趙琳娜

在城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展政策引導(dǎo)下，道路客運(yùn)逐漸呈現(xiàn)出城市公交公路化、公路客運(yùn)公交化的發(fā)展趨勢，公交客運(yùn)的公路通行管理也成為道路交通安全的新課題，2017年江西鷹潭“5·15”、河北張家口“7·21”重大道路交通事故的發(fā)生，均涉及城鄉(xiāng)公交，深刻揭示了加強(qiáng)公交客運(yùn)公路通行管理的必要性和緊迫性。

一、國內(nèi)公交客運(yùn)公路通行管理現(xiàn)狀

公交客運(yùn)主要包括城鄉(xiāng)公交客運(yùn)和城際公交客運(yùn)，由于城際公交客運(yùn)發(fā)展相對緩慢，本文重點(diǎn)討論城鄉(xiāng)公交客運(yùn)的公路通行問題。城鄉(xiāng)公交客運(yùn)是聯(lián)系城市與城鎮(zhèn)、農(nóng)村之間的重要公共交通方式，正逐步替代既有客運(yùn)組織模式，成為中短途公路客運(yùn)的主力軍。這些城鄉(xiāng)公交的運(yùn)營體現(xiàn)了自身的特點(diǎn)，同時也增加了安全風(fēng)險(xiǎn)和管理難度。

城鄉(xiāng)公交客運(yùn)呈現(xiàn)的特點(diǎn)

運(yùn)營主體復(fù)雜。城鄉(xiāng)公交客運(yùn)的運(yùn)營主體既有公交企業(yè)又有公路客運(yùn)企業(yè)，部分運(yùn)營線路存在個體承包、掛靠經(jīng)營現(xiàn)象。

運(yùn)營模式雜糅。城鄉(xiāng)公交運(yùn)營距離集中在30公里至100公里，目前有按照城市公交由政府公共交通主管部門核發(fā)線路經(jīng)營許可證、按照道路客運(yùn)班線由交通運(yùn)輸部門核發(fā)道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證、沒有許可由政府兜底運(yùn)營等模式。

票價機(jī)制特殊。城鄉(xiāng)公交客運(yùn)有公益和盈利雙重屬性，通常由政府統(tǒng)一制定或指導(dǎo)制定，參照城市公交費(fèi)率采用分段收費(fèi)、多級票價機(jī)制，普遍低于道路客運(yùn)班線票價，但沒有享受與城市公交同等額度的財(cái)政補(bǔ)貼。

城鄉(xiāng)公交客運(yùn)面臨的風(fēng)險(xiǎn)

中短途客運(yùn)公交化是未來城鄉(xiāng)客運(yùn)演化的必然趨勢，綜合考量中短途客運(yùn)事故傷亡、事故成因等因素，公交客運(yùn)公路通行將面臨交通安全“三高”風(fēng)險(xiǎn)。

重特大道路交通事故發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)高。運(yùn)營距離在100km以內(nèi)的中短途公路客運(yùn)是重特大道路交通事故重災(zāi)區(qū)，2011年至2016年期間，104起重特大道路交通事故中有16起涉及中短途公路客車。

不良通行條件導(dǎo)致交通事故風(fēng)險(xiǎn)高。與城市道路通行環(huán)境不同，公路交通環(huán)境更為復(fù)雜，特別是急彎陡坡、臨水臨崖等危險(xiǎn)路段集中，雨霧冰雪等惡劣天氣影響顯著。2011年至2016年期間，5起涉及中短途公路客車的重特大道路交通事故發(fā)生在長坡路段、4起發(fā)生在臨水臨崖路段、4起發(fā)生在雨雪天氣。

突出交通違法導(dǎo)致交通事故風(fēng)險(xiǎn)高。超員載客、超速行駛、占道行駛等交通違法導(dǎo)致的中短途客運(yùn)安全風(fēng)險(xiǎn)尤為突出。2011年至2016年期間，10起重特大道路交通事故涉及中短途公路客車超員載客、3起涉及中短途公路客車超速行駛、1起涉及中短途公路客車違法占道行駛。

管理工作存在的難點(diǎn)

設(shè)置站立區(qū)的公交車違規(guī)公路通行現(xiàn)象大量存在。公交客車分為設(shè)有乘客站立區(qū)和未設(shè)置乘客站立區(qū)兩類車型。對于設(shè)置站立區(qū)的公交客車，在交通運(yùn)輸部出臺的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸一體化提升公共服務(wù)水平的指導(dǎo)意見》及國標(biāo)《機(jī)動車運(yùn)行安全技術(shù)條件》（GB 7258-2012）都明確規(guī)定，應(yīng)在城市建成區(qū)運(yùn)行，不能在城區(qū)以外的公路通行。但在現(xiàn)實(shí)中，因?yàn)槔婕罢呃斫庥姓`等原因，大量設(shè)置有站立區(qū)的城鄉(xiāng)公交車在公路通行，借公交車的名頭、混淆概念、多拉快跑。而各地也未能依照規(guī)定進(jìn)行有效管理。

公路通行公交客運(yùn)的核載人數(shù)存在爭議。公路通行的公交客運(yùn)核載乘客數(shù)是按照城市公共汽車標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定還是按照公路客車標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，目前還存在爭議。若僅按城市公共汽車標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定核載，乘客站立區(qū)每平方米站立8人，在通行速度較高時車廂內(nèi)站立乘客安全得不到保障，容易滋生安全隱患；若僅按公路客車標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定核載，按照座位數(shù)認(rèn)定核載人數(shù)，間接提高了城鄉(xiāng)公交運(yùn)營成本，容易滋生超員載客等違法行為。

公路通行公交客運(yùn)的監(jiān)管責(zé)任不明晰。公路通行公交客運(yùn)兼具城市公交和公路客運(yùn)二者特性，其安全監(jiān)管機(jī)制、模式及方法還處于探索階段，仍存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，包括：管理主體不統(tǒng)一、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、部門職責(zé)分工不明晰等。

二、國外管理城鄉(xiāng)公交公路通行經(jīng)驗(yàn)做法

針對上述現(xiàn)狀和問題，筆者查閱了國外相關(guān)的管理做法，發(fā)現(xiàn)國外的管理方式注重區(qū)域化、一體化、規(guī)范化，具體做法有：

通過公共交通立法規(guī)范城鄉(xiāng)公交運(yùn)營

對城鄉(xiāng)公交客運(yùn)管理權(quán)責(zé)、經(jīng)營與營運(yùn)、車輛與設(shè)施使用維護(hù)等方面進(jìn)行明確要求。如德國《公共市郊客運(yùn)法》對城郊公交運(yùn)營資質(zhì)、駕駛?cè)藴?zhǔn)入條件和車輛安全條件進(jìn)行限定，《旅客運(yùn)輸法案》規(guī)定運(yùn)輸距離超過50公里時方允許開通城際公交線路；如美國《聯(lián)邦公共交通管理法案》將城郊（城際）公交定義為常規(guī)地面公交服務(wù)，對公交線路、班次、站點(diǎn)設(shè)置等進(jìn)行要求。

明晰城鄉(xiāng)公交運(yùn)營管理主體。如法國公交所有權(quán)歸政府，經(jīng)營權(quán)歸企業(yè)，政府制定公交運(yùn)營范圍、線路及票價，企業(yè)在政府指導(dǎo)下提供城際、城鄉(xiāng)客運(yùn)服務(wù)；如日本不分城市公交和公路客運(yùn)，將道路客運(yùn)統(tǒng)一納入公共交通范疇，由國土交通部門進(jìn)行運(yùn)營監(jiān)管。

強(qiáng)化突出城鄉(xiāng)公交客運(yùn)的公益性質(zhì)。如德國建立國家、州、城市的多級公交財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制及監(jiān)督機(jī)制，城郊公交與城市公交享有同等補(bǔ)貼；如美國《21世紀(jì)交通平衡法》明確對城市與鄉(xiāng)村地區(qū)公交客運(yùn)的扶持政策，公交經(jīng)營性補(bǔ)貼向小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村傾斜。

制定較高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提升公交公路運(yùn)營安全

公路通行的公交車輛技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高。如日本城際公交分為日間、夜間和全時段三種運(yùn)營模式，日間公交采用一排4個座椅的客車，夜間公交和全時段公交采用一排3個座椅、1至2個通道的客車；如美國規(guī)定城際公交車長在12.2 至13.7米，車寬在2.4至2.6米，車型與長途客車相仿，車廂內(nèi)不設(shè)立乘客站立區(qū)。

公交客車在公路通行的道路技術(shù)要求高。如美國高速公路設(shè)有路肩公交專用道和路中公交專用道兩種形式，哥倫布、邁阿密等城市在易擁堵高速路段上設(shè)置3至3.5米寬的路肩公交專用道，并規(guī)定當(dāng)主干道車速低于56km/h，公交客車才可使用路肩專用道。

公路沿線公交站點(diǎn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)高。如美國聯(lián)邦高速公路管理局要求公路沿線公交站距應(yīng)在800米以上，站點(diǎn)處的道路寬度應(yīng)在10米以上，站點(diǎn)內(nèi)應(yīng)設(shè)置公交標(biāo)志牌和線路圖、候車區(qū)、遮蓬、照明等設(shè)施。

建立長效機(jī)制強(qiáng)化公交公路運(yùn)營監(jiān)管

建立區(qū)域組織統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)公交運(yùn)營。如美國建立芝加哥大都市區(qū)公交委員會、德國建立慕尼黑大都市區(qū)公交聯(lián)合體等區(qū)域公交組織，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域范圍內(nèi)的公交運(yùn)營安全、線路規(guī)劃、票價制定等問題。

強(qiáng)化城市公交企業(yè)的長效監(jiān)督。如美國國家交通安全委員會定期發(fā)布公交客車通行安全情況，針對駕駛?cè)似隈{駛、公交車輛問題、駕駛?cè)松眢w狀況不佳等事故成因制定監(jiān)管措施建議；美國聯(lián)邦汽車運(yùn)輸安全局要求城鄉(xiāng)公交車輛需登記注冊，符合通行安全要求后方能上路行駛，重視對城鄉(xiāng)公交運(yùn)營企業(yè)的安全檢查，企業(yè)一旦因安全問題被停業(yè)后很難再參與行業(yè)競爭。

三、我國公交客運(yùn)公路通行管理應(yīng)從哪些方面入手

完善法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)制定

從頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)化公交客運(yùn)公路通行管理

面對公交客運(yùn)公路通行管理這一新生問題，筆者認(rèn)為，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市公共交通、城際客運(yùn)和農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展是大勢所趨，確保民眾“行有所乘”是政府提高服務(wù)力的必然要求。完善公交客運(yùn)公路通行管理應(yīng)從發(fā)展定位、車輛標(biāo)準(zhǔn)、通行規(guī)則等方面著手，首要的一點(diǎn)是建立政策制度保障。

強(qiáng)化城鄉(xiāng)公交公益屬性定位。公益屬性決定了城鄉(xiāng)公交客運(yùn)中應(yīng)由政府主導(dǎo)，社會參與。加大財(cái)政投入和政策支持力度，規(guī)避出現(xiàn)多拉快跑的市場惡性競爭。

提高公路通行公交車輛技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，均建立了相應(yīng)的公路通行公交客車技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在制動器、車載定位系統(tǒng)等方面提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化車輛主動安全性能要求。

通過法律標(biāo)準(zhǔn)明確公交客運(yùn)公路通行規(guī)則。加強(qiáng)公交客運(yùn)線路的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化運(yùn)營，明確未設(shè)置乘客站立區(qū)的公共汽車通行規(guī)則。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)組織評估公交化運(yùn)營班線，對于出行需求較小且相對分散的偏遠(yuǎn)地區(qū)，建議開展預(yù)約、定制式等個性化客運(yùn)服務(wù)。

從源頭排查隱患 保障公交客運(yùn)公路通行條件

安全隱患排查治理是預(yù)防和減少道路交通事故的重要手段，特別是公路通行環(huán)境復(fù)雜，在公交客車上路之前應(yīng)排除道路、駕駛?cè)恕④囕v的隱患。

推進(jìn)公路安全隱患治理。重點(diǎn)結(jié)合公交客運(yùn)公路通行線路，多部門聯(lián)合梳理摸排沿途急彎陡坡、臨水臨崖等危險(xiǎn)路段，增設(shè)防護(hù)欄、防撞樁、警示標(biāo)牌、減速帶等安全設(shè)施。對不滿足安全通行要求的窄路基路面公路要實(shí)施加寬改造。完善交通標(biāo)志標(biāo)線，建立配套管理機(jī)制。

加強(qiáng)公交駕駛?cè)吮O(jiān)管培訓(xùn)。建立公交駕駛?cè)酥攸c(diǎn)監(jiān)管機(jī)制，對于超速行駛、超員載客、不按規(guī)定線路運(yùn)行等交通違法及時轉(zhuǎn)遞客運(yùn)企業(yè)。督促企業(yè)定期組織公交駕駛?cè)寺殬I(yè)培訓(xùn)，結(jié)合公路通行特點(diǎn)強(qiáng)化防御性駕駛技巧、應(yīng)急處置措施。

推進(jìn)公交車輛隱患排查。公交客運(yùn)企業(yè)應(yīng)落實(shí)主體責(zé)任，定期檢測公交客車安全技術(shù)條件，定期檢查公路沿線公交站點(diǎn)設(shè)施情況，強(qiáng)化公路通行公交客車動態(tài)監(jiān)管。

強(qiáng)化執(zhí)法 確保公交客運(yùn)公路通行安全

在保證公交客運(yùn)公路通行安全方面，對于經(jīng)營行為不規(guī)范、不履行普遍服務(wù)責(zé)任、存在重大安全隱患和突出交通違法行為的經(jīng)營主體及其車輛，要依法嚴(yán)格處理。實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)實(shí)時監(jiān)控、路面及時查糾，強(qiáng)化公交客運(yùn)公路通行安全監(jiān)管。

依托公路交通安全防控體系主動防范公交客車安全風(fēng)險(xiǎn)。公路通行公交客車建議納入重點(diǎn)車輛管理，公交客車號牌號碼錄入緝查布控系統(tǒng)，一旦出現(xiàn)超速行駛、不按規(guī)定車道行駛、占用應(yīng)急車道等交通違法行為時，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自動報(bào)警、自動記錄，公安交管部門可將交通違法記錄及時轉(zhuǎn)遞告知公交客運(yùn)企業(yè)。

強(qiáng)化路面攔截檢查精準(zhǔn)打擊超員載客違法行為。通過加強(qiáng)執(zhí)法來規(guī)范公交客運(yùn)公路運(yùn)營行為，在高速公路出入口、國省道交匯口、通客縣鄉(xiāng)道等重點(diǎn)路口路段設(shè)立卡口攔截檢查公交客車，重點(diǎn)檢查駕駛?cè)笋{駛資格、車輛定期檢驗(yàn)情況、是否超載等情況，同時提示和檢查乘客的安全帶使用。