活水平及質(zhì)量的提高需要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)跟進(jìn)，這一對(duì)互相對(duì)峙的矛盾在加快加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)下，愈發(fā)劇烈，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響逐漸顯現(xiàn)。而在這一背景下，急需探尋一種新的建設(shè)模式來(lái)緩解這一矛盾，使我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思路，邁入新的階段，PPP融資模式在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生。這種融資模式產(chǎn)生的目的是要吸引社會(huì)資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)之中，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模，在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)為逐步緩解政府存量債務(wù)尋求時(shí)間和空間。

一、PPP融資模式內(nèi)涵

Public—Private—Partnership又稱PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

二、PPP融資模式在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解中的作用

由于PPP融資模式屬于政府與私人或私人組織之間的合作方式，合同簽訂過(guò)程中明確規(guī)定了建設(shè)階段中所有的投資由雙方承擔(dān)，經(jīng)營(yíng)階段所得收益由雙方共享，在這種模式下，一方面由政府引導(dǎo)，社會(huì)資本可以有機(jī)會(huì)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)即便是投資回收期較長(zhǎng)或收益較弱的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目也可通過(guò)地方財(cái)政的合理補(bǔ)貼來(lái)保證穩(wěn)定盈利，同時(shí)社會(huì)資本在對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資過(guò)程中可以積累較好的項(xiàng)目建設(shè)資歷；另一方面，這種融資模式可以有效減輕地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是，緩解并一定程度解決項(xiàng)目概算超投的問(wèn)題。在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，所有投入均由政府承擔(dān)，但在建設(shè)的過(guò)程中，地方政府的以社會(huì)效益為目標(biāo)，采用較為粗放的項(xiàng)目管理模式，對(duì)于投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性的把握較為薄弱，導(dǎo)致大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)存在預(yù)算超支的可能。通過(guò)使用PPP融資模式，社會(huì)資本以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)階段的投入管理將更細(xì)節(jié)精準(zhǔn)，社會(huì)資本與政府兩者的良性結(jié)合可以可以一定程度解決這一問(wèn)題。

二是，實(shí)行專業(yè)化的管理，降低政府負(fù)擔(dān)。在施工階段，由于建設(shè)施工社會(huì)資本比政府更具專業(yè)性，政府在組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中可以拋卻原有的細(xì)節(jié)管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)于建設(shè)進(jìn)度的把控監(jiān)督。通過(guò)這種方式，政府所承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用會(huì)相對(duì)減少，社會(huì)資本為完成建設(shè)項(xiàng)目，從而盡早實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益必然會(huì)提升施工效率，而工期的縮短對(duì)降低地方政府支出也會(huì)產(chǎn)生正向影響。

三是，可以分擔(dān)建設(shè)期的其他風(fēng)險(xiǎn)。PPP融資模式與其他的融資模式不同，在項(xiàng)目建設(shè)前期的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，社會(huì)資本將與與政府共同承擔(dān)建設(shè)過(guò)程中所存在的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)這種方式可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的均衡化，促使社會(huì)資本在風(fēng)險(xiǎn)的壓力下更好的施工，達(dá)到預(yù)期效果。

三、PPP融資模式關(guān)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析及應(yīng)對(duì)措施

（一）市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施

在PPP融資模式中，地方政府需首先確定項(xiàng)目的合理回報(bào)率，由于不同的市場(chǎng)環(huán)境包括融資成本、材料人工及征拆成本等對(duì)于項(xiàng)目收益有較大影響，嚴(yán)謹(jǐn)周密的前期測(cè)算將作為后期社會(huì)資本招標(biāo)的重要基礎(chǔ)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的施工的前期投入，需要工程預(yù)算人員有一個(gè)相對(duì)具體的把握，并對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所取得的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行量化，通過(guò)分析投入與收益來(lái)判斷基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的可行性；其次，政府與社會(huì)資本雙方的定價(jià)機(jī)制也需要進(jìn)行認(rèn)真的探討。因?yàn)槭袌?chǎng)價(jià)格的變化是在不斷浮動(dòng)的，而社會(huì)資本對(duì)于這部分浮動(dòng)價(jià)格的敏感度明顯要優(yōu)于政府，如果雙方未能在平等互惠的前提下簽訂合同，一方面會(huì)造成政府的投資取得不了預(yù)期的收益，另一方面還會(huì)形成被外界所認(rèn)為的“霸王條款”，對(duì)社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)建設(shè)構(gòu)成不公平的因素。

因此在進(jìn)行PPP融資的同時(shí)，政府還應(yīng)針對(duì)所選擇融資建設(shè)的項(xiàng)目有一個(gè)明確的把握，保障建設(shè)的過(guò)程能夠幫助政府順利的度過(guò)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。這同樣需要政府對(duì)于市場(chǎng)行情有一個(gè)明確的把握，對(duì)于各行業(yè)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)有一個(gè)明確的了解。并且政府還用在近期國(guó)內(nèi)所通過(guò)PPP融資模式下進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行探討和分析，以這部分案例作為典型，充分發(fā)揮PPP項(xiàng)目的示范優(yōu)勢(shì)。

（二）金融風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)舉措

受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的影響，我國(guó)的金融體制還處于不斷完善階段。在進(jìn)行項(xiàng)目融資時(shí)，存在潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本以經(jīng)濟(jì)利益為基礎(chǔ)，圍繞盈利展開(kāi)行動(dòng)，這一點(diǎn)與政府的公益性導(dǎo)向有所出入。很多人可以接受以政府為主導(dǎo)進(jìn)行融資的方式，因?yàn)檎馕吨鴩?guó)家擔(dān)保，很多投資人愿意購(gòu)買政府發(fā)行的債券。但是如果在這一環(huán)節(jié)中加入社會(huì)資本，很多投資人會(huì)提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，一定程度上降低投資額度。

對(duì)這些金融風(fēng)險(xiǎn)，地方政府在提升本地財(cái)政實(shí)力的同時(shí)，需積極爭(zhēng)取中央政府的財(cái)政支持；同時(shí)嚴(yán)格篩選出有較強(qiáng)實(shí)力的社會(huì)資本參與項(xiàng)目才能有效把控融資風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，PPP融資模式的產(chǎn)生與發(fā)展是非常適合我國(guó)現(xiàn)有政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)境的模式，PPP融資模式能很好的調(diào)動(dòng)社會(huì)資本與政府共同參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公益性同時(shí)保障了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的收益性，一方面為社會(huì)資本提供更多的收益來(lái)源，另一方面，政府借助社會(huì)資本的能力優(yōu)勢(shì)來(lái)更好的完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是一種雙贏的融資模式。（作者單位：天津高速公路集團(tuán)有限公司）